“十四五”时期财政支持广西创新驱动再提速的建议

广西财政厅课题组

一、绪论

随着世界经济对知识的依赖性不断增强，经济发展方式也由要素驱动逐渐转变为创新驱动，国家创新体系作为国家创新的核心内容，很大程度上决定了国家在全球的竞争力。要全面贯彻新发展理念，深入破解经济发展中的突出矛盾，必须加快实施创新驱动发展战略，转变经济发展方式，调结构、稳增长，促进经济发展提质增效。

习近平总书记在党的十九大报告中指出，创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。党的十九大报告提出，坚定实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略等“七大战略”决胜全面建成小康社会。创新成为引领地方发展的重要力量，一些地方依靠创新已经走在全国前列。例如，京津冀协同创新共同体的建设，正在支撑引领京津冀区域协同、一体化发展；苏州工业园区成为全国首个开放创新综合试验区，引领全国开发区转型升级和创新发展；依托大数据产业的迅速发展，贵州成为西部地区创新驱动发展的亮点。还有很多地方正在借助科技创新、商业模式创新，推动本地区特色优势产业发展、品牌建设和民生改善。

科技创新对广西发展来说格外关键和紧迫。“十三五”期间，广西深入实施创新驱动发展战略，完善科技创新体制、提升原始创新能力，全面推进大众创业、万众创新，科技创新取得了长足进步。近来，为贯彻落实国家关于实施创新驱动发展战略的工作部署，广西先后出台《贯彻落实创新驱动发展战略打造广西九张创新名片工作方案(2018～2020年)》《广西科技创新支撑产业高质量发展三年行动方案(2018～2020年)》，以期通过科技创新推动区域经济高质量发展，加快创新型广西建设。

作为科学发展和技术进步的物质基础，科技投入是科技领域必不可少的部分，是科技领域中的战略投资，也是国家、地区间的经济比拼的核心环节。为了促进科技进步和自主创新，更有效地推进创新型广西建设，有必要对“十四五”时期财政支持广西驱动再提速问题进行研究，以进一步明晰财政支持“十四五”创新驱动发展的主要思路与突破口，加大财政扶持全区创新驱动发展战略的重大需求和关键核心技术，实现“十四五”期间自治区财政支持创新驱动再提速，着力促使广西未来五年形成财政支持“科技树” “成果林”，集聚创新链效应，有效提升全区科技创新治理支撑产业结构优化、升级的综合能力，加快全区经济高质量发展。

二、文献综述

西方国家非常重视财政科技支出对科技发展的影响，较早对与技术发展相关的经济增长理论进行了研究，随着多年的发展，经济增长理论体系逐步完善。熊彼特在《经济发展理论》中系统提出了技术创新理念，他将科技创新定义为经济增长的核心要素，是推动国家经济增长的重要动力。索洛于1956年提出了新古典经济增长模型，以资本和劳动作为投入进行经济增长研究。随后，产生了以技术进步作为内生变量来研究的新经济增长理论。其中，典型的罗默知识溢出模型和卢卡斯人力资本模型，强调科技进步对经济增长的重要性，在没有外力作用的情况下，技术进步是经济增长的主要原因。20世纪中期，西方学者开始对财政科技支出效益问题感兴趣，逐渐开展科技支出对企业科技创新影响的研究。Blank等(1957)认为得到财政科技支持的企业，在企业资金流动环节更能促进企业资金的投入。Barro等(1992)认为在国家财政总支出中，如果科技财政支出占比较合理，则对国家经济增长带来利好的效益，如带动国内生产总值的增长。Klette等(1999)对挪威科技企业的相关数据进行了收集分析，得出财政科技补贴有助于企业研发投入的增长。Liddicoat(2002)以美国多年的财政科技支出数据进行分析，认为科技人力投入对专利产出有着显著的正向影响。Winter(2005)就财政投入对科技创新能力的关联进行了分析，认为财政投入刺激对持续提升科技创新能力有着较大的作用。

20世纪90年代以来，国外逐渐重视财政科技支出的绩效评价考核，发达国家形成了各自的绩效评价体系。美国国会于1993年通过了《政府绩效与结果法案》，规范了绩效评价考核，并要求所有的联邦机构向公众公开绩效状况。2001年9月欧盟委员会发表了14项国家科技指标，随后西方发达国家纷纷出台相关法律法规，成立科技评价部门，通过选取相关指标对财政支持项目进行绩效评价，有效提升了财政科技支出的效益。Drongelen等(1997)提出了政府财政科技支出绩效评价需要注意的事项，在进行绩效评价时要充分考虑相关单位的要求，并进行后续调整，使绩效评价更加规范化和合理化。Perna等(2014)对财政科技支出绩效指标进行了分析，研究了财政科技支出对绩效的影响。

国内许多学者关注地方层面财政科技支出对科技创新的影响。古利平等(2006)选取专利与创新投入资金和研发人员指标，对中国的创新投入与产出进行回归量化分析，结果表明中国的创新投入和产出具有较高的弹性，政府的财政科技支出对科技创新作用较大。陈广汉和蓝宝江(2007)选取了国内三种专利的申请量与授权量，通过多年度各省市的数据进行计量分析，发现R&D经费支出等对发明申请量有着正面影响。叶子荣等(2011)利用知识产生函数，分析了财政科技支出对科技创新的影响，结果发现科技财政对代表技术创新的发明专利产出有显著的正向影响。陈仲常(2007)选取相应模型对影响地方政府公共财政支出效率的因素进行分析，研究中、东、西部地区的公共支出效率趋势，指出对西部地区不仅要加大科技投入而且要优化资源配置，要根据地区的发展情况有针对性地制定公共财政政策。杨海波和苟民华(2012)采用计量分析对苏州市财政科技支出与自主创新能力的关联进行分析，结果表明，从长期来看财政科技投入对自主创新能力有正向的均衡关系。

