国家治理中的地方机构改革

2020-04-10姜晓萍吴宝家

社会科学研究 2020年2期

姜晓萍吴宝家

〔摘要〕地方机构改革既是国家治理体系和治理能力现代化的重要內容，也是推进党和地方机构职能优化协同高效与完善地方机构职能体系的关键。随着新一轮省级地方机构改革基本完成，基于对各省级地方机构改革情况的梳理和比较发现，新时代地方机构改革呈现出以健全党委领导体制为基础，以优化职能配置为核心，以构建协同机制为关键，以增进人民福祉为重心，以对标中央机构为基调，以扎根地区特色为导向的总体趋势;并表现出目标定位空间分异，机构数量规模差异和特色机构类型多元的差异性特征。究其原因，一是问题驱动、统一性要求及治理现代化需求的动因逻辑;二是制度优势转化为治理效能与稳妥创新的目标逻辑;三是治理碎片化与整体性治理的行为逻辑。

〔关键词〕国家治理，省级机构改革，新时代

〔中图分类号〕D630.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2020）02-0041-08

党的十九届四中全会决定对新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的制度优势、发展目标、战略步骤与重点任务等进行了全面阐释，提出“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”。①地方机构改革作为影响政府治理体系和治理能力的关键要素，既是“政府职责体系优化”能否到位的关键，也是“高效率组织体系”能否形成的关键。本文以新一轮省级地方机构改革为观察对象，通过对各省级地方机构改革情况的梳理，分析其总体趋势、区域差异与特色，剖析其逻辑归因，以便加快地方机构的职能、权限、程序和责任的法定化，促使机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。

一、问题提出

改革开放后，我国从调节央地权力关系、精简政府机构数量、优化政府治理体系等方面先后开展了八轮机构改革，积累了坚持党的集中统一领导、坚持全国一盘棋、坚持改革创新等制度经验与优势。学术界也围绕机构改革开展了一系列研究，总结提炼了我国机构改革的轨迹与经验，代表性的研究视角有四种：一是从历时性角度对各轮改革进行阶段内容梳理。如左然（2018）等将改革开放以来的八次机构改革划分为“以破为主，对计划经济体制对应机构的拆除和撤销”“以立为主，市场经济下建立机构新框架”和“以全面重塑为主，构建新时代下的机构职能设置的适应性框架”三个阶段。②竺乾威（2018）则将其发展历程概括为“四个转折”，即从单纯精简数量向职能重塑转变，从党政改革到政府改革的重心转变，从经济建设到公共服务的职能转变，从局部改革到全面改革的范围转变。③二是从归纳性角度对机构改革历程进行逻辑变迁分析。如高小平（2018）等从理性演变角度将机构改革历程归结为重构再造与继承连续，阶段性、跨越性与稳定性、连续性的互动统一关系。④李文钊（2019）则从治理范式角度将改革逻辑阐述为从演化主义、实验主义到设计主义的演变。⑤三是从策略性角度为机构改革进行理论论证与实践设计。如唐任伍（2018）等基于对机构“职能交叉、分散”元问题的讨论，提出运用“战略管理”“法治监督”和“信任与价值观”三个元治理工具推动政府职能转变。⑥吕志奎（2018）等从机构改革创新历史角度预观进一步改革的创新走向，提出要遵循系统整合原理和结构功能主义，有机结合行政体制改革、市场改革与社会建设，构建“放管服评”的整合性治理框架。⑦四是从互动性角度将机构改革视为府际关系调整的载体来讨论政府层级间互动。如吕同舟（2018）指出改革方案在结构层面具有明显的府际差异特征，改革应立足府际差异，明确不同层级政府公共服务供给责任。⑧刘鹏（2016）等曾从地方机构改革效率角度探讨央地互动关系，提出当前中央对地方发展的主动权具有牢固的把控力，而地方改革的效率是该背景下基于地方偏好的理性选择。⑨

