浅析国家储备林建设的问题及对策

张德刚 夏坤

[摘 要] 我国的储备林项目是自然和社会发展的必然产物，不仅推进了我国的生态文明建设，而且保障了我国的木材供应。国家储备林建设质量与成效将直接影响我国林业生态以及国民经济的发展。而实际的储备林建设却并不如想象中顺利，任务十分艰巨，受外界影响较大。通过分析了我国储备林工程建设及运营现状及存在问题，并针对性地提出了相应对策，以确保我国储备林建设的顺利进行。

[关键词] 国家储备林;问题;对策

[中图分类号] F430[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2020）03-0134-02

Abstract： China's reserve forest project is the inevitable product of the natural and social development， not only to promote China's ecological civilization construction， but also to ensure China's wood supply. The quality and effect of national reserve forest construction will directly affect the development of forestry ecology and national economy. However， the actual reserve forest construction is not as expected in the smooth， the task is very difficult， and the outside influence is greater.This paper analyzes the current situation and existing problems of reserve forest construction and operation in China， and puts forward corresponding countermeasures to ensure the smooth development of reserve forest construction in China.

Key words： national reserve forest， problem， countermeasures

国家储备林是指为了满足经济社会发展和人民美好生活向往对优质木材的需要所培育的用于生态保护和木材储备的优质高效多功能森林。它依附于国家制定的特定政策，基于科学的培育措施，使生态建设与产业发展同步，生态安全与木材安全并行。我國国土辽阔，水资源丰富，森林蓄积量位居世界第七。截止2018年我国森林覆盖率为22.96%，低于世界森林覆盖率的平均水平，人均蓄积量也只有世界人均蓄积量的七分之一。我国用不到世界3%的森林蓄积量，支撑着全球23%人口对木材的需求。我国面临木材资源供应严重不足以及木材安全形势严峻等问题[1]。首先，我国森林覆盖率低，仍然存在木材资源总量不足、木材质量良莠不齐、木材分布不均的问题。随着生产力的发展与变革，我国实现了农业时代向工业时代的转化。在此背景下，国家对木材的需求量也呈直线上升的态势，我国已经成为全球木材消耗第二大国，森林资源质量不高、效益低下、功能脆弱，是我国林业最突出的问题。木材供需矛盾十分突出，这在很大程度上制约了我国经济社会可持续发展。企业的发展、行业的进步越来越多地依赖于林业产业，这无形中给林业发展带来了巨大的压力，我国林业产业的发展迫在眉睫。其次，我国国内木材供应紧缺，致使我国大部分木材都需要从国外进口，我国成为了全球木材进口第一大国。由于《华盛顿公约》的修订，很多木材出口国也出台了相应政策来限制或禁止木材出口，这使我国木材面临无从进口的风险。最后，我国仍然是一个“缺林少绿、生态脆弱”的国家，木材结构性缺失的情况严重，森林生态系统功能十分脆弱。

为解决上述问题，基于第八次全国森林资源质量清查结果，党中央、国务院提出储备林建设是解决我国木材供应不足以及木材安全问题的重要抓手，并对我国储备林建设工作做出了战略部署，将国家储备林建设上升为国家决策[2]。2017年2月，中共中央一号文件首次提出要“加强国家储备林基地建设”。2017年9月，我国首个“国家储备林质量精准提升工程”在福建省落地实施，这代表着我国储备林建设工程向前迈出了重要一步。2018年，我国林业和草原局印发《国家储备林建设规划》，指出至2035年，我国将实现一般用材基本自给，将国家储备林建设作为推进林业供给侧结构性改革的重要途径。2019年6月，中国林业网发布《国家储备林管理办法》，以加强国家储备林管理，推进国家储备林基地建设进程，文件由国家林业和草原局负责解释。2012年，我国开始在广西、福建等7个省区开展国家储备林建设试点工作，至2019年底我国储备林建设已涉及29个省，并提出了20个国家储备林重点建设工程。随着国家储备林建设决策的提出和落实，我国已陆续在各省开展国家储备林基地的建设工作，直接投资量迅速增加，储备林建设初见成效。但我国储备林工程尚处于发展初期，储备林的建设仍然存在很多待解决的问题。

