关于新中国成立以来城乡关系发展的思考

于克斌　马双双

摘 要：城乡关系的改善有利于改善民生，更有利于实现城乡共同发展。新中国成立以来，在不同的发展阶段赋予了城乡关系不同的内容，并根据不同的历史方位制定了适合中国城乡关系良好发展的政策措施。70多年来，我国城乡关系在实践中不断开拓创新，取得了巨大的历史性成就，分别在历史维度上，实现了城乡分离向城乡融合发展;在发展维度上，实现了传统农村社会向现代城市社会的转型发展;在治理维度上，实现了城乡管理向城乡治理的伟大飞跃。回顾新中国成立以来我国城乡关系的发展历程，把握发展动态，稽古振今，对新时代城乡融合发展具有重大的现实启示。

关键词：新中国成立以来;城乡关系;历程;成就;启示

中图分类号 D23文献标识码 A文章编号 1001-0475（2020）10-050-06

城乡关系理论是马克思主义理论的重要组成部分，马克思恩格斯对城乡发展的趋势作出了科学的预测，指出城乡融合发展是城乡发展的最终环节。党的十九大报告将建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系作为乡村振兴战略的制度保障，旨在推进缩小城乡差距，缓和矛盾，使城乡居民能够平等地享受发展成果。新中国成立以来，我国城乡建设在坚持马克思主义理论的基础上，不断进行新的实践，并形成了具有中国特色的城乡关系理论。对我国城乡关系发展的历程和成就进行深入分析，能够更好地指导新时代城乡融合发展。

一、历程回望：从发展悬殊到缩小城乡差距

城乡关系发展作为人类历史发展的组成部分，在不同的历史阶段呈现出不同的特点。针对所面临的国内外环境的变化和广大人民群众的现实需求，城乡建设成为改善民生的重要实现方式。梳理我国城乡关系70多年的发展历程，大体可以分为三个历史阶段。

（一）从新中国成立到改革开放前

这一阶段，城乡发展差距较大，城市和农村分别处于相互独立的状况。此时，城乡关系发展实行城市帮扶农村的政策，主要体现在以下三个方面。

一是重视农民、农村、农业，保证城乡兼顾。在新中国成立初期，毛泽东同志高度重视农村的发展，想通过发展农村缩小城乡差距，改善农民生活与农村发展状况。1957年，他在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中，首先肯定了农业在整个国民经济发展中的基础地位和作用，又进一步阐述工农业之间的关系。“我国是一个大农业国，农村人口占全国人口的百分之八十以上，发展工业必须和发展农业同时并举，工业才有原料和市场，才有可能为建立强大的重工业积累较多的资金。”[1]以农、轻、重为序发展国民经济和制定国民经济计划，突出了农业在国民经济中的地位，为我国国民经济发展奠定了总的基调。

二是城市支援乡村建设。新中国成立以前，工业主要集中在资源丰富和交通便利的沿海或港口城市，逐渐形成了初具规模的工业型城市。受战争的影响，工业基础被破坏。毛泽东同志在分析我国社会经济结构后，认为我国经济的根本是农业，轻工业和重工业发展基础就是农业。因此，毛泽东同志提出要加大对乡村建设的支持，主张城市要支援乡村建设，即使工业有自己的困难，需要基础建设和恢复生产，但必须保证工业对农业的支援。1957年，毛泽东同志提出：“要说服工业部门面向农村，支援农业。”[2]并进一步指出工业有责任支持开发农业市场，要求提高农业生产资料的生产数量，着力改善农业生产工具，提高农业生产效率。同时，毛泽东同志根据农村发展的实际，号召通过知识青年下乡、城市干部下乡、先进设备下乡等方式全面支援农村，着力改善农村文化教育事业和医疗卫生事业。

三是实现农业现代化。建设社会主义现代化强国是新中国成立以来我们党领导人民为之奋斗的战略目标，现代化的首要环节就是促进农业现代化。首先，能够提高农业生产效率，改善人民生活条件，增加人民收入，尤其是农民收入。其次，能够保障粮食安全，将粮食牢牢地掌握在自己手中，做到“手中有粮，心里不慌”。再次，農业现代化是建设社会主义现代化强国的先决条件，农业现代化能够打牢现代化的地基，确保工业现代化和国家现代化的逐步构建。