上述研究从不同视角对我国机构改革的整体发展轨迹与变迁规律进行了探究，但针对地方机构改革的比较研究相对较少，尤其缺乏对新时代地方机构改革的趋势、差异与逻辑归因的分析。面对加快推进国家治理体系和治理能力现代化的时代需求，地方机构改革如何平衡“高位推动”的压力和“自主发展”的动力？地方机构改革有何共同的价值取向和趋势？存在怎样的差异与特色？其影响因素与内在逻辑是什么？这些都是迫切需要探究的问题。

二、新时代地方机构改革的总体趋势

2018年2月28日，党的第十九届三中全会通过了《深化党和国家机构改革方案》，确定了新一轮机构改革的指导思想、基本思路、重点任务与战略步骤，要求中央和国家机关机构改革要在2018年年底前落实到位。省级党政机构改革方案要在2018年9月底前报党中央审批，在2018年年底前机构调整基本到位。省以下党政机构改革，由省级党委统一领导，在2018年年底前报党中央备案，所有地方机构改革任务在2019年3月底前基本完成。在中央统一领导下，目前各个地方的机构改革已基本按时保质完成。通过比较30个省级地方机构改革方案和对典型地区机构改革实践的调查发现，新时代地方机构改革遵循党的全面领导原则，坚持以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，以构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系为关键点，呈现出以下总体趋势：

（一）以健全党委领导体制为基础，保证党的核心领导地位

健全党委领导体制是对党的全面领导原则的制度性安排。长期以来，我国各级职能机构都在其对应的分类系统中设置和运行，缺乏整体性统筹，因此导致“一些领域党的机构设置和职能配置不够健全有力，保障党的全面领导的体制机制仍有待完善”。⑩与以往机构改革相比较，本轮改革的特别之处在于实行“双系统”改革，即将政治系统改革同行政系统改革结合起来，且由政治系统统领。因此，地方机构改革的首要制度安排在于完善和加强党的全面领导制度。这一举措在内容上主要包含三个方面：一是强化党在重大工作中的统一领导地位，尤其是强化党委决策议事协调机构的职能作用。对应中央机构设置的变化，各省均对重大工作决策议事协调机构进行了升格，如将省委全面深化改革领导小组升格为省委全面深化改革委员会，将省委财经领导小组升格为省委财经委员会等。同时，在地方着力发展的重大工作中也突出了党的全面领导，如山东省设立“省委海洋发展委员会”对建设海洋高地进行战略安排等;二是加强机构职能设置中党的全面领导，以职能统筹思路打破党政界限。如多省采取将省委教育工作委员会与省教育厅、省委外事工作委员会办公室与省外事办公室合署办公等做法。三是发挥党的职能部门作用，通过重点加强省委职能部门的统一归口协调管理职能，体现党的职能部门优势。如多数省份将省公务员局和机构编制委员会办公室并入省委组织部实行统一管理，由省委宣传部统一领导省新闻出版和电影工作，将省民族宗教事务委员会归口至省委统战部等。借此凝聚改革力量，将党的领导落实到地方治理的各领域、各方面和各环节。

