南京市水环境区域流域生态补偿模式与改进对策研究

刘军 居小秋 邹鹏 高亚

摘要：通过回顾南京市开展水环境区域流域生态补偿工作历程，对南京市流域生态补偿实施模式及存在问题进行分析，指出在南京市水环境流域生态补偿实践过程中存在的关键问题，并提出相应对策，为今后其他城市和地区开展此项工作提供借鉴。

关键词：流域;生态补偿;南京

中图分类号：X171.4 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2020）02-0-01

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.02.113

Abstract：Reviews the working process of basin ecological compensation in Nanjing.Summarizes the effect and experience of ecological compensation model in Nanjing .It points out the problems in this model，and put forward countermeasures and suggestions ，and provides a model reference for other areas.

Key words：River basin;Ecological compensation model;Nanjing

1 南京市水环境区域流域生态补偿工作模式

南京地处长江下游，水域占全市面积的11.4%，65%的地形为丘陵，河沟水网较多，水系丰富发达，治水最大的挑战是250km2的主城区，以两河（秦淮河、金川河）和两湖（玄武湖、月牙湖）为主要水系，河道、明渠达166条，总长280km。南京水环境质量总体底子差，城市人口多，建设密度大，治水难上加难。2017年以前，南京市水环境区域流域生态补偿工作主要以江苏省要求的省级流域补偿为主，实施过程中，根据省补偿中的“超标倍数”进行资金分摊。2017年开始，南京市根据水污染防治工作要求和水环境质量改善目标，出台并实施了一系列符合南京市实际情况的水环境区域流域生态补偿机制[1]。在实施过程中以国家和省“水十条”对南京市水环境质量目标要求为依据，以省考以上重点断面和重点入江支流水质达标为目标，在南京市范围内开展重点断面水环境区域补偿工作。在确定的市级主流交界断面及支流控制断面上，实施单向补偿，当断面水质超标时，核算补偿资金，由责任区向市级财政缴纳补偿资金，以推动流域各行政主体积极开展水环境治理，继而有效提升水环境质量[2]。

2 南京市水环境区域流域生态补偿工作模式运行概况

2017年9月开始，南京市出台《南京市水环境区域补偿工作方案》，在省补偿断面基础上试点设置市级补偿断面，并用水质和水量综合的通量进行补偿资金测算[3]。2018年4月，根据2017年试点测算情况，制定实施《全市重点断面水环境区域补偿工作方案》。在落实省级补偿工作的基础上，对全市省考以上重点断面所在河流设置市级补偿断面实施单向补偿，测算方式沿用省补偿的水质超标倍数方式，在测算基数上严于省定标准，同时对各行政区存在多条出境和入境河流的，按照权重系数进行加权平均，精细监测核算[4]，南京市级补偿的9条跨区跨界河流共计39个断面，2018年度共收缴补偿资金1.18亿元。

3 南京市水环境区域流域生态补偿实施效果及经验

根据近两年南京市流域补偿实施情况，省补偿2017年向省财政支付3600万元，受偿100万元;2018年向省财政支付1800萬元，受偿480万元;市补偿2018年收缴补偿资金11200万元。省补偿断面，高锰酸盐指数、氨氮、总磷三项指标年均值较2017年下降5.2%、29%、20%。通过更严格的流域生态补偿模式，促进各行政区重视断面水质达标，强化各级政府的环境保护责任，显著改善了区域水环境质量。2017年南京全市域基本消除黑臭水体;2018年南京水污染防治考核工作年度考核综合评分居全省第一，7条省控入江支流全部达到省高质量发展考核目标;2018年生态环境部、住建部对全国70个城市进行首次黑臭水体现场督察中，南京16条河道全部考核过关;全市22个省控及以上断面有八成水质已达到或优于Ⅲ类水标准。

4 南京市水环境区域流域生态补偿模式存在问题

南京的流域补偿工作模式，从落实省补偿到试点推进市级补偿，补偿核算方式也经历了浓度、通量、再到浓度的过程，虽然取得了一定的成效，但是在实施过程中，仍存在一些问题，具体如下：

4.1 补偿和测算标准仍有争议

根据2018年市级补偿实施情况来看，各行政区对于在补偿过程中的断面设定、补偿标准的确定存在诸多分歧;目前由于水质考核目标压力，采用行政手段强力推进。根据市补偿办法，补偿标准会越来越高（2018年市补偿标准为省补偿标准2倍，2019年为3倍），未来市级补偿方案的制定和实施过程中会遇到更大的实际困难。