（二）从改革开放到党的十八大

这一历史阶段，我国城乡发展实行统筹发展的政策，促进农村城镇化建设，主要包括四个方面的内容：

一是重视农业发展，铸牢“三农”地基。农业是国民经济的命脉，是城乡关系发展的产业基础。改革开放后，废除人民公社施行家庭联产承包责任制，改变以前“一大二公”的计划经济模式，充分发挥了农民生产的积极性，为农业的发展提供了必要的政策支持。同时，农业现代化的发展要求对农业加大科技投入，实现规模化经营，发挥土地的经济效应，保障农业的基础性地位，创造农业有效衔接工业的条件。“没有农业的牢固基础，就不可能有我国的自立;没有农业的积累和支持，就不可能有我国工业的发展;没有农村的全面进步，就不可能有我国社会的全面进步;没有农村的稳定，就不可能有我国整个社会的稳定;没有农民的小康，就不可能有全国人民的小康;没有农业的现代化，就不可能有整个国民经济的现代化。”[3]随着我国城乡经济的发展，农业在国民经济中的地位更加重要，农业在社会稳定、经济发展和共同富裕中发挥着重要作用。“三农”问题始终是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题。从全局性和根本性的角度来看待“三农”问题，证明了“三农”问题的社会地位和历史地位。农业、农村、农民是党和国家事业发展的立足点。

二是引导乡镇企业发展，发挥企业活力。乡镇企业的发展是联系城乡关系发展的重要纽带，能够合理利用农村生产要素实现农民增收。乡镇企业的发展是改革开放以后生产要素合理利用的充分展示。邓小平同志指出：“农村改革中，我们完全没有预料到的最大的收获，就是乡镇企业发展起来了，突然冒出搞多种行业，搞商品经济，搞各种小型企业，异军突起。”[4]乡镇企业灵活的分配方式、有效的资源配给、广泛的经营范围和较强的适应性，为乡村连接城市注入了新的活力，改变了乡村经济结构单一的状况，同时促进了农村剩余劳动力的自由流动，为减少贫困人口起到了重要作用。乡镇企业的发展逐步提升了城镇化水平，引领小城镇和大中小城市的高质量发展，追求持续均衡的发展模式，进而走中国特色的城镇化道路。但乡镇城镇化的进程中会出现很多问题。协调大中小城市和小城镇发展就是要保障城镇发展动力持续化，为解决农转非，缓解就业压力提供支撑。

（三）党的十八大以后

这一时期，我国城乡关系进入了新的发展阶段，逐步实现城乡融合发展和城乡一体化。新时代城乡融合发展是我国城镇一体化发展到一定历史阶段的标志，是马克思对人类历史发展规律的科学预见，是马克思恩格斯城乡关系思想实践的最终阶段。建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，指明了乡村振兴的发展方向及城乡融合的发展模式。

新中国成立以来，我国城乡关系取得了显著成就，在不断总结创新中被赋予了新的内容。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“实施乡村振兴战略的重大决策部署，乡村振兴是包括产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的全面振兴，实施乡村振兴战略的总目标是农业农村现代化，总方针是坚持农业农村优先发展，总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，制度保障是建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。”[5]党的十九大把城乡融合发展作为乡村振兴战略的重要一环，旨在解决农村发展不充分、城乡发展不平衡的问题，满足人们对美好生活的现实需要，实现农业农村现代化，以此推进全面建设社会主义现代化强国。

二、主要成就：城乡关系跨越发展的三重维度

由于自给自足式的小农经济的存在和战争毁坏了工业的基础，新中国成立初期的中国城镇化率只有10%左右，城镇化水平较低，城市中的人口、资金、技术等方面都远远落后于其他国家。随着社会经济的发展，尤其是改革开放以来，中国城镇化建设快速推进，实现了跨越式发展。70多年的风雨历程中，我国城乡建设的成就主要体现在以下三重维度。

（一）历史维度：实现了从城乡分离向城乡融合发展

中国古代小农经济占优势的经济发展模式下，城乡分离不是很明显。随着外国侵略者对中国的侵略，中国部分城市开始发展工业，中国城乡分离现象日益明显。新中国成立以后，我国开始实行严格的户籍制度，区分城市人口和农村人口。户籍制度实施是为了加强对居民的管理，但在一定程度上削弱了经济要素的自由流动，城市化进程相对缓慢，以城乡二元的基本格局为主，城市乡村差距因此越来越大。随着改革开放的深入推进，这种户籍制度已经不适应经济发展的要求。1984年10月，《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》颁布，户籍制度开始改革，城乡户籍限制开始放松，人员流动开始通畅。城乡之间人口的流动在一定程度上促进了市场经济的发展，各生产要素合理分配初见成效，推动了城乡关系的改善，使城乡关系有了事实上的共同发展，城镇化进程明显加快。深层次改革打破了阻碍城乡融合的各种壁垒，使城乡二元化的发展模式开始解体。在城乡关系发展规律中，城乡融合发展是最终阶段，城乡融合的实现，将彻底消除城乡发展不平衡、不充分矛盾所带来的现实性问题。同时，城乡融合的发展将真正实现人与自然、人与社会、人与人的和谐共生。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央十分关注城乡关系，旨在通过城乡关系的改善来缩小城乡差距，从社会整体统一发展的角度保证广大人民群众尤其是农民群众的根本利益。