一、国家储备林建设的问题

（一）国民对于国家储备林建设的积极性不强

我国引入国家储备林项目较晚，加上发展速度慢，国民储备意识不强，社会公众无法充分了解储备林建设对当地经济发展的重要作用，致使公众对储备林建设的积极性弱，甚至出现抵触情节。一些地区监管不到位，项目数据资料共享不充分，以至于影响了国家储备林项目建设的进程以及运营管理工作。

（二）储备林建设管理制度单一

储备林的建设对于地区经济的发展有重要作用，能够帮助实现地区“精准扶贫”，促进低碳经济发展。随着我国林业供给侧结构性改革的推进，对储备林建设提出了更高要求，需要高度重视管理机制的创新变革。但是当前大部分地方政府在储备林建设中，由于过度重视其经济特性而忽略了其生态特性，致使储备林建设无法起到促进林业产业发展的作用。此外，由于国家相关政策性文件的缺失，管理制度的不健全，管理方式的陈旧，以及日常运营管理不到位，导致国家储备林在建设和运营中存在很多问题[3]。

（三）资金缺口大，政府财政负担重

国家储备林建设主要由当地政府下属林业部门负责监管，资金来源主要为政府财政直接投资以及政府间接财政补贴。储备林建设规模大、周期长、资金回笼速度慢等特点致使需要投入大量流动资金维持储备林的建设及运营。由于政府无法拿出足够的资金维持项目建设，社会资本合作模式也为得到全面推广，加上投入的资金无法及时取得收益，致使储备林建设中各种经费投入严重不足，这在一定程度上阻碍储备林发展的进程[4]。

（四）林业资源严重不足，国家储备林建设任重道远

国家储备林建设是由唐守正等8为院士基于我国严重缺失的林业资源以及日益尖锐的木材供需矛盾向国务院总理联名提出的。国家储备林项目旨在解决我国木材资源严重不足的问题，但国家储备林缓慢的发展步伐与巨大的木材缺口格格不入，这在一定程度上也是对国家储备林的一个重大挑战。

二、国家储备林建设的对策

（一）加强宣传力度，增强国民对储备林了解程度

根据党中央、国务院的最高指示，国家储备林建设是促进国民经济发展，增强国民生活满意度，降低我国对外依存度的重要手段。依据我国目前经济、社会以及生态现状，国家储备林制度作为现代经济的产物，具有重大意义。但现阶段我国国民对其重要性了解程度不高，这就需要新闻媒体的积极配合，及时更新项目信息以及政府政策文件，提高国民意识。对于新建的项目基地，要求工作人员做好宣传工作，及时帮助当地群众了解储备林建设的经济效益与生态效益。同时做好公眾法律宣传工作，防止存在破坏森林、偷伐树木的行为。充分利用大数据网络，做到储备林建设工作经验实时共享，数据库实时更新。

（二）健全储备林建设管理制度，创新管理方式

采用传统方式建设国家储备林，政府作为项目的具体管理者，负责国家储备林建设的一切事务。但政府部门存在一个重要弊端就是内部层级多、决策速度慢、效率低，这也使得政府在进行基础设施建设时需要的周期较长。而PPP模式的核心是将国家基础设施建设民营化，建立项目公司对特定项目负责，其最显著的特点就是当地政府、民营资本和项目公司三者之间相互协调并在项目建设中发挥各自作用，达到总效益最大化。在PPP模式中，政府从原来的管理者转变为监督者，可以从繁重的事务中脱身，有利于政府转变职能，专注发现问题、解决问题。而储备林建设的管理也由原来的政府管理转变为“政府+企业”管理，企业为政府提供先进的管理经验转变了政府陈旧的管理方式，政府为企业提供政策扶持，双方发挥各自优势，形成长期互利的目标。PPP模式的心优点就是通过市场机制运作的方式，建设国家储备林，其关键之处就在于通过PPP模式使国家储备林项目市场化，将社会资本引入公共基础服务融资领域。此外，要同时兼顾储备林的经济价值与生态价值，在项目运营期要重视林区日常维护管理工作，以保证储备林项目的顺利落实。