针对财政科技支出规模的影响，国内学者也进行了分析。肖鹏等(2004)通过财政科技投入的国际比较以及我国科技投入的现状分析，发现我国科技投入较发达国家较少，政府研发投入占政府财政支出的比例以及政府研发投入占GDP的比重与发达国家相比存在不小的差距。李想(2012)收集了2002～2009年我国财政科技拨款以及R&D内部经费支出等数据进行分析，指出我国财政科技支出力度不足、结构不合理的现状。贺西子(2012)对重庆科技支出总量规模进行了研究，并选用Krass计量方法求取重庆财政科技支出的最优规模，提出了优化的对策建议。赵建强等(2012)通过选取相关指标构建模型计算各省份财政支出与科技支出对科技贡献率的差额，根据结构特征进行解释，结果表明多数省区财政科技支出偏离合理范围。乌兰等(2015)对西部地区财政科技支出问题进行了阐述，认为西部财政科技支出不足影响了科技创新发展。

在财政科技支出绩效评价方面，彭鹏等(2003)对“九五”以来我国科技投入总量和结构进行分析，指出我国存在财政科技投入总量不足，科技管理体制影响投入效益等问题。张青等(2006)围绕地方政府科技投入，从多因素考量绩效评价，得出了一套评价的工作思路，为政府科技投入绩效评价提供了一定的理论参考。罗卫平等(2007)通过选取评价指标，采用DEA法，对广东省部分地市进行科技投入绩效评价，求取广东21个地市投入产出效率，并对科技投入绩效进行排名，并找出了最优的五个城市。梁淑美等(2012)通过因子分析优化绩效评价指标体系，实证分析了我国各省市的财政科技支出相对效率，结果表明东部地区财政科技支出效率遥遥领先，提出要加快东西部科技资源交流的建议。段春燕等(2013)收集了“十一五”期间浦东新区财政科技投入数据，选取5个一级指标、12个二级指标构建绩效评价指标体系，并运用灰色系统理论进行了财政科技投入绩效评价。孙颖等(2018)选取2007～2015年数据，对福建省部分地市政府科技投入进行评价，结果表明外部环境与随机误差对绩效影响显著。

三、财政支持广西科技创新发展基本情况

(一)发展概况

1.广西的研发资金投入稳步提升。研发资金是创新资源的另一核心要素，近些年，广西研发资金投入稳步提升，为科技成果产出提供了重要的资金保障，广西对科技创新的投入力度正稳步加大。

从R&D经费支出来看，如图1所示，广西R&D经费支出从2013年的107.68亿元增长至2018年的144.85亿元。除2015年R&D经费支出有所收窄外，2013～2018年，广西R&D经费支出呈上升趋势，表明广西对科技创新的重视程度日益加强。

图1 2013～2018年广西R&D经费支出变化情况

尤其是2017年，研究与试验发展经费支出比上年增加了近25亿元，增长20.75%，该跨越式的增长得益于2016年广西实施创新驱动发展战略，在保持原有科技经费稳定增长的基础上，设立创新驱动发展专项资金，2017～2020年规模为50亿元，同时撬动更多的社会资本投向科技创新。

从R&D经费来源看，政府、企业是科技活动经费的主要来源，其中企业是研发经费投入的主体。一个地区的研发投入结构与该地区创新主体的分布结构紧密相关，广西企业研发经费投入均超过其政府研发经费投入。如图2所示，从2013年开始，广西企业研发经费投入占总研发经费投入70%左右，政府研发经费投入占总研发经费投入20%左右。

图2 2013～2018年广西R&D经费来源情况

从地方财政科技拨款来看，2013～2014年，政府对科技的财政支持力度增大，广西财政科技拨款从54.36亿元上升到59.93亿元，科技拨款占财政支出的比重从1.69%增长到1.72%；后续两年广西财政科技拨款有所回落，2016年，广西财政科技拨款降低为45.20亿元，科技拨款占财政支出的比重为1.02%；2017年广西对财政支持力度加大，广西财政科技拨款回升至60.04亿元，科技拨款占财政支出的比重为1.22%；2018年广西财政科技拨款增至64.43亿元，科技拨款占财政支出的比重为1.21%。在2015年和2016年两年政府对财政科技支持减弱后，2017年政府设立创新驱动发展专项资金，财政支持再度回升，但值得注意的是，尽管2017年地方财政科技拨款高达60.04亿元，略高于2014年的59.93亿元，但是科技拨款占财政支出的比重为1.22%，比2014年低了0.5个百分点，广西财政科技拨款增量显然跟不上财政经费增加的步伐，这表明2017年即使在创新驱动发展专项资金的支持下，广西财政科技拨款投入力度仍有待加强(见图3、图4)。

图3 2013～2018年广西财政科技拨款情况

图4 2013～2018年广西科技拨款占财政支出比重

从企业研究与试验发展经费内部支出来看，如图5所示，大中型工业企业研发经费内部支出呈缓慢增长趋势，2013～2014年，大中型工业企业研发经费投入逐渐增加，在2015年研发经费投入降低后，2016～2017年研发经费投入逐渐回升，2017年研发经费投入达到了81.29亿元，2018年较2017年企业研发经费投入略有下降。企业作为技术创新的主体，其创新水平是决定区域创新能力的核心要素，政府应引导企业逐步加大研发经费投入，显著提高企业的创新能力。

图5 2013～2018年广西大中型工业企业研发经费内部支出

2.科技产出规模不断扩大。科技成果产出反映了地区的科学研究能力、技术发明能力及创新活跃程度。论文与专利是知识创造活动的结果，是科技创新活动的直接产出，专利成果是科技成果中最有显示度的科技成果，故以专利成果来把握广西科技成果的数量情况。

