土地整治：一个安徽农业村的振兴样本

夏柱智 夏日

当前，土地整治是各地乡村振兴最大的一块资金，争取土地整治项目成为地方政府的重要工作。但同时，由于土地整治触动了农村土地利益，难免引起矛盾纠纷，地方对土地整治“又爱又恨”。

发挥土地整治效应、提升农田标准，是国家战略议题。从皖中一个农业村庄的成功经验来看，问题并非是无解的，关键在于发挥村社集体的主动性和创造性，把农民充分动员起来，创新土地配置机制，形成承包权和经营权分置的新格局。

土地整治后没预料到的难题

沈弄村位于安徽省繁昌县峨山镇，人口约4500人、1150户，辖24个村民小组，耕地面积6200亩。村书记坦言：“仅依靠这些土地，村民的温饱问题都没法完全解决。随着村庄人口的增长，人地矛盾更加明显。”

依靠地处县郊的区位优势，沈弄村非农化就业比中西部其他地区早10年左右。非农就业主要分为三类：一是小商小贩，该村有贩卖茶叶的传统;二是进城从事建筑、木工等传统手艺;三是进入县城服装厂等中小企业务工。2000年以后，村庄劳动力非农化就业比例持续增加，农户离开土地的趋势明显，同时由于土地细碎化和分散化，以及农业基础设施的限制，留守农户耕种面积普遍在3到10亩，少量达到20亩。两者相互作用，造成了土地抛荒。

这种背景下，村集体认为只有集体主动推动土地流转，才能解决土地抛荒的问题。税费改革、新农村建设之后的土地整治为此提供了契机。2007年开始，借助农业部、财政部、国土部等部委的项目，作为试点村的沈弄村先后获得三个土地整治项目，村庄耕地基本完成整治，是全国较早的整村实现土地整治的村庄。从现场看，项目区已被打造成“田成方，林成网，路相连，旱能灌，涝能排”的现代农田格局。

土地整治后，最大的难题是原来承包地块的位置变动了。“没有明确的地界，有的村民担忧会不会失去土地。”在类似沈弄村这样的平原地区，土地整治项目不可避免地会打破田埂，如何分田或者说如何重新配置土地权利，成了棘手的事。村书记说：“标准田块面积基本上是确定的，没有办法按照原来的方式把土地面积分割到户，否则土地整治就没有意义了。”

“虚拟确权”的撬动效应

怎么辦？地方政府和村集体协商，确定“虚拟地块”的确权方案，给土地整治区农户发放“耕地权益证书”，在国家统一确权时，写入确权证书，载明受益面积，而不再有明确的四至边界。这相当于把承包权股份化，打破了传统的固定在特定位置上的承包经营权，从制度上分置了承包权和经营权，是非常前瞻性的创新探索。

同时产生的问题是，整治后土地面积减少了怎么办？机耕道和水沟等基础设施占地超过田埂、填埋坑塘新增的面积。“当时我们也没有预料会出现这个问题。”村书记表示。考虑到历史形成的土地所有权单位，村集体决定把土地按照同增同减确权到村民小组;在村民小组内，同样按照同增同减分配给农户;最后采用耕地权益证书的方式，确定承包权面积。

一开始，村民的意见有很大的分化，大体分为三类：1/3赞成、1/3中立、1/3反对。深谙群众工作的村两委以村民组为单位，下组分别召开村民组长、党员和群众代表会议。接着按照村民同意、中立和反对的顺序分别开会，最终中立者中赞成的达到90%;反对者中赞成的也有30%。对于“反对的少数”，通过村干部、村庄能人继续做思想工作。最后在村民组大会中，以少数服从多数的原则，新方案顺利通过。

另一个焦点问题是，预期的征地利益如何分配？沈弄村地处县郊，在城市继续扩张背景下，土地征用后会出现怎样的局面？村干部清醒地认识到，“一旦征地，就很可能出现为了争取利益而导致矛盾。”

如何分配利益？沈弄村的办法是，除去一定比例的村集体留用部分，征地收益按照村民小组内农户承包面积平均分配，征地收益分配后，耕地受益面积也相应调整。“由于事实还没发生，谁家原来的土地可能被征收也是未知的。”最终绝大多数农民同意征地收益平均分配的方案。

