县域城投转型的安东样本

夏自钊 马明

记者手记：

在国家深化投融资体制改革大潮下，城投转型成为各级政府的一道必答题。必答题也是难解题，对于金融资源相对稀缺的县域来说，尤其如此。

当很多县域城投还在艰难地摸索出路时，安徽省东至县安东集团已成功突围，实现“华丽转身”，闯出了一条可学可鉴的县域城投转型之路。

更重要的是，安东集团的转型，为东至县域经济高质量发展注入了新动能：大手笔规划建设的舜城新区、无中生有的智能装备产业园、世界最长的管式散料运输廊道……这些“横空出世”的大项目背后，是安东集团在产业引领、招商引资、平台载体等关键领域为县域发展提供的有力支撑。

发展新格局下，转型后的城投公司服务地方发展的功能日益凸显。实践证明，城投转型成功与否，直接影响区域经济发展，县域城投更是如此。

那么，作为一个后发县域的城投，安东集团为什么能成功转型？其“转型效应”又是如何深度融入县域发展的？放在安徽全省乃至中西部县域来看，安东转型的样本价值在哪里？

拉直这些问号，对各地都将有极强的参考借鉴价值。

60多个县市区的城投公司纷纷前来考察取经;

营收、利润、纳税等在安徽县域城投中均名列前茅;

今年1-10月份，在城投转型困境和疫情冲击的双重考验下，主要指标均实现110%以上的增长……

这是安徽省东至县安东集团转型以来交出的成绩单。作为一个后发县域的城投，这样的转型成绩堪称“传奇”。

安东集团转型的背景、脉络和主要做法是什么？对其他县市区有哪些参考借鉴价值？为回答这些疑问，《决策》记者深入东至县和安东集团，探究这家明星城投的转型“秘笈”。

逼出来的转型

自1992年第一家城投公司——上海城投成立以来，城投已有近30年历史。在这段时期里，城投公司对于地方基礎设施建设、公共服务提升、产业发展等各方面做出了不可替代的贡献。

然而，作为特殊财政政策体制下的产物，城投公司在野蛮生长的过程中也积累了不少问题，蕴含着严重的财政金融风险。在这一背景下，随着政府治理加快转型、国资国企改革持续深化，以及防范化解重大风险工作的推进，城投公司转型成为必由之路。

自2010年国发19号文后，中央及相关部委持续发文，加快了城投转型步伐。从2014年43号文开始，国家已经严格要求平台公司不得再为地方政府进行融资。2017年后，国家政策鼓点更加密集，明确要求平台公司必须转型。

一系列严控规定要求之下，城投转型已是迫在眉睫。

转型对于长期背靠政府、吃政策饭的城投来说并非易事，许多城投公司因此而惶惑、迷惘，甚至不知所措，乃至出现一些激进言论：“难道要把我们一把推向市场不管了吗？”“转什么型，转型就是死路一条！”……

然而事实是，这不是一场要不要转型的讨论，而是一场实实在在的转型突围。不转型必然出局，一些区县级城投公司被清理、城投债违约事件已经屡见不鲜。尤其是在打好防范化解重大风险攻坚战的大背景下，城投转型提上各级政府的重要议事日程。

在一系列政策背景下，2017年，东至县决定整合城投、交投、水投、教投、国投、林投等六大县级融资平台和污水处理、环境工程、保安服务、公共交通等7家国有资产公司，组建安东集团，探索县域城投市场化转型之路。

安东集团的成功转型以及给东至县域经济发展带来的诸多红利，对各地极具参考借鉴价值。

除了国家政策的倒逼，推动城投转型，也是东至县化解政府存量债务的客观需要。

据统计，截至2017年底，东至县原融资平台公司累计存量债务余额达32亿元，其中可以通过发行地方政府债券置换的债务仅6亿元，针对这类债务，财政目前暂无还款压力。但剩余的地方债系统外隐性债务26亿元，彼时已进入还款高峰期，仅2019年需归还的隐性债务就达7亿元。如果县域财政无力按期偿还，就可能造成政府债务违约从而引发债务风险和金融风险。因此，推动城投转型，对存量债务进行甄别分类，明确偿债主体责任，剥离隐性债务，成为东至县域经济发展的一道必答题。

同时，近年来，在经济逆周期和外部环境的共同作用下，地方政府可用财力捉襟见肘，却仍须持续加大投资、完成“六保”等工作目标。在这种大环境下，地方政府尤其是县域，亟需一个有实力的地方国企通过市场化方式破解县域发展难题。由此，推动城投转型，使其成为县域发展的有力支撑和平台载体，成为东至县域经济高质量发展的一件大事要事。