（二）发展维度：实现了传统农村社会向现代城市社会的转型

改革开放以来，中国共产党带领中国人民在实践探索中找到了一条适合中国城乡建设发展的道路，实现了传统农业社会向现代城市社会的转型发展。对内改革、对外开放为发展社会生产力创造了有利的条件，三大产业在生产资料的升级与更新中都发生了实质性的转变。农业生产效率显著提高，由单一粮食生产发展到多功能复合型发展，更加突出了农业特色、生态、休闲、创收等功能;第二产业从“中国制造”的追求数量效益向“中国智造”的追求质量效益的结构升级，造就了我国第二产业的高精尖发展趋势;第三产业从传统服务业向以高新快速、城乡服务均等化为目标逐步迈进。三大产业的转变，使得农业在国民生产总值所占比例不断缩小，第二产业和第三產业所占比重持续增加。第二产业和第三产业的迅速发展吸引了大批农业剩余人口转移到城市，对城市空间、基础设施、教育医疗等各方面提出了更高的要求，推动了城市的建设和发展。到2018年，我国城镇化率达到59.58%，成功实现由传统农业社会向现代城市社会的转型发展。这一转变能够更大限度地激发城镇发展活力，带动乡村各要素合理流动，打造未来中国城市新格局。

（三）治理维度：实现了从城乡管理向城乡治理的伟大飞跃

改革开放前，我国城乡主要以管理为主，以行政命令的方式引导城市规划、建设、运行管理。行政领导模式推动了城市的快速发展，而乡村作为行政领导相对薄弱的地方，实际的发展并不是很明显，城乡之间的矛盾逐步加大，行政领导模式限制了城乡之间各种生产要素的合理流动。改革开放后，我国在农村实行“包产到户，自负盈亏”的家庭联产承包责任制，劳动力要素的活力逐渐显现出来，生产力水平大幅度提高，农村剩余劳动力开始由农村转向城市。党的十二大提出要推进建设社会主义市场经济体制，正确认识市场经济，释放市场活力，促进经济发展。随着经济体制改革的不断推进，政府和市场之间的关系更加明确，政府宏观调控和市场资源自由配置共同发力，保障经济发展势能。党的十九大提出，我国“现代社会治理格局基本形成”。社会治理格局成为城乡关系的关键词，实现从“管”到“治”的伟大飞跃。这是服务型政府取得显著性成果的生动表现，也是中国共产党为人民服务的真实写照。城乡融合发展作为城乡关系的新发展方式，是治理体系和治理能力现代化在新时代的要求。在农村健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，在城市提高柔性化治理、精细化服务，完善城市治理体系。因此，除城乡部分领域不可改变的管理职能需要坚守之外，我们已从经济、政治、文化、社会、生态五个方面找到了处理城乡基本事务的有效路径。

三、新中国成立以来城乡关系发展的现实启示

新中国成立以来，中国共产党带领中国人民在城乡建设方面取得了巨大的成就。但任何事物的发展都具有两面性，我们在承认成就的同时还要看到不足。党的十九大指出，推进乡村振兴战略，打造“三农”工作新局面。乡村经济的发展不仅能够提高人民生活水平，还能够促进消费的增长，推进农村综合性改革。回顾新中国成立以来城乡关系发展的历程，党积累了许多宝贵经验，对推进新时代我国城乡的融合发展具有重要启示。

（一）重视农业基础性地位，实现农业现代化

“重农固本是安民之基、治国之要”，没有农业的现代化，国家现代化是不完整、不全面、不牢固的。农业现代化是实现国家现代化的重要组成部分，是部分与整体的辩证关系。农业现代化在整体中起着根基的作用，要打牢农业现代化的基础。首先，明确农业现代化目标。新时代，我国社会主要矛盾已经发生变化，生产力发展不足的状况得到改善，人民对美好生活的需要成为亟待解决的问题。长期以来，我国农业发展注重数量的增加，而忽视农业产品的质量保障，造成农产品的价格和附加值不高。因此，要在加大农业现代化的进程中，提高农业生产效率，保障农产品质量，推动农业发展方式改革，增加农民实际收入。其次，利用农业贯通农村和城市的要素交流。农村以农业生产为主，城市以工业为主，农业产品和工业产品的相互流动是保障农村和城市联动的有效方式。高品质的农产品能够满足城市居民对生活的高要求，工业产品能够满足农村居民的生产需求，使城乡在新的基础上共享发展成果，相互支持，促进农业在发展中顺利转型。再次，明确城乡融合发展是马克思恩格斯对城乡关系的科学预见，是城乡关系发展的现实目标与历史必然。城乡关系的发展与人类的发展是密不可分的，都是历史的、具体的。正确认识城乡发展的趋势具有一定的指导意义。