随着科技创新发展战略的深入实施，广西科技创新能力日益提升，在创新资源大量投入支持下，2013～2016年，科技成果产出规模在不断扩大。科技成果产出具有一定的滞后性，其变化与科技资源投入有较为显著的正相关关系，因为科技资源投入并不会对科技成果产出产生立竿见影的效果，而是要有一段时间的积累。从2017～2018年的发明专利申请量及授权量均呈现下降趋势(见图6)，很有可能是由于2015～2016两年财政科技经费回落所造成的，这种变化很好地响应了投入科技资源对科技成果产出的滞后性。因此，加大财政科技投入对于增加科技成果产出意义重大。

图6 2013～2018年广西发明专利申请受理及授权量

3.创新驱动发展专项资金使用情况。2016年9月，广西壮族自治区人民政府发布《中共广西壮族自治区委员会 广西壮族自治区人民政府关于实施创新驱动发展战略的决定》，自治区2017～2020年将安排50亿元，通过设立创新驱动发展专项资金支持科技创新，在传统优势产业、先进制造业、新一代信息技术、互联网经济、高性能新材料、生态环保、优势特色农业、海洋资源开发利用、大健康产业等领域精心打造九张在全国具有竞争力和影响力的创新名片。2017～2019年，广西通过科技厅安排创新驱动专项资金345074万元，另外直接安排国家海洋局第四海洋研究所科研中心建设15000万元，合计360074万元。2020年，广西通过科技厅安排创新驱动发展专项资金26556.19万元，另外直接安排华为信息生态产业合作区4000万元，合计30556.19万元。

经费安排具体分为如下五大类。

(1)广西科技重大专项。

①传统优势产业。2017年至今，在传统优势领域，共立项21项，项目经费总投入19805万元，研发总投入56165万元。其中，2017年立项16项，项目经费投入13805万元，研发投入44865万元；2018年立项3项，项目经费投入2200万元，研发投入5600万元；2019年立项2项，项目经费投入3800万元，研发投入5700万元。

②先进制造业。2017年至今，在先进制造业领域，共立项68项，项目经费总投入81710万元，研发总投入439075万元。其中，2017年立项15项，项目经费投入20860万元，研发投入129213万元；2018年立项30项，项目经费投入28750万元，研发投入259248万元；2019年立项23项，项目经费投入32100万元，研发投入100614万元。

③新一代信息技术。2017年至今，在新一代信息技术领域，共立项50项，项目经费总投入43300万元，研发总投入214135万元。其中，2017年立项19项，项目经费投入10900万元，研发投入40396万元；2018年立项18项，项目经费投入20100万元，研发投入81157万元；2019年立项13项，项目经费投入12300万元，研发投入92582万元。

④高性能新材料。2017年至今，在高性能新材料领域，共立项51项，项目经费总投入48240万元，研发总投入368685万元。其中，2017年立项16项，项目经费投入16450万元，研发投入100510万元；2018年立项23项，项目经费投入21890万元，研发投入155530万元；2019年立项12项，项目经费投入9900万元，研发投入112645万元。

⑤生态环保产业。2017年至今，在生态环保领域，共立项13项，项目经费总投入11280万元，研发总投入86670万元。其中，2017年立项6项，项目经费投入6460万元，研发投入21500万元；2018年立项4项，项目经费投入2790万元，研发投入65170万元；2020年立项3项，项目经费投入2030万元，研发投入0万元。

⑥优势特色农业。2017年至今，在优势特色农业领域，共立项55项，项目经费总投入62235万元，研发总投入126722.29万元。其中，2017年立项40项，项目经费投入48335万元，研发投入108272.29万元；2018年立项4项，项目经费投入5600万元，研发投入10600万元；2019年立项8项，项目经费投入2150万元，研发投入9710万元。2020年立项3项，项目经费投入2000万元，研发投入2000万元。

⑦海洋资源开发利用保护。2017年至今，在海洋资源开发利用保护领域，共立项12项，项目经费总投入18250万元，研发总投入49466万元。其中，2017年立项3项，项目经费投入10600万元，研发投入32656万元；2018年立项6项，项目经费投入2790万元，研发投入65170万元；2019年立项3项，项目经费投入2150万元，研发投入9710万元。

⑧大健康产业。2017年至今，在大健康产业领域，共立项31项，项目经费总投入18250万元，研发总投入21680万元。其中，2017年立项14项，项目经费投入7100万元，研发投入32656万元；2018年立项7项，项目经费投入2790万元，研发投入65170万元；2019年立项10项，项目经费投入2150万元，研发投入9710万元。

(2)科技创新重大基地建设。

2017年至今，在重大科技创新基地建设项目中，共立项29项，项目经费总投入63500万元。其中，2017年立项14项，项目经费投入19200万元；2018年立项7项，项目经费投入10300万元；2019年立项8项，项目经费投入34000万元。

(3)自治区统筹重大项目。

2019年，创新驱动发展专项中投入5.45亿元，用于支持南宁瑞声科技南宁产业园项目(二期)、桂林深科技智能制造项目、桂林电子科技大学桂林花江慧谷电子信息创业产业园、贺州市广西数字贺州产业园一期项目、柳州现代制造城产业集聚区建设项目、玉柴国六发动机研发等创新驱动发展项目14项。2020年，创新驱动发展专项投入6.55亿元，用于支持自治区统筹的重大专项，包括中科院—广西联合科技服务网络计划专项、华为信息生态产业合作区、引入力合集团开展科技型企业孵化和成果转化等创新驱动发展项目8 项。