那么，东至县是如何推动城投转型的？安东集团自身做了哪些探索？

安东路径

将长期背靠政府吃政策饭的城投推向市场，首先需要增强其造血能力和融资能力，否则城投公司市场化转型无从谈起。

长期以来，资产虚化、“有形无实”是城投公司一大弊病，也是导致其无法市场化和一系列金融隐患的根源之一。为此，东至县将政府投资形成的经营性资产和5万亩国有山场、2万亩河道滩涂地、6万亩国有林场、近20万亩国有湖泊等优质资产划转到集团公司，做实安东集团资产，改变了过去融资平台“有形无实”的运作状态。同时授予其固废处理、天然气配输等特许经营权，通过参与城乡垃圾、污水等PPP项目运营等方式，增加安东集团资产流动性，增强其造血能力和融资能力。

政府强力推动城投转型，并不吝注入资产、增强其造血功能，隐含的一个目的是剥离债务，解决地方债问题。在债务处理这一重中之重的问题上，东至县和安东集团是如何操作的呢？

东至县在组建安东集团的基础上，对原平台公司存量债务进行甄别分类，对重组前的所有公司债务进行剥离。纳入地方政府债务系统管理的债务，由政府承担;未纳入的债务，由转型后的城投承担偿债责任。通过这些操作，实现了企业债务与政府债务的切割，建立起一道政府债务的防火墙。同时，安东集团在省级媒体公告，不再承担政府融资职能，集团的新增举债与政府无关。

自2017年启动转型以来，安东集团采取债券置换、资产资源变现、PPP项目转换、注入资本金等方式，消化了大量的原平台公司存量债务，无一笔借款逾期。据统计，截至2019年底，安东集团累计歸还存量债务13.85亿元，仅2019年还款达7亿元，极大缓解了政府偿还存量债务的资金压力。同时还积极筹措资金，履行在建工程资金支付责任，截至2019年底累计支付资金8.9亿元，减轻了财政即期支付负担。

“在解决了资产虚化和债务剥离两大关键问题的同时，安东进入转型2.0阶段，即强力推进市场化、实体化，这也是安东转型路径的两大关键词。”安东集团董事长汪正长告诉《决策》。

经过一年的改革试水，安东集团“化蛹成蝶”，初步实现了东至县委、县政府的决策意图。时任东至县政府主要负责人在主持安东集团成立一周年座谈会时指出，安东集团要聚焦管理一流的目标，按照“政府主导、市场运作、适度举债、超前建设”的工作思路，提升战略运作能力，创新资源整合机制，在市场化经营和承担政府职责之间做到有效平衡。

首先来看市场化。安东集团成立以后，对企业宗旨有一个定位，即“向市场盈利、替政府办事”。要面向市场，政企分开是前提。如何实现？

东至县明确安东集团作为县域工业和基础设施的融资、建设、运营主体，将原属政府部门实施的项目全部划归安东集团，主管部门在项目建设中只履行监督、指导职能。安东集团组建后所产生的新债务为企业债务，政府不担保、不背债、不兜底，彻底改变原来由政府担保兜底的状况，减轻财政压力，由此实现政企分开。

与此同时，安东集团构建了现代企业法人治理结构。组建伊始，集团高管层均从县直部门有相关工作经历的副科级以上干部中选拔而出。

“高管须辞去公职后才能上岗，一方面符合党政机关领导干部不得兼职的要求，更重要的是让高管从思想上釜底抽薪，自断退路，全身心投入企业生产经营发展。”安东集团党委副书记方金来对《决策》介绍说。

缺少主营业务或业务虚化，是很多城投公司转型后的通病。安东的成功转型，紧抓实体化是一大“密钥”。

安东集团组建以后，成立了多家实体公司，布局建筑材料、建筑施工、地产开发、设备制造、文化旅游、健康养老、港区物流、金融服务、物业管理、安保服务、资产运营以及供水、污水处理、垃圾处理特许经营等多个业务板块，形成了“一基多元，多元反哺”的良性发展态势。目前，安东集团资产规模达162亿元，子公司43家，其中全资子公司33家，拥有规上企业8家，产值亿元以上企业3家。

安东集团市场化、多元化、实体化运营的良好局面，引起各界广泛关注，安徽全省近60个县市级平台公司前来考察取经。据了解，一些县域城投通过借鉴安东的做法，成功实现了转型。

