城镇职工基本养老保险基金的可持续发展研究——以上海市为例*

上海工程技术大学 陈子微 李红艳

一、引言

党的十九届五中全会再一次提出要健全多层次社会保障体系，城镇职工基本养老保险(以下简称“城镇职工养老保险”)因覆盖面广、基金收支数额大，在社会保障体系中占据着不可或缺的地位，其基金的可持续发展一直受到学者的关注(卢元，2000；郭永芳，2011；董克用，2019)。根据民政部最新信息，“十四五”期间，我国老年人口将突破3亿人，从轻度老龄化迈入中度老龄化。(1)中华人民共和国民政部：《民政部举行二○二○年第四季度例行新闻发布会》，载于《中国社会报》2020年10月26日。养老金的可持续发展是应对人口老龄化风险的有效保障，而基本养老保险作为养老保险体系中的第一支柱将接受这一巨大的挑战和考验。上海作为长三角地区的重要城市，曾是我国最早进入人口老龄化的城市之一，而今又跨入了新时代，其户籍老人数和老年人口系数更是呈现出逐年增长的趋势(李红艳等，2019)。2019年上海户籍人口预期寿命达83.66岁，(2)上海市卫生健康委：《上海户籍人口期望寿命83.66岁，继续处于世界领先水平》，新华网，http://www.xinhuaet.com/2020-04/24/c_1125901582,htm，2020年4月24日。在人口呈老龄化和高龄化的上海，养老金可持续发展指数仅排全国第23位(高庆波，2019)。在如此严峻的形势下，上海市城镇职工养老保险基金的现状和未来发展趋势是一个非常值得研究的问题，有利于及时开展工作来应对和化解基金的支付风险，从而提高上海养老保险基金的可持续发展能力。

目前，学者对上海市城镇职工养老保险基金是否能可持续发展观点不一。有的学者持乐观态度，梁鑫等(2010)认为上海城镇职工养老保险基金是可以化“缺”转“余”的。章萍(2011)也认为上海城镇养老保险基金是能够维持可持续的。李红艳等(2019)认为尽管目前上海城镇职工养老保险基金支付压力大，但基金未来发展是可控和稳定的。但有的学者持悲观态度，李盈盈(2014)认为上海市养老保险基金收支失衡已成事实。李晓芬等(2018)认为现行的政策无法扭转上海城镇职工养老保险收支缺口的趋势。叶茂春等(2018)认为未来上海养老保险基金存在支付风险，且基金可持续发展能力较弱。肖严华(2020)认为上海采取的阶段性减免企业社会保险费政策将会给养老金的可持续发展带来巨大的压力。

上海作为超大城市，在经济快速发展的同时，人口结构也朝着老龄化和高龄化发展，为保障老年群体的基本退休标准，研究上海养老保险基金的可持续发展具有一定的现实意义，同时也能够为长三角地区养老一体化的未来发展提供指导依据。通过分析上海城镇职工养老保险基金运行现状，重新设定平均工资增长率、养老金平均替代率参数假设，运用Logistic人口模型对职工养老保险参保人数进行预测，从而得出未来十年上海市城镇职工养老保险基金收支状况和可持续发展策略。

二、上海市城镇职工养老保险制度运行现状分析

(一)在职职工人数增长率及离退休人数增长率分析

本文根据历年国家统计年鉴和上海统计年鉴，收集2001～2019年上海市城镇职工养老保险在职职工人数和离退休人数，具体数据如图1所示。从图1可以发现，在职职工人数和离退休人数每年都在不断增长，其中，在职职工人数从2001年的443.67万人增长至2019年的1081.72万人，离退休人数从2001年的239.87万人增长至2019年的507.85万人，且离退休人数增长率大部分都高于在职职工人数增长率。而2011年在职职工人数增长率暴增是上海市外来人员综合保险(3)上海市人民政府：《上海市人民政府关于修改〈上海市外来从业人员综合保险暂行办法〉的决定》，上海市人力资源和社会保障局官网，http://rsj.sh.gov.cn/txgszfgz_17262/20200617/t0035_1388431.html，2004年8月30日。和上海市小城镇社会保险(4)上海市人民政府：《上海市人民政府关于印发〈上海市小城镇社会保险暂行办法〉的通知》，上海市人力资源和社会保障局官网，http://rsj.sh.gov.cn/txgszfgz_17262/20200617/t0035_1388531.html，2003年10月18日。合并纳入上海市城镇职工养老保险范畴。

(二)城镇职工养老保险基金收入和支出分析

随着养老保险的扩面，城镇职工参保人数增多，基金收入也随之增长(见图2)。从图2可知，上海市城镇职工养老保险基金收入从2001年的216.66亿元增长至2019年的2465.70亿元，增加了2249.04亿元，增幅达到10.38倍。与此同时，由于离退休人数增长率大于在职职工人数增长率，城镇职工养老保险基金支出逐年上升，基金压力增大，从2001年的236.25亿元增长至2019年的2308.90亿元。