(4)企业研发奖补。

2019年首次实施激励企业加大研发经费投入财政奖补专项，下达2.5亿元，拉动838家企业年度研发投入超过32亿元，财政投入与企业研发经费投入比例接近1∶13。

(5)科技金融。

一是 2019年科技投资引导基金投入科技经费6500万元；二是在《广西壮族自治区科技创新券管理办法(试行)》的基础上，2020年2月自治区科技厅出台了《广西壮族自治区科技创新券管理办法实施细则(试行)》。2020年5月，为加大对广西科技型中小微企业和创新创业团队复工复产的支持力度，自治区科技厅推出广西科技创新券支持科技金融贷款贴息政策，以创新券抵扣的形式给予企业财政资金贴息支持，解决了部分中小微企业融资难、研发经费短缺的问题。截至2020年6月，入驻平台的科技型中小微企业有872家，创新创业团队14个，服务提供机构289家；发布服务产品682项，涉及研究开发、技术转移及检验检测认证等九大类科技创新服务类型；自2019年12月正式发放创新券以来，累计已发放额度达3171万元，惠及全区399家科技型中小微企业和创新创业团队，通过兑现申请评审的金额累计292.69万元，资金兑付到账178.69万元。

(二)存在问题

1.体制机制障碍仍然制约科技发展水平提高。在自治区和地方科技创新资源整合方面，由于自治区各部门职责不同，工作思路和导向存在差异，导致创新资源长期处于分散的状况，部门之间缺少共同推进科技创新活动的意识，尚未能形成强大的创新合力；自治区层面的科研力量分散，难以形成集中科研力量办科研大事的优势；自治区本级与市县地方创新工作缺乏衔接，科技领域事权和支出责任划分改革还有待进一步深化。在人才引进方面，由于地方政策保障不足，无法提供给引进的优秀创新人才对标先进地区的条件。另外，在一些科技管理的具体事项中工作程序还有待细化和完善，管理工作还应更加科学规范。

2.区域发展的不平衡制约科技支撑引领显效力发挥。由于历史的原因，广西科技创新资源过度集中于南宁、桂林、柳州等地区，导致全区科技创新发展不平衡、不充分，部分地区科技创新能力和投入处于长期弱化状态，科技创新对地方经济社会发展的支撑引领效力无法得到显现，导致不少地方科技在实施上下联动、重大技术攻关、提升自身创新能力等多方面均存在严重不足，无法体现出地方科技创新能力的优势所在，很难发挥出科技对地方经济社会发展的支撑引领作用。

3.研发经费占地区生产总值比重过低。由于广西经济发展水平和结构制约R&D经费投入强度，2015年，广西北部湾经济区六市R&D经费占GDP的比重为0.81%。2016年，广西北部湾经济区六市R&D经费总和52.37亿元，GDP总值为8808.16亿元，R&D经费占GDP的比重为0.59%，较2015年有所下降，如表1所示。尤其是玉林、崇左R&D经费投入强度过低，严重拉低了北部湾经济区R&D经费占GDP的比重。由于2016年北部湾经济区R&D经费投入强度有所下降，全社会研发经费中占主要部分的企业研发经费还处于总量少、增长慢的局面，导致研究与试验发展经费支出未能实现大幅增长，而GDP年度增长又一直保持了较快的势头。因此，到“十三五”期末要实现2.1%以上的目标，对于R&D经费投入强度缓慢增长的北部湾经济区来说是一个严峻的挑战。北部六市是全区的典型代表，全区的情况同样如此。“十三五”规划提出的研发经费占地区生产总值比重达2.0%的目标很难实现，形成了经济越落后，研发投入比越低的不良局面。

表1 2016年广西北部湾经济区R&D经费占GDP的比重情况

4.以企业为主体的技术创新体系建设仍需加强。目前，全区大多数企业还没有专门的科研机构和设施，致使大多数企业在市场中缺乏核心竞争力。例如，示范建设的创新型企业数量太少，目前全区建成的自治区级创新型(试点)企业180家(1)其中包括国家级创新型(试点)企业8家。、高新技术企业总数1204家，虽然并不都是规模以上企业，但是其数量与全区规模以上企业数量(5464家)比重仍旧很少，分别为3.29%、22%。经济总量与广西相近的安徽和江西，2017年高新技术企业总数为4325家和2134家，分别是广西的4倍和2倍。

5.科技创新基础依然薄弱。一是高水平创新平台数量偏少。国家级科研创新平台数量偏少，全区仅有国家重点实验室3家，国家级创新型(试点)企业8家，国家级工程研究中心3家，大量科研平台亟须提高科研水平和实力，升级为国家级实验室、创新型企业、工程技术研究中心、高新区等。二是高层次科技创新人才匮乏。虽然全区拥有院士3名、“万人计划”人选13名、长江学者7名、国家杰出青年科学基金获得者9名、中科院“百人计划”人选13名等科研人才，但是数量仍极为有限，产业转型升级、战略性新兴产业培育等多方面重点领域，仍旧亟须高层次、高水平的领军人才来承担科研攻关任务。

四、未来科技发展对财政支持广西科技创新驱动再提速的影响

(一)国际科技的发展亟须财政加大对广西科技创新支持力度

1.世界科技高速发展亟须财政加大对科技创新支持力度。当今世界正在经历百年未有之大变局，能源、材料、空间、信息等领域创新层出不穷，新技术融合发展，科学技术更迭速度加快，正处在大发展大变革大调整之中，新一轮科技革命和产业变革将深度调整全球产业结构和竞争格局，不断涌现出各种颠覆性技术，新的科技成果对人们生产和实践影响程度越来越深、范围越来越广，并潜移默化地改变着我们的生产和思维方式。同时，科技范式与经济发展基础随时存在被未来技术颠覆的可能，人类社会面临着更加纷繁复杂的挑战。越来越多的实践证明，大国竞争的关键因素在于科学技术。世界各国在应对未来发展面临的困难和挑战，在多极化的世界格局竞争中，都把基础科学研究和高端科学发展作为重要的战略方向，超前谋划科技发展道路，科学布局发展方向，全面抢占科技前沿和核心科技领域的主导权；同时，不断完善科技创新制度，紧跟科技发展前沿与动向，设立科技战略和计划的延续机制，及时修订或升级科技发展战略与计划，紧盯科技前沿升级科技战略，不断加大并适时调整科技投入，以应对未来的科技变革潮流。例如，美国自2009年发布《美国创新战略》以后，分别在2011年和2015年多次进行修订，其核心目标就是紧跟全球竞争态势与科技前沿。德国为了不断巩固其以创新为核心的国家战略，不断升级德国高科技战略，该战略于2006年首次发布，2010年升级为《德国高科技战略2020》，2017年再次升级为《新高科技战略——为德国而创新》，其目标是稳固德国在科技和经济领域的领先地位，并成为全世界的创新领导者。在最新发布的“地平线欧洲”(2021～2027年)计划预计投资的1000亿欧元中，941亿欧元是通过“地平线欧洲”执行的。而“地平线欧洲”预算占整个欧盟政府研究经费的10%左右，就是说2021～2027年欧盟政府研究经费将达到9500亿欧元左右。