（二）以优化职能配置为核心，构建职责明确、科学合理的治理體系

职能配置与机构设置之间存在前因后果的逻辑联系。现实中机构设置所产生的规模膨胀、部门交错、权责脱节等问题源自机构职能的增加、交叉和缺位。因此，优化职能配置是构建职责明确的治理体系的本质要求。对比发现，本轮地方机构改革实践围绕科学合理地配置机构职能而展开。首先，各省均以“转变职能”作为优化职能配置的前提。新时代，机构改革定位于“优化协同高效”，目的在于祛除单纯精简机构的思维，将进一步理清政市、政社关系，推进职能配置转变作为侧重点。因此，为充分提高行政效能，实现建设人民满意的服务型政府的要求，各省级机构改革方案的总体部署均提出“转职能”这一目标。其次，各省的改革基本明确了“先梳理职能，再设置机构”的逻辑进路。改革过程遵循“定职责、定机构、定编制”的操作原则，对各部门进行职能“清单式”梳理，消除定位滞后的旧职能和发端于部门利益的自生职能等一系列无法存续的职能，再统一开展机构设置和人员编制工作。如江苏省在对其机构改革方案的解释中提出“做好部门‘三定工作，重新制订或修订党委工作机关、政府工作部门‘三定规定，推动部门内部组织架构重建和流程再造”。最后，以功能管理为导向进行职能整合。根据功能归属原则，在明确各党政机构职责的基础上，按职能需要进行跨部门的结构性调整，优化职能机构内部结构。以重新组建省农业农村厅为例，原省农业厅、省农业委员会的职责，以及分列于省发改部门、财政部门、国土资源部门、水利部门的农业投资项目、农业综合开发项目、农田整治项目、农田水利建设项目等管理职责在此次改革中均被整合入农业农村厅，各省只在个别规定的细节上有微小差异。

（三）以建设协同机制为关键，集成多系统改革力量

改革协同，强调改革过程中机构的协调合作、统分结合和有主有次。党的十九届四中全会指出，推进机构协同是完善国家行政体制的重要着力点之一。“我国自改革开放以来虽经历多次机构改革，但其仍未能解决机构体系协同度不足的问题”。一方面政出多门、责任不明等困扰持续影响着治理效能的发挥，另一方面作为一项系统性工程的机构改革又不能“单刀冒进”。因此，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》要求“加强相关机构配合联动，使权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效”。此次地方机构改革中，协同机制建设成为保障改革成效的关键。就改革的主体协同而言，与中央和国务院改革相似，横向关系上，地方的改革涉及党委、政府、人大、政协、群团等多个组织系统，实现了党政军群的全覆盖。纵向关系上，市县机构改革跟进省级改革，统筹安排，分步实施。就改革的内容协同而言，包括与机构职能优化相关的全方位改革。各省依照“系统性”和“整体性”原则，在涉及机构设置的事业领域均对配套改革做出规定，如深化事业单位改革、深化综合行政执法改革、强化机构编制管理刚性约束等。就改革的过程协同而言，各省基本明确了“加强组织领导，细化工作进度，稳妥有序推进，严明纪律规矩”的组织实施原则，对“确立方案—梳理职能—组织实施—监督检查—成效评估”的过程展开统一部署。

（四）以增进人民福祉为重心，强化机构公共服务职能

“为谁而改”作为机构改革的元问题，在改革实践中起着价值指向和依归的作用。党的十九届四中全会提出“增进人民福祉、促进人的全面发展是我们党立党为公、执政为民的本质要求”。新时代我国社会基本矛盾已然转化，保障改善民生是坚持以人民为中心发展理念和回应社会基本矛盾的必然思路。提供普惠可及、优质多样的公共服务是满足人民多层次、多样化需求的基本“抓手”，机构改革在关注政府职能转变过程中同样突出了公共服务这一职能重心。在地方改革方案中，关注民生和强化机构的公共服务职能成为主流趋势。具体而言：一方面，着眼于人民对于普惠优质公共服务的需求，加强对涉及公共服务领域的机构职能的优化，进一步完善公共服务体系。如多省根据中央设置，针对看病就医问题设立省级医疗保障局，负责保障人民医疗服务需求和统筹推进“三医联动”改革，以此弥补医疗资源分布的结构性差距，提升全域医疗质量。针对环境污染问题组建省级生态环境局，要求其负责地区内环境保护及污染防治工作，保证人民在享受发展成果的同时拥有美丽宜居的生活环境。另一方面，下放管理权力，结合行政审批制度改革，强化市县机构的公共服务职能。如甘肃省在其改革方案中强调“加大市县机构职能整合归并力度，聚焦与人民群众生产生活关系最紧密，群众反映最强烈、最渴望解决、最难办的领域和事项”;贵州省提出“深入推进审批服务便民化和直接服务民生的公共事业部门改革”;山西省则提出“市县可结合实际，进一步下放经济社会管理事项，强化基层政府社会管理和公共服务职能。”