作为县域国企，安东在成功转型之后，深度参与、服务县域经济发展，成为企业一项自觉的行为。事实上，安东在组建之初，就紧紧围绕“重大基础设施建设、新兴产业引领投资、国有资产保值增值、企业金融担保服务”的功能定位，坚持“向市场盈利、替政府办事”宗旨，主动作为、积极应对，确保县委县政府重要指示要求和重大决策部署在安东落地生根、开花结果。

那么，安东是如何成为县域经济深度参与者的？

深度参与县域经济

对于城投转型，有一种普遍的误解，即彻底的政企分开，政府的归政府，企业的归企业，其实不然。

在脱离融资的单一功能后，转型后的城投公司服务地方发展的功能反而“变大”“变重”了。尤其在当下经济逆周期、国际环境动荡、积极促进国内经济循环的大背景下，城投企业承载了地方政府调节市场、产业引领、托底经济、市场化运作政府投资项目的重要功能。

“从这个角度来看，如今的城投与地方政府是‘一体两面的，两者的发展目标是高度趋同、高度一致的。”城投专家、博人金融创始人宋光辉分析认为。

在厘清城投的功能后，我们不难发现，城投企业对于地方政府的重要性进一步增强。城投发展的优劣、转型成功与否，直接影响到地方经济的发展。

对此，中国投资咨询有限责任公司城投分析师陆展委认为：“城投公司因政策而生，天然具有政府治理工具与市场经营主体的双重属性。城投公司的转型，实质是如何强化与优化市场经营主体属性，以更好发挥政府治理工具属性，更好服务于政府治理现代化，这也是国资国企深化改革的题中之义。”

具体到东至县与安东集团来看，事实上，安东的成立，也是县域创新产业招商工作的需要。随着国家清理地方的招商引资政策，招商的政策洼地效应随之不再，县域招商的吸引力显著下降。安东集团则以市场主体的身份，实施“大品牌合作”战略，通过设立产业基金、合作投资，成功吸引一大批项目落户东至。

从实践来看，安东集团组建以来招商效果明显，发挥了产业引领作用，为县域经济发展提供了新动能，安东集团也逐渐成为县域经济发展的深度参与者。

诚如现任东至县委主要负责人对安东集团的发展期望，要面对“战略管控、股权管控、投资管控、运营财务管控、项目管控”的风险和挑战，既要“脱胎”又要“换骨”，既不“离场”又不“离市”，肩负起“实现国有资产增值、国有资源增效”的重任，展现一种担当;既要承载起“在市场挣钱、给政府办事、让百姓满意”的责任，展现一种使命，又要托举起“改革创新、艰苦创业、对标一流”的勇气，展现一种梦想。

2018年，安东通过合作的方式引进湖南一家企业，结合东至县矿山廊道建设及国内市场情况，投资建设大渡口智能装备产业园项目。依托东至县高品质矿石资源，安东集团通过以商招商的方式，进行钙镁深加工并向下游产业延伸，该新材料循环经济工业园区总用地468公顷，总投资达43亿元，建成后，将实现东至县钙镁产品全产业链发展。

同时，安东以园区为依托，采取以商引商的方式，引进了浙江某上市公司，生产廊道管帶机、胶带等主要设备，旨在将东至县打造成散料运输设备生产基地。此外，安东投资27亿元建设世界最长的管式散料运输廊道，投资15亿元建设年吞吐量6000万吨的港口，港廊一体化项目建成后，将依托东至县未来的矿业规模、长江黄金水道以及大型港口仓储等优势，组建建筑骨料交易平台，辐射长江中下游骨料企业，届时，东至将成为长江中下游乃至全国重要的建筑骨料交易中心。

安东投资27 亿元建设世界最长的管式散料运输廊道，届时东至县将成为长江中下游乃至全国重要的建筑骨料交易中心。

2019年，安东与合肥国瑞集团合作，共同出资成立安东国瑞轻钢装配式集成建筑产业示范园项目，3年将园区打造成集产、学、研于一体的国家级装配式建筑产业示范基地。

智能装备产业园、散料运输设备生产基地、国家级装配式建筑产业示范基地……在安东的深度参与下，一系列无中生有的项目和平台，在东至县“横空出世”。

在产业引领的同时，安东集团还通过市场化方式缓解县域财政压力，解决县域受困于财力而不能办的一些大事、要事。

舜城新区是东至由“山城时代”迈向“滨江时代”的起步区，也是未来城市的拓展区、城乡融合的示范区。目前新区由东至县政府按照“一、二级联动开发模式”授权安东集团投资建设运营，一期工程已经如火如荼地展开。可以想见，如果没有安东集团的参与，该新区不会这么快启动建设。