2.国际科技创新要素的不断变化亟须财政加强投入。科技发展始于一些关键的基础性领域，包括基础研究、基础设施等，这些领域为创新过程提供基础知识、数据信息、条件支撑和后备动力。基础研究是整个科学体系的源头，是所有技术问题的总机关，科学研究没有积累到一定程度，是很难产生颠覆性创新的。例如，美国、英国、德国、法国、日本等科技强国，无一不是基础研究强国。这五大科技强国以及欧盟历来都强调对创新要素与教育的持续长期稳定投入，基础研究投入强度占科技投入的比例长期处于15%～20%，强大的基础科学创新为整个科技领域的创新和产业技术发展提供了源源不竭的源动力。又如，数据已成为国家基础性战略资源，数据和计算机既是实现创新战略的平台，也是提升科技创新的支撑。它不仅仅包括基础设施能力的提升，还包括基础设施汇聚资源能力、“实验—数据—基础软件”有机耦合、数据库建设与资源共享、复杂算法设计与编程环境等一系列的软环境建设，进而形成支撑重大科技创新、重大科学发现的智能型服务平台。例如，美国政府历年在基础研究方面的投资支出都占研发预算的20%以上，建设先进的科学基础设施和先进的信息技术生态系统，为基础研究提供优质的、长期的稳定支持。

3.布局战略和前沿科技创新领域不断扩大亟须财政加强投入。当今世界正处在大变革大发展大调整之中，在新一轮科技革命的汹涌大潮中，重大科技突破可能在信息和计算机、材料、空间、新能源、生物技术、量子科学等领域相继发生。新一轮科技革命和产业变革正蓄势待发，更加聚焦绿色、可持续和智能特征。全球的经济、产业格局将被重塑。近年来，围绕经济发展和创新驱动发展制高点的竞争日趋激烈，各国在人工智能、量子通信、空间技术、深海探测等前沿领域开展突破攻坚。例如，在量子信息领域，各国全力投入、推进跨越式发展。据英国政府2016年底发布的《量子时代的技术机遇》报告，全球有六大国家(地区)对量子技术的年度投入预算不低于1亿欧元，分别是欧盟为5.5亿欧元、美国为3.6亿欧元、中国为2.2亿欧元、德国为1.2亿欧元、英国为1.05亿欧元和加拿大为1亿欧元。

4.日益增强的国际科技人才和基地建设竞争亟须财政增加投入。人才和基地建设是财政科技投入的最主要内容。人才是第一资源，科技全球化所造就的人才竞争日益激烈，特别是科技领军人才。2020年深圳市高层次专业人才认定奖励补贴标准提高：杰出人才认定标准600万元，国家级领军人才认定标准300万元，地方级领军人才认定标准200万元，后备级人才认定标准160万元。2019年海南省公布对获得世界一流人才团队、国际先进人才团队、国内领先人才团队的优秀团队，分别给予3000万元、2000万元、1000万元建设资助经费，其中40%可直接用于团队成员奖励和补贴。与广西相近的江西，2018年开始预计5年投入经费20亿元，其中对人才的资助最高达300万元，引进类人才还可提取其中30%用于改善个人生活条件，对团队的资助最高达800万元，等等。随着“十四五”新一轮科技创新的兴起，人才和基地的建设投入没有最高，只有更高。

(二)广西产业发展亟须财政加大对科技创新支持力度

全球新一轮科技革命和产业变革的加速兴起，无疑将全面重塑全球发展版图和国家及地区间的竞争格局，直接决定世界地缘和区域发展竞争态势。针对广西创新发展存在的问题，广西在未来“十四五”或更长时期要实现区域发展的竞争优势和产业优势，必须支持加快产业技术体系创新的提升，大力夯实战略性新兴产业、竞争优势产业、“蛙跳式”产业等创新体系不断发展完善；必须大力支持一批重大技术攻关、重大平台建设、重大科技成果、重大成果转化等重点项目和工程，实现重点跨越；必须大力支持创新主体建设，特别是强化龙头型企业、壮大科技型企业、支持一批创新型平台、建设一批一流大学和一流学科、支持一批一流科研院所，引领产业科技高质量发展；必须支持高水平人才队伍建设，加大靶向人才引进、强化人才培养支持、激励创新型人才，筑牢创新根基；必须进一步推进创新创业，加大对孵化器、众创空间、小微企业等的支持，建设一大批“双创”示范基地，激发全社会活力。因此，在“十四五”期间，自治区财政必须进一步加大对广西科技创新的资金支持力度。