（五）以对标中央机构为基调，推动改革稳健开展

改革的基础决定了改革的基调。“维护国家法制统一、政令统一、市场统一”是发挥中央和地方两个积极性的前提。在坚持党的集中统一领导这一改革背景下，地方机构改革的实践思路首先以强标准性的“对标中央机构”为原则。一方面，体现在各省机构改革方案的实施精神和总体部署中，均明确了“贯彻落实习近平总书记关于深化党和国家机构改革的重要论述”“对照中央标准，保持上下贯通”的要求。另一方面则体现为，各省在改革方案的具体内容上与中央和国务院机构改革高度一致。从健全领导体制、组建撤销机构、控制数量规模、职能优化整合等内容维度进行统一安排，一定程度上增强了地方改革的同质性。这种“上下标齐”的思路，既是对党和国家在深化地方机构改革中关于“维护党中央权威和集中统一领导的体制机制，实现涉及党和国家统一领导机构职能基本对应”要求的回应，又是基于直接对口部门设置能够保障机构层级间的行政效率，对政府治理体系“牵一发而动全身”高度职责同构特征的现实考虑。可以说，“对标中央机构”这一思路是各省启动改革前所形成的基本共识，改革实践在此基调下得以稳健开展。

（六）以扎根地区特色为导向，适应地方发展需求

“赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作”是发挥中央和地方两个积极性的关键。在中央统一领导下，地方机构改革意图通过立足实际的特色设置来发挥地方特别优势或回应地方特殊问题，体现了改革的灵活性。“扎根地区特色”的具体内容同地方区位特征、发展困境乃至产业结构都有密切关系。如，以大数据处理为所长的贵州省和互联网应用发达的浙江省均提出建设“省级大数据发展管理局”;以发挥区位优势，支持特色产业而设置的特色部门，如山东省的“海洋局”，海南省的“旅游和文化广电体育厅”等;同时有针对本省（市）重点发展项目而设置的项目管理机构，如重庆市的“中新示范项目管理办公室”，广东省的“推进粤港澳大湾区建设领导小组”等。可见，“扎根地区特色”的灵活性思路是地方机构创新的理念源泉，目的在于利用改革设置的弹性空间，在“对标中央机构”的标准性基础上，结合发展实情回应本体的个性化需求，打造充满活力的治理体系。

三、新时代地方机构改革的地区差异与特色

地方机构改革与发展实际是无法剥离的。地区间发展基础各异、发展需求多元，面临问题不一、创新条件不同等基本现实，促使地方改革对实现治理现代化目标所采取的具体措施出现差异，呈现目标定位空间分异、机构数量规模差异以及特色机构类型多元等特征，该类差异使得地方机构设置各有创新、各具特色。

（一）发展基础差异：目标定位空间分异

目标定位的空间分异是指作为同一属性值的地方机构改革目标在不同空间存在差异。基于对改革方案的对比审视，发现各省（市、自治区）改革目标能够精准贴合地区经济社会发展特点，回应了各自发展基础的差异性，表现出鲜明的省际分异与区域分异特征。一方面，各省（市、自治区）综合本地发展特色和区位特点对改革目标进行定位，为改革实践增添了指向性和回应性。如，上海市作为我国经济、科技前沿高地的特大城市所提出的改革目标是“为上海加快建设卓越的全球城市和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市提供坚强的体制机制保障”;而致力于经济转型的能源大省山西省则提出“建设全国资源型经济转型发展示范区，打造全国能源革命排头兵，构建内陆地区对外开放新高地，为决胜全面建成小康社会提供坚强有力的体制机制保障”的目标。另一方面，不同区域的改革目标也映射出本区域的整体发展状况及功能定位。如，浙江省提出“加快浙江高水平全面建成小康社会、高水平推进社会主义现代化建设提供坚强有力的体制机制保障”;广东省提出“为实现‘四个走在全国前列、当好‘两个重要窗口提供有力体制机制保障”;甘肃省和贵州省则均提到“聚焦脱贫攻坚任务，构筑生态保障，为确保全面建成小康社会提供有力的体制机制保障”。可见，东部地区的省份多将机构改革视为建设“高水平”“高质量”经济社会的前置保障，中西部省份则仍然力图通过机构改革所提供的体制机制保障来攻克诸如生态脆弱和贫困等发展难题，这反映出目标背后不同区域的经济社会发展基础对改革定位的决定性作用，空间分异的特征由此呈现。