这样操作，即使有征地补偿，少数农户说“这块田是我的”，也是站不住脚的。村书记解释道，因为一方面，已经有村规民约规定如何分配征地收益，反对农户会受到约束;另一方面，农户获得的虚拟化、股份化的“承包权”，村民没有权利处置。

利益难题的巧妙化解

解决了承包权这个最根本的农户利益问题，经营权配置问题就自然得到解决。按照群众的意见，土地整治后的土地经营权配置实践中，保证本村民组优先经营土地的权利，可以选择最好的田块。这就充分保障了本村务农户的利益。

对于这些务农户，村集体划出最好的地块让其经营，他们也就没有反对意见。但是，为了不破坏土地整治形成的“大田”，村集体创新采用土地经营权流转的方式调节农户土地收益。如果农户经营面积超出承包权面积，则要付租金，反之则获得租金;如果农户不经营土地，那么就委托村社集体流转，获得土地租金。

这就需要村集体组织土地流转，形成村社中介型的土地流转模式，其特征是采用村民自治的办法，充分尊重农户土地流转意愿。

村集体围绕土地整治后的土地流转，陆续召开四轮座谈会，主要参加者是村民组长、党员、村民代表、老干部和乡贤等村庄精英。经过多次开会动员宣传，第一次土地整治后，最终85%农户同意流转出土地，15%农户反对流转出土地。

如何确定土地租金？这是村民最关心的事情。村两委以及村民组长组织农户反复商讨，确定一个合适的利益平衡点，有农户提出500斤水稻每亩，有农户提出600斤水稻每亩，有的甚至提出直接给现金。

实际上，对于村干部和村民而言，土地的投入与收益是透明的。通过综合考虑到土地流入者和土地流出者的收益预期，根据计算正常情况下土地平均收益，村民同意将租金确定为400斤水稻每亩，根据上一年10月31日的稻价折算成现金支付，每年元月由集体兑付给村民。

最后是谁来流转土地从事经营的问题。第一批土地整治项目实施存在两个问题，一是剥离了原有的耕作层，而地表熟土却被埋到地下;二是仍然存在地块高低不平问题，需要经营者自行推平。这导致“农户不要土地，土地又无人承包”的情况。如何找到第一批土地规模经营者成为一个棘手问题。村书记说道：“没人种田，给我们带来极大的负担，当时分管农业的副县长也很头疼。”

村集体只能说服镇村附近的企业主动流转土地，一开始，土地整治项目后的2个大户是大米加工厂和农资店老板，他们有能力大规模流入土地。然而问题是他们不会种田，不愿意承包。最终政府不得不给予支持，主要是给予土地流转补贴，每亩80元。

土地整治項目实施后，农户积极流入土地，形成了适度规模经营的家庭农场主导的现代农业经营格局。其中原因包括，惠农政策持续加强、农业机械化和粮食价格提升。粮食价格从2007年的0.7元上涨到2015年的1.5元以上，租种每亩土地能获得600元的纯收入，经营100亩土地，只需要夫妻两人劳动3个月，能获得6万元，这对普通农户有吸引力。

相对于大户，这些家庭农场的经营有更强的稳定性。他们采用家庭经营的方式耕作，一般不雇工，管理起来得心应手，在保障土地租金及粮食生产能力层面都是被认可的。

安徽省沈弄村的改革创新具有全国性的样本意义。当前制约农业现代化的主要问题已不是农业生产技术，而是土地产权的细碎化。城镇化背景下农村劳动力转移，为土地集中连片经营提供了经济条件，这是第一步。田改项目则为解决土地细碎化提供了工程条件，这是第二步。沈弄村以“虚拟确权”为核心的农地制度改革则是制度条件，解决土地产权的细碎化问题，这是第三步。

因此，无论是小农户，或者是实行规模经营的种田大户都可以实现土地集中连片经营，释放现代农业生产力。随着乡村振兴战略的设施，国家将会投入上万亿元进行农村土地整治。这一背景下，广大农村有望结合土地整治推进如沈弄村一样的农地制度创新，通过虚化承包权、放活经营权，彻底解决长期困扰农业现代化的土地细碎化问题。