4.2 补偿和测算方式较为单一

在市级补偿2017年试点过程中，采用了通量测算（流量和浓度）、浓度测算、人口测算等多种方式，受制于基础信息不全、城区河道流量小、流向不固定等因素制约，在实际操作过程中仍然采用了浓度测算方式进行核算，形式较为单一，不能充分体现各上下游行政区之间的流域特点。

4.3 补偿效益和主观能动性不足

省级补偿兼顾收缴和受偿两个方面，但达标奖励的受偿资金和上缴补偿资金不在一个数量级;在南京的市级补偿模式中，取消了横向补偿，提高了补偿标准，对于各行政区来说，流域补偿的实施仅仅是为了水环境达标，补偿的效益并未体现。对于补偿工作来说，还停留在完全依靠政府力量进行推动，社会各界参与水环境整治提升和补偿工作的积极性和主观能动性不足。

4.4 水环境流域补偿法律体系不完善

目前，国家对于水环境补偿工作的支持大多仍停留在相关的政策层面，并未细致对生态补偿工作实施及机制运行做出规范和保障，未形成完整的生态补偿法律体系，全国各省市开展流域补偿工作时法律保障与技术支持不足，导致各地落实流域补偿工作时依据的方法和标准不一，容易出现点位不合理、标准有争议、责任不明确等问题。

5 南京市水环境区域流域生态补偿工作建议

结合南京市试点推进市级补偿工作中取得的经验和面临的问题，在未来南京市的流域补偿工作中，需要在多个方面对现行模式进行补充和完善，相关对策和建议如下：

5.1 推进流域水环境补偿法律体系建设

建议国家尽快出台《生态保护补偿条例》，明确生态保护补偿制度的法律属性，对生态保护的基本原则、补偿范围和标准、相关主体权利义务、考核评估办法等进行明确，促进各地流域补偿工作的实施和推进。南京市可在国家法律法规框架下，研究适合本市的生态补偿条例，对补偿领域、补偿方式、部门分工和参与方式等进行探索，有助于运行模式在实践中逐步规范。

5.2 进一步明确补偿测算标准

目前南京市实施的补偿工作中对补偿标准的制定并未考虑技术层面、社会经济状况等方面，使标准制定缺乏必要的科学依据。后续应把水环境补偿标准用法律的形式确定下来，与境内污水处理厂处理成本、水资源损失、环境保护成本、环境效益等因素挂钩，综合污水厂COD、氨氮、总磷等处理成本和运行成本，对各行政区水资源补偿进行计算，不仅仅对各考核因子制定一个单价来计算补偿资金。

5.3 进一步优化补偿实施模式

南京市的补偿模式以省补偿的超标倍数方式为依据，为体现上下游各行政区流域特点，需要综合考虑人口、水量等因素，优化补偿模式。建议在2017年试点的基础上，进一步核实全市上下游交界不清晰的河流沿线的人口、街道面积、汇水范围等，结合常年流速、流向等水文资料，科学合理的测算各行政区的污染贡献，从而确定补偿的分摊责任。

5.4 优化水环境监测体系，推进监测物联网建设

在全市补偿点位的基础上进一步优化和论证，推进水质自动监测在生态补偿上的应用。考虑到部分断面流量小、流向不稳定等因素，使用手工监测数据的代表性不足，这部分断面优先设置自动监测站点，参考省补偿中自动监测数据使用方式，推广自动监测物联网系统在南京市流域补偿中的应用。

6 结语

生态补偿是一项复杂的系统工程，涉及经济社会发展的诸多方面，水环境区域流域生态补偿更是与流域上下游地区的经济利益、环境基础设施、发展机会等息息相关;因此，要做好流域补偿工作，需要在实践的基础上不断优化，根据本地流域环境和经济、考核指标等实际情况，推广并实施适合本地特点的工作模式，使得流域补偿政策真正起到环境推动发展，发展带动环境的作用。

参考文献

[1]杨伊菁.江苏省流域生态补偿模式与改进对策研究[D].南京：南京理工大学，2017.

[2]刘洋，毕军.流域生态补偿理论及其标准研究综述[J].水利经济，2018，36（03）：10-15+77.

[3]庄大雪.流域生态补偿标准及生态补偿机制研究[J].环境与发展，2019，31（03）：158-159.

[4]胡旭珺，周翟尤佳，张惠远，郝海广.国际生态补偿实践经验及对我国的启示[J].环境保护，2018，46（02）：76-79.

收稿日期：2019-12-14

基金项目：南京市环保科研课题“南京市区域流域补偿河流及控制断面体系研究”（201505）

作者简介：刘军（1983-），男，汉族，硕士学历，工程師，研究方向为水环境管理与监测、土壤环境质量、自动监测运行与管理等。