（二）发展需求异质：机构数量规模差异

机构数量规模差异是指结合机构限额，由各省发展需求的异质性所引起的机构规模差异。自改革开放以来，我国机构设置围绕“精简数量”这一目标铺展了一系列改革举措。经历“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的数量循环怪圈后，通过行政审批制度改革优化政府职能和“大部制”改革整合机构职能，形成渐趋稳定的机构规模。为了既实现“对口接应”又保证“发挥特色”，地方机构设置涵盖了对应机构与自设机构两个部分，机构数量由此构成。此次地方机构改革中，机构数量围绕总量控制这一中心线轻微浮动，以60个为基准，党政机构数量最多的重庆市和天津市达到了64个，最少的海南省和宁夏回族自治区都只有55个，其他地方机构数量均在该区间内变动。机构数量规模差异的根源在于各省根据不同的发展需求，对基本职能配置之外的其他职能的理解和整合存在差异，使得自设机构各具特色的同时，对應机构设置也并不完全一致。以海南省与山东省的比较为例，规模差异可以概括为三种情况。其一，由于党政合署办公引起的数量差异，如山东省的外事工作办公室是一个独立的机构，而海南省因其与省委外事工作委员会办公室合署办公所以未计入政府序列限额。其二，由于职能归类不同引起的数量差异，如海南省将省旅游发展委员会和省文化广电出版体育厅的职能整合于省旅游和文化广电体育厅，而山东省依旧设置了文化和旅游厅、广播电视局、体育局三个机构。其三，由于本地特殊发展问题所自主设立的不同职能机构引起的数量差异，如山东省设置了省大数据局，海南省则设置了省人才发展局等。

（三）创新条件不同：特色机构类型多元

特色机构类型多元是指各省依据不同创新条件所自主设置而展现的机构多样性。从“权力收放”到“规模控制”再到“职能重构”的导向转变，意味着我国机构改革已经实现由外延式发展向内涵式发展的跨越。因此，对存量职能进行优化配置，以制度优势改善经济社会发展环境和解决治理低效问题，实现“治理现代化”是此次机构改革的长足关切。对比发现，在以“职能重构”为导向的基础上，地方机构改革对追求“治理现代化”目标有着不同的着力方向。其所呈现出的多元化特征凸显为各省对改革弹性空间的运用，即依据创新条件而开展的特色机构设置。具体而言，特色机构可按照创新内容划分为三种类型：一是问题导向型，指地方政府为回应特殊发展问题而设置的特色机构。如吉林、辽宁、黑龙江三省为应对经济增长乏力问题，改善营商投资环境而设立的营商环境管理局。二是创新导向型，指为顺应信息化时代发展所设置的新型机构，在现阶段机构改革中尤其体现为打造数字化政府的特点。如浙江省、福建省、广东省、重庆市等诸多省市设置的大数据管理局。三是产业导向型，指为发挥本地特殊优势，促进特色产业发展而设置的独有机构。如辽宁省为更好发挥军工大省的优势，特别组建省委军民融合发展委员会办公室;海南省为适应全面深化改革开放试验区的建设要求，决定组建省委全面深化改革委员会办公室，挂省委自由贸易试验区（自由贸易港）工作委员会办公室的牌子。