图1 上海市城镇职工养老保险离退休人数、在职职工人数增长率

图2 上海市城镇职工养老保险基金收入和支出

(三)城镇职工养老保险基金累计结余与基金支付能力分析

从图3可知，2001～2019年上海市城镇职工养老保险累计结余从93.12亿元增加到2279.90亿元，主要是2008～2019年这部分基金收支结余的积累。基金可支付能力也从4.7个月上升到10.9个月。上海市城镇职工养老保险目前处于合理结余水平，但随着本市人口老龄化程度的不断加深以及养老金的持续上涨，基金支出需求也在不断扩大。

图3 上海市城镇职工养老保险基金累计结余和基金支付能力

三、上海市城镇职工养老保险人数预测

采用Logistic人口预测模型对上海城镇职工养老保险在职职工人数和离退休人数进行测算，该模型又称作人口阻滞增长模型，可用于预测自然资源、环境条件限制下的人口增长(司守奎，2020)。加之，参加城镇职工养老保险人员具有年龄限制，已经考虑了出生率、死亡率等因素，因此该模型可以直接对养老保险参保人数进行测算。

(一)模型推导

模型假设1：设x(t)表示t时刻的人口数，x(t)连续可微；r是人口增长率。

(1)

若人口较少时，可以认为r是一个常数，但当人口增加到一定数量时，应将r看作一个随着人口的增多而减小的量，即r为x的函数r(x)，且r(x)为x的减函数。

模型假设2：设人口年增长率r(x)为x的线性函数，r(x)=r-sx。

(2)

根据式(1)和式(2)可以得出：

(3)

对式(3)进行变形：

最终得到：

(4)

(5)

对式(5)进行变形，最终得出Logistic人口预测模型：

(6)

(二)上海市城镇职工养老保险在职职工人数预测

由于2011年参加城镇职工养老保险的在职职工人数激增，考虑模型的选用要求，故而选取2011年末城镇职工养老保险在职职工人数作为初始数据。利用最小二乘法对r、xm参数进行确定，x(t)为t时刻上海市城镇职工养老保险离退休人数，t0为2011年，x0为2011年参加城镇职工养老保险在职人数976.17万人，运用matlab进行测算得r≈0.0150、xm=8115.98，代入式(6)，可得：

(7)

在运用模型之前，必须先对模型进行拟合程度检验和残差检验。

1.模型拟合程度检验。

利用拟合程度检验来比较上海市城镇职工养老保险的在职职工人数实际值与预测值的吻合程度。在职职工人数预测值大部分落在在职职工人数真实数据拟合成的曲线上，说明该预测模型的预测能力较好，符合真实情况(见图4)。

图4 Logistic预测曲线和城镇职工养老保险在职职工人数的拟合图形

2.残差检验。

运用matlab对2011～2019年城镇职工养老保险的在职职工人数的实际值与预测值进行残差检验，真实值与预测值的标准化残差值都在[-2，2]区间内(见表1)，说明标准残差值落在[-2，2]以外的概率为0<0.05。因此，该模型是成立的，结果是可行的。

表1 城镇职工养老保险在职职工人数残差检验 单位：万人

基于上述模型的可行性，得出的结果表明，未来十年，尽管参加上海市城镇职工养老保险的在职职工人数在不断增加，从2020年的1098.17万人增长至2030年的1248.55万人，增长率分别为1.521%、1.304%、1.302%、1.299%、1.296%、1.294%、1.290%、1.288%、1.285%、1.282%、1.278%，但未来增长趋势逐渐变慢，这将会影响养老金的当期收入，从而降低基金的可持续发展能力。

(三)上海市城镇职工养老保险离退休人数预测

本文选取2001年末参加城镇职工养老保险离退休人数作为初始数据。利用最小二乘法对r、xm参数进行确定，x(t)为t时刻离退休人数，t0为2001年，x0为2001年养老保险的离退休人数239.87万人，运用matlab进行测算得r≈0.0989、xm=674.26，代入式(6)，可得：

(8)

1.模型拟合程度检验。

从图5可知，离退休人数预测值大部分落在离退休人数实际数据拟合成的曲线上，说明该预测模型的预测能力较好，符合真实情况。

图5 Logistic预测曲线和城镇职工养老保险离退休人数的拟合图形

2.残差检验。

运用matlab对2001～2019年城镇职工养老保险离退休人数的实际值与预测值进行残差检验。从表2可知，标准化残差值数据都在[-2，2]区间内，说明标准化残差落在[-2，2]以外的概率为0，是小于0.05的。因此，该模型是成立的，结果是可行的。