（二）保障城乡制度改革顺利推进，打造城乡关系新格局

城乡制度改革的顺利推进，能够从上层建筑方面有效重塑城乡之间的关系，打破长期以来城乡二元化结构。城乡关系发展到新时代，被赋予了新的发展要求，以习近平同志为核心的党中央提出：“推进新型城镇化，让亿万农业转移人口融入现代城市生活，就需要联动推进土地、户籍、公共服务等领域改革。”[6]52切实给予农村人口以实惠。一是对户籍制度进行改革。习近平总书记明确指出：“改革现行的户籍管理制度与劳动用工制度，促进农村剩余劳动力向非农产业转移。”[6]52户籍制度区分城市人口和农村人口，规定了不同的岗位与职业，将农民牢牢地捆绑在农业生产之上，不利于城乡之间人口要素的流动及农村人口向城市人口的转移。户籍制度的改革能够促使农村剩余人口向城市转移，推动经济结构转型。同时，淡化农村和城市户籍区别之后，能有效缓解城市人口过度增加导致的“城市病”，解决乡村发展动力不足的问题。二是推动农村土地改革。土地改革“在具体操作上，可按照强化所有权、明确发包权、稳定承包权、放活使用权的思路开展，并把放活土地使用权、建立土地流转机制作为重点，以推进现代农业规模经营的发展”[6]168。充分发挥土地的优势，提高土地自身在创造经济中的实效性，增加农民收入来源的多样性。三是推动城乡社会保障制度公平分配。按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。[7]社会保障制度的公平分配，逐渐缩小城乡居民在基础设施、教育、社会福利等方面的差别，更好地完善农村基础设施建设，让更多发展成果惠及全体农民。

（三）坚持以人民为中心的发展思想，满足人民对美好生活的需求

城乡关系的不断改进始终是以促进人的全面发展为价值追求。城乡关系矛盾的有效处理是坚持以人民为中心的重要体现。城乡的主体是现实的人，改善城乡关系是直接改善人的生活状态。历史是由人民创造的。习近平总书记指出，一切的发展都要“以人民为中心”。城市和农村的分离是近代发展的结果，城市和农村的融合发展是历史发展的必然趋势。城市在占有较多资源发展自身的同时，不能忽视农村的发展;农村在实现乡村振兴目标的同时，要紧随城市发展的步伐。在改善城乡关系的同时，要认识到人民生活水平的提高才是改革和发展的落脚点和最终归宿。鉴于城乡关系发展之间的不协调的现状，通过政策支持、经济投入、社会公平、文化自信和生态文明建设，全方位为城乡融合发展创造机遇，满足人民对美好生活的需要，正确处理好人与人、人与自然、人与社会的关系，是城乡融合发展的历史必然。

新中国成立以来，中国共产党带领中国人民在改善城乡关系作出了巨大的努力，在不断地摸索中前进，创造了富有中国特色的城乡发展模式。新时代必须坚持马克思主义城乡关系思想，根据我国城乡发展的实际情况制定出合适的发展规划，坚持以人民为中心的发展思想，改善城乡关系，实现融合发展，满足人民对美好生活的真切向往。

参考文献：

[1] 马克思主义中国化研究：第1卷[M].北京：古籍出版社，2009：306.

[2] 毛泽东文集：第7卷[M].北京：人民出版社，1999：200.

[3] 江泽民文选：第1卷[M].北京：人民出版社，2006：258.

[4] 邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，2008：238.

[5] 深入学习习近平总书记重要讲话精神：人民日报重要文章选[M].北京：人民出版社，2014：210.

[6] 习近平.新世纪的选择：福建省发达地区率先基本实现农业现代化的研究[M].福建：福建教育出版社，2001.

[7] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利———在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017：32.

【责任编辑：褚永慧】

【作者简介】 于克斌（1995—），男，山东寿光人，中共克拉玛依区委党校助教，硕士研究生，研究方向：马克思主义基本原理;马双双（1992—），女，河北邢台人，长安大学马克思主义学院2018级研究生，研究方向：马克思主义理论。

【基金项目】  中央高校基本科研业务费专项资金（人文社科类）项目《习近平新时代中国特色社会主义思想的内在逻辑与历史发展研究》阶段性成果，项目编号：300102169604;陜西省教育厅2020年度科学研究计划——重点项目《新时代中国共产党红色革命文化的传承与发展研究》阶段性成果。