四、新时代地方机构改革的逻辑归因

基本逻辑是指事物发展过程所涉及的本质与必然的因果联系。在我国新时代地方机构改革生发过程中蕴含着一套“动因—目标—行为”逻辑。动因逻辑回答了改革因何而生的问题，目标逻辑回答了改革为何开展的问题，行为逻辑则回答了改革如何行动的问题。三种逻辑组合成为完整的逻辑链条共同驱动地方机构改革进程的推进（如图1所示），其趋势与差异特征也因逻辑组合中要素的交互而生成。

地方机构改革缘起于问题层面的制度供需矛盾动力与政治层面的核心领导意志压力的交汇，表现为社会问题舆论驱动、统一性要求的传达，同治理现代化需求指向下《深化党和国家机构改革方案》相结合，以方案为代表的政策作为直接动因裹挟着政治压力与问题动力共同促使改革拉开帷幕。基于对“压力—动力”动因和内外部环境的考察，地方机构改革一方面承接中央自上而下传递的制度优势向治理效能转化的目标，在普遍范围内得以推进，另一方面又立足实际进行了以稳妥为底色的创新设计，在特殊范围内得以落实。最后，结合目标引导，为走出“治理碎片化”窠臼，地方机构改革选择通过打造组织平台、协同治理部门和开展功能整合的整体性治理行为，将改革由理论构想切入实践活动。该过程中，政治层面核心领导意志的统一性要求、政策层面改革方案的成熟与连续、制度优势转化目标的层级传递作用以及整体性治理中的组织平台打造和治理部门协同为地方机构改革划定范围、明确方向与责任，使其具有了显著的统一性趋势。而问题层面所体现的制度供需矛盾的个体差异，稳妥创新目标的自主设置差异和整体性治理行为中的功能整合差异又赋予了地方机构改革实实在在的特殊性色彩，使其在某种程度上呈现出差异性特征。

（一）动因逻辑：问题驱动、统一性要求及治理现代化需求

因何而生的动因是改革发生的逻辑原点。多源流理论认为，政治系统存在“问题”“政治”及“政策”三种源流，三条源流独立运行，因特殊条件而实现耦合，进而打开“政策之窗”使政策进入决策议程。我国此次地方机构改革正处于发展中关键问题识别同政治上政策制定的“交互点”，“政策之窗”因此被打开，耦合形成以《深化党和国家机构改革》为代表的政策源流，成为地方机构改革的动因。

首先，机构设置同社会需求不匹配问题以舆论形式形成问题源流倒逼地方改革。2008年大部制改革以来，机构设置强调“削减、合并”，央地机构“瘦身”效果显著，但“体重下降”并非意味“身体强健”。在治理体系常规运行中，党的机构设置不健全、党政机构职能设置不规范、结构不合理以及地方对中央机构的“像素级模仿”等使地方机构产生权责不清、职责缺位、效能低下等问题。地方政府直接面向市场和社会。市场主体呼吁进一步放宽准入限制，要求拥有公平的竞争平台，以便获得更佳的营商环境。社会主体则要求获取更安全的生活保障、更优质的公共服务和更高能的办事效率。社会需求超前同制度供给滞后所形成的堕距，不仅为社会生活带来极大不便，如近年来爆发“染色馒头”“自证是我”等监管审批问题，还无疑开辟出滋生腐败的灰色空间，出现诸如“吴正文案”等基层微腐败事件。类似的社会问题经媒介传播成为大众生活的关注焦点，最终从多个向度形成舆论合力驱动地方政府积极进行自我调适，机构改革由此而生。