(三)广西科技创新制度体系变革亟须财政加大支持力度

当今世界已经进入以创新为主题和主导的发展新时代，科技革命和产业变革将成为世界百年大变局的关键变量。一是科技创新对全球经济发展和技术进度影响越来越大，要不断解决人类社会发展面临的各项难题，应对全球性挑战，离不开新一轮科技产业革命。未来人类的社会结构、社会方式、价值观念都受到科技发展的深刻影响。二是主要国家为争夺核心技术和产业链控制权的竞争越发激烈，使得全球供应链和价值链在动荡中挑战，在波动中前进。广西在“十四五”时期建立科技强区将面临新一轮的机遇和挑战，国家深入实施创新驱动发展战略，着力改善科技创新生态，全面释放科技创造活力，为广西科技发展提供了良好环境。但是，广西科技发展仍然存在创新机制不健全、原始创新能力明显不足等诸多问题。因此，广西要在“十四五”时期全面推进创新驱动发展战略，需要进一步完善激励科技创新机制，健全广西创新体系，对标先进，建设具有全国影响力的重大科技实验平台和科技创新中心，以支持现代化科技强区建设。在“十四五”期间，自治区财政必须进一步加大对广西科技创新制度体系变革的资金支持力度。

五、国内财政支持科技创新实践的对比

(一)总体情况

受中美贸易战等外部因素影响，国内各省份纷纷认识到科技引领产业发展、实施产业高质量发展的重要性，加大了对研发活动的投入。为方便比较，笔者选取发达省份作为参照，同时选取与广西相近的省份作比较。通过比较，探究国内财政支持科技创新实践的压力，从而将压力转变为动力，促进广西加大研发投入，加快科技驱动产业高质量发展，加快科技强区目标的实现。

由于2019年的数据尚未公布，因此，本文选取了“十三五”前三年(2016～2018年)的数据进行分析(见表2、表3、表4)，并对部分省份支持科技创新的重要政策制度进行了梳理(见表5)。

表2 2016年部分省份科技经费投入数据

表3 2017年部分省份科技经费投入数据

表4 2018年部分省份科技经费投入数据

表5 部分省份支持科技创新的重要政策制度

续表

从表2、表3、表4可以看出，广西R&D经费内部支出与GDP比值(R&D经费投入强度)仅为0.70%左右，与其他发达省份相比相差太远。与云南、贵州相比，云南、贵州两省R&D经费投入强度逐步提升，广西却一直停滞不前。广西对科技投入的“欠账”过多，要实现创新驱动发展战略，后期要加大对R&D经费内部支出的投入。

(二)各省份科技创新对比研究

1.重点省份科技创新分析。下面以2017年的数据对部分省份的科技创新进行详细分析。

(1)江苏科技创新分析。近年来，江苏加快建设高水平创新型省份步伐。科技系统按照高质量发展要求，坚持自主创新道路，实施创新驱动发展战略，将科技创新位列江苏发展的核心位置，对标创新型经济发展目标，发挥创新对江苏经济发展的支撑作用，创新能力取得新进展，根据《中国区域科技创新评价报告》，江苏2017年综合科技创新水平指数达到77.93%，排在全国第5位，与上年相比提高了0.80个百分点。

2017年，江苏R&D经费内部支出2260.06亿元，居全国第2位，占GDP比重2.63%，居全国第3位；企业R&D经费内部支出1833.88亿元，居全国第2位；地方财政科技支出428.01亿元，居全国第2位。

(2)浙江科技创新分析。浙江坚持把发展作为第一要务、创新作为第一动力、人才作为第一资源，牢固树立创新强省工作导向，聚焦聚力高质量竞争力现代化，创新引领，融合联动，精准高效实施撬动高质量发展的科技新政，大力推进以科技创新为核心、创新生态为基础的全面创新。根据《中国区域科技创新评价报告》，2017年综合科技创新水平指数达到74.58%，比上年提升了0.32个百分点，排在全国第6位。

2017年，浙江R&D经费内部支出1266.34亿元，居全国第5位，占GDP比重2.45%，居全国第6位；企业R&D经费内部支出1030.14亿元，居全国第4位；地方财政科技支出303.50亿元，居全国第5位。

(3)江西科技创新分析。江西的省情与广西相当，最值得广西借鉴。2017年江西大力实施创新驱动发展战略，扎实开展创新省份建设三年行动，通过高水平的科技创新为推动高质量跨越式发展注入强大动力。据中国区域科技创新评价报告显示，江西2017年综合科技创新水平指数为52.11%，排全国第18位，比上年上升了1位，提高了0.83个百分点。

2017年，江西R&D经费内部支出255.80亿元，居全国第18位，占GDP比重1.23%，居全国第18位；企业R&D经费内部支出221.69亿元，居全国第17位；地方财政科技支出120.09亿元，居全国第10位。

(4)贵州科技创新分析。贵州积极开启大数据时代，将大数据发展提升到全省战略高度，凭借独特的区位优势，积极主动融入“一带一路”，探索出内陆开放型经济发展新路，促进了创新能力的快速发展，实现了在西部地区赶超进位的历史性跨越。据中国区域科技创新评价报告显示，2017年贵州综合科技创新水平指数为44.49%，排在全国第28位，比上年上升1位；与上年相比提高了3.25个百分点，增幅排在全国第3位。

贵州的创新规模和创新水平不及东部发达地区，但在创新增长速度上却体现出很强的创新发展潜力。2017年，贵州R&D经费内部支出95.88亿元，居全国第25位，占GDP比重0.71%，居全国第26位；企业R&D经费内部支出64.86亿元，居全国第25位；地方财政科技支出87.72亿元，居全国第15位。

(5)云南科技创新分析。云南深入实施创新驱动发展战略，全力提供科技创新新动能，进一步优化创业创新生态环境，有力支撑全省高质量跨越式发展，充分释放全社会创业创新潜能，力争尽快把云南建设成为西部地区具有重要影响力的创新高地、创业福地。据中国区域科技创新评价报告显示，2017年云南综合科技创新水平指数为45.21%，排在全国第26位，比上年上升2位，与上年相比提高了2.19个百分点，增幅排在全国第6位。