表2 城镇职工养老保险离退休人数残差检验 单位：万人

续表

Logistic人口预测模型的结果表明，未来十年，城镇职工养老保险离退休人数逐年上升，从2020年的528.17万人增长至2030年的611.53万人，增长率分别为3.607%、2.516%、1.921%、1.770%、1.630%、1.498%、1.377%、1.291%、1.167%、1.060%、0.968%。其中，在职职工人数增长率大约在2028年高于离退休人数增长率，这种变化将会使未来上海市城镇职工养老保险制度的赡养率下降，养老保险基金支出压力逐渐变小、可持续能力上升。

四、上海市城镇职工养老保险基金收支模型

在确定社会平均工资增长水平、缴费率情况下，根据参保的在职职工人数，可计算出基金的收入。在确定给付水平情况下，根据参保的离退休人数，可计算出基金的支出。

养老保险基金收入=参加城镇职工养老保险的在职人数×上年度社会平均工资×缴费率(汪泓等，2011)

(9)

养老保险基金支出=参加城镇职工养老保险离退休人数×上年度社会平均工资×养老金平均替代率(汪泓等，2011)。

(10)

(一)参数假设

对上海市城镇职工养老保险基金收支进行预测时，要考虑到社会平均工资、养老保险缴费率、养老金平均替代率三个方面的影响因素，因此，在分析各参数现状的基础上对其预期值进行假设。

社会平均工资：根据《关于规范社会保险缴费基数有关问题的通知》，缴费基数是根据上一年度社会平均工资计算的。社会平均工资方面，采用2019年上海职工社会平均工资114962元为基期，(5)上海市统计局：《2019年上海市城镇单位就业人员平均工资》，上海市统计局官网，http://tjj.sh.gov.cn/tjxw/20200629/fc54a4124e70400098921b6fc5680e1e.html，2020年6月30日。社会平均工资增长率方面，参考2012～2019年上海社会平均工资增长率的变化对未来社会平均工资增长率进行假设。其中，2012～2019年上海社会平均工资增长幅度分别为8.3%、7.3%、8.2%、8.9%、9.5%、9.6%、9.8%、9.3%。因此，假设2020～2025年上海社会平均工资增长率为8%，2026～2030年增长率为9%。

养老保险缴费率：根据《关于降低本市城镇职工社会保险费率的通知》，上海城镇职工基本养老保险单位缴费比例降至16%，个人缴费为8%，因此，假设未来十年养老保险缴费率保持在24%。

养老金平均替代率：退休人员所领取的平均养老金与在职职工社会平均工资之比。参考2011～2019年上海城镇职工养老金平均替代率的变化对未来养老金平均替代率进行假设。其中，2011～2019年上海城镇职工养老金平均替代率分别为47%、49%、52%、54%、55%、54%、51%、49%、48%。考虑上海养老水平较高，且每年都上调养老金领取待遇，因此，假设2020～2025年上海养老金平均替代率为49%，2026～2030年上海养老金平均替代率为49.5%。

(二)上海市城镇职工养老保险收支预测

养老保险基金收支结余=养老保险基金收入-养老保险基金支出

根据以上假设，对上海城镇职工养老保险基金收支变动趋势作出预测。2020～2030年，在没有财政补助的情况下，基金当期收支情况从2020年的结余71.23亿元，转为2023年开始出现缺口2.64亿元，并且随着时间的延长，基金缺口不断增大到2030年的90.63亿元(见图6)，养老保险基金收支缺口直接影响上海市城镇职工养老保险的可持续发展。但值得关注的是，缺口加深到一定程度后，于2028年开始有回转趋势，原因是2028年在职职工人数增长率大于离退休人数增长率，由此可见，2030年以后上海市城镇职工养老保险基金当期收支还是有望回归平衡的。

图6 上海市城镇职工养老保险基金收支预测

(三)误差修正

2020年上半年上海经济增长速度下降2.6%。(6)上海统计局：《2020年上半年上海市国民经济运行情况》，上海市统计局官网，http://tjj.sh.gov.cn/tjxw/20200722/47adf2776191437f9dcc4a571e9f957a.html，2020年7月23日。为此，本文结合上海经济发展形势，对上海市社会平均工资增长率设计了不同增长方案，且在养老金平均替代率控制在49.5%以内的条件下对上海市城镇职工养老保险基金结余进行预测。其中，高高增长率方案：假设2020～2025年上海市社会平均工资增长率为9.4%，2026～2030年上海市社会平均工资增长率为9.8%；高增长率方案：假设2020～2025年上海市社会平均工资增长率为8.8%，2026～2030年上海市社会平均工资增长率为9.1%；中高增长率方案：假设2020～2025年上海市社会平均工资增长率为8.2%，2026～2030年上海市社会平均工资增长率为8.5%；中增长率方案：假设2020～2025年上海市社会平均工资增长率为7.6%，2026～2030年上海市社会平均工资增长率为7.9%；中低增长率方案：假设2020～2025年上海市社会平均工资增长率为7.0%，2026～2030年上海市社会平均工资增长率为7.3%；低增长率方案：假设2020～2025年上海市社会平均工资增长率为6.4%，2026～2030年上海市社会平均工资增长率为6.7%。