其次，党中央主导改革的内在统一性要求作为政治源流推进地方改革。多源流理论认为“‘核心领导意志对政治取向起决定性作用”。在我国，党是最高领导力量，党中央作为领导核心，对各项事务实行集中统一领导，发挥着总揽全局、协调各方的核心作用。《深化党和国家机构改革方案》提出“深化地方机构改革，要着力完善维护党中央权威和集中统一领导的体制机制”的要求，明确向地方政府传达了核心领导意志，强调内在统一性是地方政府机构改革的基础。作为回应，各省（市、自治区）在机构改革方案中和改革动员部署大会上均表明“改革以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持中央统一领导”的政治站位。可见，地方机构改革具有显著的高位推动特征，由党中央主导的机构改革的内在统一性要求成为其压力来源，地方机构改革因而体现为一种对核心领导意志的执行。

最后，治理现代化背景下的党和国家机构改革方案作为政策源流引领地方改革。党的十九届四中全会提出“既要保持中国特色社会主义制度和国家治理体系的稳定性和延续性，又要抓紧制定国家治理体系和治理能力现代化急需的制度”。此前两轮大部制改革已探索出较为成熟的改革路径，为地方机构改革实施的连贯性与稳定性奠定了坚实基础。但此次党和国家机构改革方案更加明确回应了治理现代化需求的行动指向，尤其是在治理體系的系统性调试层面为地方政府提供了一个可以依赖的政策范本。在对党和国家机构改革方案学习和执行的基础上，依照内生的治理现代化需求，地方政府对上一轮改革取精去粕地吸纳，重新科学规划和系统设置新的改革内容，从领导体制、职能配置和协同机制等方面细化操作，使政策方案在地方改革中更具合理性与可行性。最终，三种源流的耦合以《深化党和国家机构改革方案》的印发为标志，使机构改革的议题进入地方决策议程，经程序确认成为政策选择。

（二）目标逻辑：制度优势转化为治理效能与稳妥创新

为何开展的目标是改革推进的逻辑焦点。在央地多重“委托—代理”关系中，省级地方政府一方面要承接中央政策任务，作为“代理方”完成制度优势向治理效能转化这一目标。另一方面又要向下级发布任务，作为“委托方”进行一定的创新以实现对地区发展目标的反馈。以“代理方”身份执行中央政策过程中，地方行为遵循科层制逻辑，即通过严格对标上级要求，完成上级指令，实现组织目标，获得组织激励。新时代机构改革对党政体系现有结构、职能配置等诸多因素做出调整，本质上是通过制度的进一步适配促使其发挥更大优势，以改革为切口释放治理势能，以机构为载体增强治理效能，从而为国家治理体系与治理能力的现代化提供保证。地方发展需求与中央战略布局具有目标同构性，再经党政统合、联动对接等压力要素的推动，“制度优势转化为治理效能”的总体目标便在自上而下的传递过程中逐步得到强化。同时，作为政策“委托方”，地方政府有着更加具体的目标考虑，即如何在“请示授权”的限定空间内进行符合实际的创新，既争取政策资源倾斜并回应本地发展需求，又得以规避制度风险。在我国的制度结构中，权力核心始终处于支配地位，对其他主体的行为起到约束与规范作用，因此地方所选择的创新多是局部的、稳妥的和有限的。在作为重大制度安排的机构改革中，中央政府在督促地方改革完成“规定动作”的同时，保障地方改革在授权空间内具有“自选动作”创新权。但是，其对各省（市、自治区）改革方案内容的严格审批、机构设置数量的精准把控、机构精简比例的量纲化要求所形成的“制度滤网”会对激进和欠妥的改革内容进行“掐头去尾”的筛选。在此背景下，地方政府对“发展需求”“制度滤网”和“重大风险”等因素综合加以考虑而自主选择的创新性举措，都被加上了一道“稳妥”的“保险杠”。或者说，地方机构改革在以稳妥为底色的制度创设中得以形成个性化的目标。