（三）引入PPP模式融资

2015年7月17日，国务院发布《关于做好国家储备林建设工作的通知》指出，运用PPP模式建设国家储备林，能充分发挥财政资金引领作用、创新林业供给机制、推动林业投融资机制改革。在国家储备林建设中引入社会资本，能够激发市场活力、转变政府职能、提升储备林建设的质量和效率。在传统模式下，基础设施和公共服务的投入只能依靠国家财政拨款，项目资金来源单一，项目资金占用量大，资金回笼速度慢，可能会在项目当期造成政府财政紧张。而采用PPP模式后，政府将不再是项目资金的唯一承担者，而是授权给出资人代表与社会资本一同对项目进行投资。政府通过公开招标的方式选出实力强的企业参与基础设施建设，为政府部门提供更多的资金和技术，推动项目建设、施工、运营等过程的革新。政府通过吸收社会资本参与储备林建设，形成了多元化的资金投入机制。国家储备林PPP项目由国家林业局提出，以森林为基础，以国有土地和集体土地为依托，通过充分引入社会资本力量进而加快国家储备林建设步伐。

（四）因地制宜科学培育，增强后续工作推进

严格选取树种，针对不同地理以及气候环境，科学选择适宜生长的树种。在适宜地区尽可能地选择种植国内珍惜树种和大径材以解决我国木材的结构性短缺问题。严格按照国家树种的栽种和抚育流程，遵循国家储备林管理办法建造我国储备林工程。加强技术人员与管理者的业务水平，引进先进培育技术，开展技术培训，选出先进示范项目以供学习[5]。做好森林病虫害防治工作，及时清理可燃物、保证林区交通便利，消除森林火灾、水灾等自然灾害隐患。在后续工作方面，需要建立严格的工作责任制度以及绩效考核制度，将责任与绩效落实到个人，使工作人员保持严谨的工作态度以及积极的工作热情。

三、结语

我国的储备林项目是自然和社会发展的必然产物，不仅推进了我国的生态文明建设，而且保障了我国的木材供应。从几个方面对储备林建设中存在的问题进行分析，并给出了相关解决对策。值得一提的是，尽管储备林建设存在诸多问题，但我国储备林建设工作正稳步进行，随着各项林业政策的落实、融资渠道的拓宽、运营模式的转变、管理方式的创新，我国的储备林建设进程将进一步加快，林产品供应不断增加，木材安全得到有力保障，为我国的可持续发展做出贡献。

[参考文献]

[1]彭泰来，杨传金，刘金山，戴前石.国家储备林划定现状及后期经营管理探讨[J].中南林业调查规划，2018，37（4）：9-12.

[2]孙鹏.国家储备林：为未来储备绿色宝藏[J].绿色中国，2019（19）：32-35.

[3]蓝晓丹.国家储备林建设面临的问题及对策建议[J].绿色科技，2019（13）：220-221.

[4]张幸福.深化林权改革发展碳汇林业——全面推动林业生态建设健康持续开展[C].中国科学技术协会、福建省人民政府.经济发展方式转变与自主创新——第十二届中国科学技术协会年会（第一卷）.中国科学技术协会、福建省人民政府：中国科学技术协会学会学术部，2010：1197-1200.

[5]黄纯霞.国家储备林工程建设存在的问题及对策——以高望界林场为例[J].绿色科技，2019（13）：222-223.

[责任编辑：潘洪志]