2017年，云南R&D经费内部支出157.76元，居全国第19位，占GDP比重0.95%，居全国第22位；企业R&D经费内部支出88.56亿元，居全国第22位；地方财政科技支出53.42亿元，居全国第21位。

2.比较分析研究。

(1)广西R&D投入经费过低造成综合科技创新水平指数低。2017年，广西综合科技创新水平指数为46.70%，排在全国第25位，与上年相比提高了1.86个百分点，增幅排在全国第8位。广西R&D经费内部支出142.18亿元，居全国第22位，占GDP比重0.70%，居全国第27位；企业R&D经费内部支出93.60亿元，居全国第21位。地方财政科技支出60.04亿元，居全国第18位。与发达省份相比，相差较远。

(2)科技经费投入过低造成科技成果转化绩效低。科技经费投入对科技成果转化绩效有显著的正向影响，增加R&D经费投入对促进科技成果转化作用较大。广西在科技经费投入下降后，科技成果转化绩效评价排名也随之下滑。在当前建设创新型国家的背景下，科技创新成为发展全局的核心，各省不断增加科技经费投入，并优化投入结构，科技成果转化绩效不断提高。广西对科技的“欠账”过多，后期要加大对R&D经费内部支出的投入。

(3)广西支持科技创新政策为创新发展赋能。“十三五”期间，各省份根据实际情况，制定出台支持科技创新的相关政策和制度，为区域内的科技创新营造良好的政策、制度和文化环境。广西紧跟国家科技创新政策步伐，科技创新政策支持不断加大。从江苏、浙江、江西、广西、贵州与云南六省(区)重要科技创新政策来看，“十三五”期间，各省份较为重视科技体制改革、成果转化等内容。东部省份科技发展较好，具有显著的创新引领特点，科技创新政策率先出台，例如，江苏2016年印发《关于加快推进产业科技创新中心和创新型省份建设的若干政策措施》，该政策措施共计40条，旨在激发全社会的科技创新活力。广西科技创新政策内容也紧跟东部省份，2018年发布《广西科技创新支撑产业高质量发展三年行动方案(2018～2020年)》，2020年发布《关于进一步深化科技体制改革推动科技创新促进广西高质量发展的若干措施》，与同是西部省份的云南和贵州相比，出台的支持科技创新政策更紧跟前沿。另外，广西结合地方特色，提出了打造九张创新工作名片，针对性与操作性更强。今后，广西应更加重视科技体制机制改革，激发高质量发展源动力。

六、财政支持“十四五”广西科技创新驱动再提速对策建议

(一)总体思路

按照建设壮美广西、共圆复兴梦想的总目标总要求，持续深入落实“三大定位”新使命和“五个扎实”新要求，坚持创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑理念，抓好前端聚焦、中间协同、后端转化三个要点，围绕制约广西产业高质量发展的突出瓶颈，强化科技创新这一关键，推动技术、人才、资金、项目、政策等创新要素向产业汇聚，为全区产业发展迈向中高端注入新动力。

牢牢把握全球新一轮科技和产业革命的趋势，解决制约广西经济产业社会发展的关键问题，将科技创新与传统产业全面结合。围绕“强龙头、补链条、聚集群”的发展理念，以体制机制创新为重点，立足本区资源禀赋和比较优势，以实施科技重大专项为抓手，推进产学研深度融合协同创新，巩固提升各类创新平台和载体，加大引进高层级创新人才团队，着力培育壮大新动能，改造提升传统动能，提升科技创新对产业增长贡献度，全力打造具有较高识别度的特色创新功能区、具有较广辐射度的科技转移转化示范区、具有较强竞争力的创新创业人才汇聚区、具有较高集聚度的战略新兴产业增长极和具有较强影响力的国际科技合作示范区。

(二)具体思路

1.加大财政科技投入。各级财政部门坚持把科技作为支出重点领域，按照财政事权和支出责任的要求做好科技资金的预算安排。第一，要增加财政科技投入力度，利用好创新驱动发展专项资金，并引导社会资本设立创投资金。在预算编制过程中，严格按照《中华人民共和国科学技术进步法》《广西壮族自治区科学技术进步条例》等法律法规要求，持续加大财政科技投入力度。根据《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西科技领域自治区与市县财政事权和支出责任划分改革方案的通知》、自治区党委办公厅《关于进一步深化科技体制改革推动科技创新促进广西高质量发展的若干措施》的要求，确保财政科技投入只增不减。第二，要用好现有的财政资金，好钢要用在刀刃上，在具体项目的安排上，根据自治区重点工作部署和科技发展的总体要求，按照整合专项支出、突出投入重点、集中财力办大事的思路，继续坚持调整科技支出结构、优化资源配置，逐步建立适应科技发展规律和公共财政管理要求的科学、合理、规范的科技经费支出体系。第三，设计有关激励性政策，搭建政产学研用金“六位一体”的合作与协调发展机制，拓展构建公私合作伙伴机制，发挥财政资金杠杆作用，全面撬动市场资金在科技资源配置中的主体作用，从而全面引入社会力量参与科技创新，以形成“全方位、全要素、全周期、全链条”式创新效应。第四，瞄准重大科技成果产出，明确财政支持方向，关注科技创新成果的科学价值、社会影响。以重大成果产出为导向，充分把握研究方向和发展态势，快速提升科技创新能力。以重大成果产出为考核，评估广西“十四五”科技创新的完成情况。

2.聚焦产业技术攻关。按照前端聚焦、中间协同、后端转化的总体要求，全力推动广西科技创新。前端聚焦，就是要紧紧依靠创新助推传统产业“二次创业”；中间协同，就是要着力弥补创新能力不足的短板；后端转化，就是要大力推进创新成果本土转化，真正把创新成果转化为产业发展实效。按照“强龙头、补链条、聚集群”要求，围绕产业链部署创新链，集中创新资源抓好关键核心技术的研发攻关，为产业发展和民生急需增添强有力的科技创新支撑。