（三）行为逻辑：治理碎片化与整体性治理

如何开展的行为是改革实施的逻辑终点。治理碎片化是阻碍制度优势转化为治理效能的关键问题。我国机构职能专业分工下所形成的“部门本位主义”，使治理过程产生“九龙治水”“顾头失尾”等碎片化困扰，该类重眼前而非长远、重部门而非全局的短视行为严重抑制了制度优势的发挥。为修正政府功能裂解性，弥合政府组织机构分散造成的碎片化问题，整体性治理这一概念被提出，其核心要义在于对政府、政策、监督、管理等诸多要素进行治理层级、功能实现以及部门集成的系统整合。我国地方机构改革实践丰富了整体性治理的中国场域内涵。在治理基础层面，打造整体性治理的组织平台。地方政府在改革中首先确立能力强大的整体性治理中枢，即党的全面领导。依靠省委对重大工作领导、统一归口管理、统筹机构设置等职能的发挥，把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责全过程，推动各方面协调行动、增强合力。在治理功能层面，统合整体性治理的机构职能。地方机构改革摒弃传统“行业管理”的思维，而选择“功能管理”的理念。改革不再是对单一机构部门进行内部职能重构，而是将所有相关机构职能“打破打散”再依据“功能管理”原则进行职能重组，以此实现职能上的整体性统合。因此，在地方机构改革方案中原有多部门的职能常被统合进入一个部门。同时，由于各省在功能整合过程中对机构职能分配的认识和需求有异，导致府际间的机构部门并不完全重合。在治理部门层面，推进整体性治理的部门协同改革。整体性治理视阈下党政机构改革作为机构改革的核心部分仍需协同改革的支持。因此，统筹推进其他各项改革，通过深化省人大、政协机构改革和群团组织改革，深化事业单位改革和综合行政执法改革，强化机构编制管理刚性约束等形式为党政机构改革提供外缘对接口，将治理部门原有的专业化分工结构调整为回应长期发展问题的功能化协同结构，最终实现相通共进、彼此支撑的整体协同效果。

五、结语

新时代地方机构改革是坚持和完善中国特色社会主义制度、推進国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，既呈现出中国特色制度优势对地方治理体系的整体导航与护航，又体现了机构改革与地方发展能力的适应与呼应。通过本轮机构改革是否能促进地方治理转理念、转职能、转方式、转作风，避免陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环陷阱？能否将机构改革的体制能量转化为地方治理的绩效动能？这不仅影响地方治理的变革，更将影响国家治理的变革。

① 习近平：《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日，第01版。

② 左然、左源：《40年来我国机构改革的经验和启示》，《中国行政管理》2018年第9期。

③ 竺乾威：《机构改革的演进：回顾与前景》，《公共管理与政策评论》2018年第5期。

④ 高小平、陈宝胜：《改革开放以来政府机构改革的理性历程——基于政府机构改革阶段性特征的研究》，《学海》2018年第3期。

⑤ 李文钊：《党和国家机构改革的新逻辑——从实验主义治理到设计主义治理》，《教学与研究》2019年第2期。

⑥ 唐任伍、马宁、刘洋：《中国政府机构改革：元问题、元动力与元治理》，《中国行政管理》2018年第11期。

⑦ 吕志奎、曾荣：《改革开放以来中国政府机构改革的创新路径》，《社会主义研究》2018年第5期。

⑧ 吕同舟：《府际关系视角下大城市政府职责体系构建——基于〈深化党和国家机构改革方案〉的解读》，《南开学报》（哲学社会科学版）2018年第6期。

⑨ 刘鹏、马亮、刘志鹏：《央地关系与政府机构改革——基于中国地级食品安全监管机构改革进度的实证研究》，《公共行政评论》2016年第5期。

⑩ 习近平：《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，《人民日报》2018年3月5日，第01版。

李文钊、毛寿龙：《中国政府改革：基本逻辑与发展趋势》，《管理世界》2010年第8期。

《江苏稳妥推进省级机构改革》，2018年10月26日，http：//www.jiangsu.gov.cn/art/2018/10/26/art_60096_7852790.html，2019年2月19日。