从行政诉讼案件看行政执法规范化*

谢一凡

中共莆田市委党校，福建 莆田 351100

现如今，行政机关的规范执法仍然任重而道远。以福建某县区行政机关的败诉率来看，近三年来败诉率呈逐年上升趋势（见下表）。

一、行政机关败诉原因分析

行政机关败诉的原因主要体现在主要证据不足、违反职权法定、违反法定程序和适用法律错误四个方面。

（一）主要证据不足

近三年行政机关因主要证据不足败诉的案件占41.38%。证据不足主要表现为：作出行政行为时证据不充分甚至无证据、没有严格审查证据、没有形成证据链，证据之间缺乏关联性以及不依法举证等等。例如其中土地登记一案，第三人在办理土地使用权变更登记申请时，没有提供作为共有人的原告一方的意思表示作为证据，被告未经调查核实即将诉争土地的使用权变更登记至第三人名下，并给第三人办理了土地使用权证，属于认定事实不清、证据不足，该行政行为违法。亦有被告在接到开庭传票后，没有正当理由拒不出庭参加诉讼，导致其所提交的证据均不被法院所采纳，行政行为也被确认为违法。另有对违章建筑进行处罚一案，因为处罚的时候相对人隐瞒造价合同，行政机关在处罚的时候只能请评估机构来评估工程的造价并进行处罚。处罚完相对人也交了罚款，这件事本来也就结束了。但是检察院后面挖出了相对人的合同价，评估价比合同价低很多，因为本身罚款数额比较大，所以检察院那边给出了检察建议书，说罚款额度偏低，要求行政机关重新作出处罚。重新作出行政行为罚款变高，相对人提起复议诉讼。这本来也不是问题，因为行政机关可以以相对人隐瞒关键证据，导致处罚依据错误为由重新作出行政行为。但是当初他们要求相对人提供合同的时候只是口头要求，没有作笔录，所以缺少这一关键证据，相对人提起诉讼，可以说对他们相当不利。

（二）违反职权法定

行政机关因违反职权法定败诉的案件占17.24%。主要表现为不作为和无职权乱作为。如社会保险支付一案，原告为某中学退休老师，被告为其社会保险待遇的支付机构，诉求是要求被告按时足额向原告给付养老金。被告没有履行自己的法定职责，最后法院判决予以支持。另有某镇政府行政强制一案，被告不具备法律规定的征收土地的法定职权，也未提供证据证明有权机关委托其执行，而对原告种植的火龙果果园进行强制清除，该行为即超越法定职权的行为。

（三）违反法定程序

近三年来行政机关因违反法定程序败诉的案件占20.69%。主要表现为：违反法定期限、未充分保障当事人的申辩权和听证权、缺乏催告程序或催告程序不合法、缺乏决定程序或决定程序不合法等等。例如拆除违法建筑一案，被告某镇政府在向原告送达《违法用地违法建设自行拆除（整改）通知书》后，未依法作出行政强制决定，即拆除原告的违法建筑物。根据《行政强制法》，行政机关应当催告当事人履行义务，保障当事人的陈述申辩权，同时对建筑物进行拆除应当进行公告。被告没有严格依照法律规定的程序就强制拆除原告的违法建筑，程序违法。

（四）适用法律错误

行政机关因适用法律错误败诉的案件占10.34%。主要表现为不熟悉现有法律法规以及未能正确理解适用一般法与特别法。例如某蔬菜店不服市场监督管理局食品药品安全行政管理一案，原告采购的芹菜经抽样检查显示毒死蜱的含量偏高，但原告在采购、销售过程中未添加农药，且涉案金额和获利金额都比较少，应认定为违法行为轻微。根据《行政处罚法》本案可以不予行政处罚。被告未考虑到原告违法行为轻微，对其处罚款5 万元，后被法院判决撤销上述行政处罚。

二、行政机关在诉讼中存在的主要问题

（一）行政机关负责人出庭应诉率低

尽管2015 年新修改的《行政诉讼法》将行政机关负责人出庭应诉列为法律要求，但从近三年行政机关负责人出庭应诉的实际情况来看，出庭应诉率仍然较低。2019 年行政机关负责人出庭应诉率仅为43.53%。有的行政机关负责人不按法律规定履行应诉义务，未出庭也未向法院提交书面情况说明；有的自己未出庭，仅委托律师出庭应诉；更有甚者收到开庭传票后竟然忘记开庭时间。说明部分行政机关负责人对出庭应诉工作不积极、不重视，法律意识不强。

（二）行政机关出庭人员应诉能力不足

部分行政机关负责人虽然出席庭审现场，但是“出庭不出声”；有的行政机关负责人在开庭前临时委托工作人员出庭应诉，应诉工作人员并非被诉行政行为的经办人员，缺乏必要的专业知识和行政诉讼知识，对被诉行政行为所依据的事实、法律法规及程序不了解，无法针对案件的争议焦点进行陈述和举证，特别是在法庭调查阶段，普遍呈现“一问三不知”现象，严重妨碍法院查明和认定案件事实，最终影响行政争议的化解。

（三）司法建议反馈率较低

近三年来，法院共发出6 份司法建议，只有1份得到反馈。行政机关对于法院提出的司法建议普遍不够重视。究其原因，一方面是司法建议没有法律强制力，因此行政机关一般不予答复，另一方面是司法建议的反馈落实未纳入社会综治考核中，行政机关的反馈主动性不高。

三、加强依法行政构建法治政府的建议

（一）加强业务培训，提升依法行政能力

从行政机关工作人员的录用、岗前和在岗各个环节进行法律知识培训，强化工作人员运用法治思维解决问题的意识和依法行政的理念，提高执法水平。对于执法过程中比较薄弱的环节，还可以通过旁听庭审、案例研讨和实地调研等方法，重点让行政机关工作人员熟悉法律法规条文、规范行政行为，提高工作人员适用法律法规的能力、分析判断违法行为的能力、收集鉴别证据的能力和制作执法文书的能力。

（二）规范行政执法活动

推行行政执法三项制度，提高行政机关的执法质量和执法效率，推进法治政府建设。严格按照法定程序进行执法，适时地运用更亲民的执法方式，对于自由裁量权的使用也需更规范一点，事后的责任追究应当更严格一点，提升整体的执法水平，逐渐减少因执法不规范出现的争议。

（三）完善行政争议多路径解决机制

可以通过以下方式多管齐下，高效化解行政争议，减轻司法机关的负担。其一，加强行政裁决工作。认真贯彻落实《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷的能力，及时发现和改进因行政管理不健全不完善引发的民事纠纷，切实履行行政裁决程序，规范行政裁决程序，及时有效化解矛盾纠纷。其二，加强行政调解工作。通过行政调解，切实解决相对人的实际问题，防止无效诉讼和程序空转。加强行政调解队伍建设，提升矛盾化解的能力。