抓好传统优势产业科技攻关，围绕九张创新名片确定的重点产业领域，汇聚创新资源，集中资源开展重大科技攻关，重点推动高端铝产品、现代智慧糖业、碳酸钙产业、新能源汽车、信息技术、智慧旅游、高性能材料、海洋资源利用、大健康产业等关键产业技术发展。打通产业链的上下游，抓好新兴产业科技攻关，吸引区内外创新成果本土落地转化，打通科技成果转化“最后一公里”，将科技创新转变为经济产业社会发展。

抓好民生科技创新，顺应人民对美好生活的需要，推动科技创新引领民生产业发展。将信息技术、大数据、生物技术等新兴科技与食品、医药产业相结合，加快建设特色健康产业和产品。推进科技创新成果共享共用，让技术贴近群众、创新造福人民。

以新型研发机构建设为契机，重点支持以需求为导向、运行机制灵活高效、研发体系健全、对接国际水平的新型研发机构建设，增加部署创新板块、建设高水平创新团队，开展关键共性技术研究，强化产学研用合作，推动产业链、创新链与资金链深度融合，打造带动全区创新驱动发展的核心引擎。要充分利用好新型研发机构投资主体多元化优势，引导社会资本加大投入，积极支持科技创新，为创新驱动发展注入新的活力。

3.激发企业创新主体作用。鼓励企业加大研发投入，提升创新能力，促进科技成果转化，充分发挥企业创新主体作用，有效引导资金、技术、人才等创新要素向企业汇聚。健全创新项目企业牵头制，完善企业主导产业技术研发创新的体制机制，落实企业研发投入奖补、科技创新券等支持政策，强化对科技型企业的扶持，推动更多的创新资源向企业集聚，科技成果更好地转化到产业。加强产学研协同创新联盟体系建设，建立企业牵头、联合高校和科研院所的运行机制，聚焦重点产业科技短板，集中资源促进创新发展，顺畅产学研通道，完善转化机制，加快科研成果从样品到产品的产业化进程。加快建设高水平的科技研发机构，扶持一批科技创新基地进入“国家队”，加快建设充满活力的创新功能区，推进广西自主创新示范区、高新技术产业开发区、农业科技园区等创新功能园区建设，加快形成各具特色、产业集聚、创新资源汇集的区域创新体。深化区域创新协同联动，优化区域科技创新布局，增强中心城市科技创新辐射带动能力，以战略性眼光，区域重点布局，汇聚一流前沿科技产业化项目，占据产业发展的制高点，实现竞争优势，为广西“十四五”科技成果加速转化，科技创新水平快速提升提供重要保障。

4.加大人才引育力度。科技创新需要人才作为支撑，坚持把人才资源作为科技创新的最关键要素，以开放思维、改革举措，加大人才引进力度，充分激发科技人员的积极性，增强科技创新内生动力。第一，强化领军人才引育，抓好广西自身特色优势，结合传统产业和战略新兴产业，加强高层次人才团队引育力度；抓好广西海外人才资源库建设，吸引全球创新人才汇聚广西；抓好创新青年人才培育，深入实施青年创新创业人才培养计划，设立青年科技专项，提升青年人才科技创新能力。第二，为科技人员创新提供高效服务，推动科技管理从“管理型”向“服务型”转变，进一步为科研人员放权松绑，拓展科研管理“绿色通道”，大幅减轻参评负担，让科研人员有更多时间和精力潜心研究；改革完善科技人才评价政策办法，根据产业发展需要，建立以创新、质量、贡献为导向的人才评价体系。

5.深化科研体制机制改革。激发科技创新主体活力，用改革创新的办法推动科技创新，调动各方面积极性，充分释放创新活力。一是深化科技计划管理改革，优化布局，整合科技计划项目，面向全国逐步开放重大关键技术攻关项目，探索将科研项目直接费用调剂权全部下放。开展经费使用“包干制”改革试点，探索实施科技重大专项项目揭榜制。二是完善项目形成机制和组织实施机制，将需求导向、问题导向、应用导向贯穿于项目形成和组织实施全链条。三是改革完善科技奖励制度，结合广西特色建设科技奖励体系，弘扬勇于创新的科学家精神，激励自主创新，调动社会科技创新的积极性，重点向重大产业、关键领域、创新岗位和成果应用倾斜。四是开展科技成果权属改革，完善科技成果转移转化收益分配激励机制。五是深化科研院所改革，以激发科研人员创新活力为核心，积极稳妥地推进科研院所改革，在中医药、畜牧水产、海洋等领域，组建一批具有广西特色的科研院所。抓好新型产业技术研发机构建设，出台支持政策措施，推动广西产业技术研究院尽快运营。六是设立金融科技成果产业化引导基金，加强顶层设计，借助科研院所、高校的科技创新优势，注重资本运用，发展金融科技，增强金融服务实体能力。充分发挥产业化基金的引导作用，联合社会资本形成规模，设立若干子基金，投资具有突出市场潜力的重点科技成果产业化项目。产业化基金将积极创新科研院所和大学成果转化模式，深化科研、产业和资本的融合，聚焦先进科技成果转化，成为独具特色的科技投资基金。

6.建立健全绩效评估体系。建立责任明确、行之有效的科技专项资金使用考核评价机制，制定科硏计划的科学评估方法，强调第三方与标准化的评估，进一步加强对财政科研经费预算、执行的监督和管理评估。建立科技专项资金使用的年度监测制度和体系，委托第三方专业机构对科技专项资金使用情况进行年度监测评估，为制定来年科技专项资金安排提供依据。要强化方案执行、绩效评估和期末考核，制度化、规范化地推进科技专项实施。完善并落实资金使用考核问责制度，保证资金合理使用发挥实效。