图7 2020～2030年不同社会平均工资增长率下上海市城镇职工养老保险基金结余预测

从图7可知，2020～2030年，上海市城镇职工养老保险基金结余水平位于中高方案和中方案下的基金结余范围，而上海市社会平均工资只有在高高增长率方案下，基金当期收支才能有结余，由2020年的79.44亿元增加至2030年的149.49亿元，并且维持基金的可持续发展。在中低增长率方案和低增长率方案下，2020年上海市城镇职工养老保险基金就开始收不抵支，且基金缺口逐年增大。其中，低方案下，基金缺口由2020年的7.05亿元扩大至2030年的186.47亿元。由此可见，若不考虑高高增长率方案，短期内，上海市城镇职工养老保险基金的可持续发展能力较弱，2024年开始需要财政对其进行补贴。结合高高增长率方案，如果上海市社会平均工资增长率能够很快回升并且达到历史最高的9.8%，城镇职工养老保险基金将不存在当期缺口，且缺口不会继续衍生。

五、政策建议

以2020～2030年基金的收支情况预测为基础，并结合国家对养老保险改革的政策方针，本文对提高上海城镇职工养老保险基金可持续发展提出以下四点建议。

第一，引入缴费激励政策，扩大城镇职工养老保险的缴费人数。随着线上经济飞速发展，就业形态发生变化，非全日制从业人员及其他灵活就业人员数量大幅增加，而这部分人由于缴费比例和缴费基数的原因降低了他们的参保意愿。因此，政府在适当调整灵活就业人员参加城镇职工养老保险的缴费比例和缴费基数的基础上，引入缴费激励机制，鼓励非全日制从业人员、个体工商户、自主就业人员及其他新业态灵活就业人员参加城镇职工养老保险。

第二，建立科学合理的养老金动态调整机制。目前，尽管我国在调整退休人员养老金待遇水平时主要参考的是物价和工资增长情况，但在这一过程中却难以做到科学测算工资、物价等调整因素，并且各省份对调整对象和调整额度的确定也没有统一标准(袁中美，2016)。养老金调整政策会直接影响养老保险基金出现收支缺口的时间(王翠琴等，2016)。因此，应改变当期养老金调整机制，将养老金调整水平与城镇居民生活费用价格指数挂钩，再结合城镇职工养老保险基金收支现状和未来经济发展情况，建立科学合理的养老金动态调整机制，从而科学有效地保证上海市城镇职工养老保险基金的收支平衡。

第三，实施渐进式延迟退休制度，减缓养老保险基金支出压力。延迟退休是化解上海人口老龄化对城镇职工养老保险基金风险最直接有效的办法。首先，政府应该加大正面宣传渐进式退休制度带来的积极影响，提高就业群体响应政策号召的意愿；其次，建立长效激励机制来大幅度提高渐进式退休人员的待遇，区别于正常退休所享受的待遇；最后，科学制定退休人员再就业相关法律法规，使渐进式延迟退休能够让广大就业群体接受并且参与其中，从而减轻上海市城镇职工养老保险基金的支出。

第四，加强基金的投资管理能力，提高养老保险基金的可持续发展能力。自基本养老保险基金市场化投资以来，收益率低已成为一个不争的事实(向春华，2015；景鹏等，2018)，因此基金管理部门需转变投资理念，加强基金的投资能力，提高养老保险基金的可持续能力。首先，在投资方式上，根据养老保险基金的需求可采取动态最优投资组合策略(王增文，2018)来提高基金的收益和降低基金的风险；其次，在投资目标上，建立最低收益率，可参考加拿大CPPIB的投资方式，选用一定时期内银行存款、国债、地方债、股权、股票、实物资产等的平均收益率，结合通货膨胀率来确定养老保险基金的最低收益率(景鹏等，2018)；最后，建立养老保险基金社会监督体系，通过信息披露制度定期将基金受托机构的投资情况向公众公开，从而加强基金的投资管理能力，提高养老保险基金的可持续能力。

此外，上海市政府还可以通过加大人才引进制度、拓宽养老保险基金的投资方式为基金“开源”，同时延长养老保险最低缴费年限、发展多层次的养老保险体系为基金“节流”，化解上海市城镇职工养老保险基金可持续发展的风险。