“3年来，安东集团发挥资源整合的优势，用市场化方式解决了很多政府因受财力或政策限制难以实施的项目。”汪正长告诉《决策》。

2019年底，东至县四大班子领导在安东集团专题调研时，对安东发展提出了要求：要牢记“效公姓党”的属性，以“红色动力”锻造企业气质;要挺起产业筑企的脊梁，以“国企为民”践行企业使命;要加强发展战略的谋划，以“国企可信”擦亮企业品牌;要坚定做优做强的目标，以“国企义利”护航企业发展。要求安东当好功能型的国企角色，围绕“生产、生活、生态”融合，打造城市有机更新的平台;当好服务型的国企角色，满足城市基础设施建设的需要和居民公共服务的需求;当好运营型的国企角色，服务实体经济，盘活优质资产，整合外部资源，做舜城新区开发和产业服务的服务商、供应商和运营商。

样本价值

安东集团的成功转型以及给东至县域经济发展带来的诸多红利，对各地极具参考借鉴价值。

城投转型，最重要的是处理好政府与市场的关系。东至县通过分开“人事、资金、管理”，清晰界定政府与安东集团的关系，让“看不见的手”发挥资源配置主导作用，政企脱钩“一竿子到底”，管理授权紧抓“关键少数”，债务剥离政府“不理新账”。

一方面，通过较为彻底的政企分开，政府从管资产向管资本过渡，政府与安东权责明晰，分工明确。另一方面，政府高度注重风险防控，通过党委决策监督、企业定期汇报、重大项目请示等制度，确保安东集团为地方经济社会发展服务的职能不弱化，同时有效规避“过度投融资”的风险。

“东至经验告诉我们，城投转型，政府与市场必须有机结合。只有更加尊重市场规律，同时更好地发挥政府作用，使市场这只‘看不见的手和政府这只‘看得见的手各司其职，优势互补，才能更好地激发转型活力。”安徽亿川会计师事务所所长钟敏分析认为。

如果说重塑政企关系是城投转型发展的基础，“双轮驱动”战略则是城投转型发展的关键。

安东集团组建后的基本发展思路是“双轮驱动”，一方面将基础设施建设、特许经营权等传统业务定位为发展的基础，由过度依靠政府向以市场化方式履职政府决策部署转变，实现“决策政府化、结算市场化、运作专业化”。

另一方面，在业务拓展上强化市场意识，将经济效益提到更加重要位置，结合县域发展规划延伸产业链，通过多元化布局、混合所有制等方式，重点进入具有良好收益的业务领域，培育现金流，增强自身造血能力和竞争实力。安东集团之所以在如此短时间内取得不俗的业绩，其关键在于实施“双轮驱动”发展战略，实现了业务模式的真正转型。

此外，班子成员和全体员工“再创业”的心态是城投转型发展的根本动力。

采访期间，安东集团领导班子和员工的创业心态、对自我价值实现的强烈渴望、对生于斯长于斯这片土地的热爱和感情，给记者留下了深刻的印象。某种程度上说，这是安东转型最大的精神动力。

很多城投公司对于转型不是没有制定过规划和路径，但实际转型要么腹死胎中，要么中道而止，坚持下来的少，成功的更是少之又少。客观原因固然有方方面面，但主观原因在于对转型发展尚未形成根本性认知和共识。城投转型不是一次简单的战略规划调整，更不是一句口号，而是一次新生，是一次再创业。

“创业何其难，创业之路何其漫漫，没有创业勇气与心态，转型无论如何不可能实现。只有在更深层次理解到转型的实质就是创业，才能真正焕发出转型的勇气，才能在转型中始终保持初心。”汪正长对《决策》说。

有人认为，只要政府把手上的好资源、好资产给城投公司，提供政策倾斜，甚至提供各种形式的财务补贴，城投转型就能完成了。这些对于转型固然是利好，但“堆资源”不能从根本上解决问题，也不是真转型，真正的转型是城投人心态的“革命”。

“没有全体安东人的转型创业勇气与心态，即使政府大力支持，你也承接不住，更无法依靠自身力量寻路而进。”方金来告诉《决策》。

城投公司转型，没有休止符。

对于城投转型最大的误区，就是认为可毕其功于一役，可以一劳永逸地解决转型问题。“城投转型作为一次再创业的‘再，不是第二次的意思，而是一而再，再而三的再，城投公司转型，永远是进行时。”汪正长感慨道。

一句话，城投公司所处的政治经济社会环境是变动的，在政府治理体系深入转型、市场经济时刻变化之下，城投的转型永远在路上。