国际组织“暗含权力”与国际法实践

鲍淑婷

【摘要】国际组织的暗含权力指虽未被章程明确规定，但为实现国际组织的宗旨和目标而应当拥有的“必要且适当”的权力。“暗含权力”概念起源于美国宪法实践，自国际常设法院、国际法院时期起，通过一系列案件，包括前南斯拉夫法庭的建立依据，明确了“暗含权力”理论在国际法领域的适用。国际组织”暗含权力”理论的应用丰富了条约解释原则、推动了国际组织法发展和充分发挥了国际法院咨询管辖作用，但在适用过程中仍有一定争议，不能滥用。

【关键词】国际组织 暗含权力 国际法院 咨询管辖权

一、暗含权力理论起源于美国宪法实践

暗含权力这一概念起源于美国宪法实践，其在国际法上逐步使用和接受是一个不断演变发展的过程。美国宪法生效施行后，联邦派和洲权派在宪法适用问题上争论不休，以杰斐逊为代表州权派要求严格依据条文字面含义严格解释宪法，而以汉密尔顿为代表的联邦派则主张对宪法予以“宽泛解释”。汉密尔顿认为，“政府被授予的权力是主权性的，包括为达到这些权力的目标而使用一切必要且适当的手段的权力，这些手段又没有被宪法规定的限制和例外，不与社会政治的基本目标相反”，这就是暗含权力论。两派关于美国国会通过的国家第一银行法的争论便是例证。美国宪法中并无关于联邦可以设立银行的规定，但在汉密尔顿看来，联邦被授予了借贷、铸币、调节币值以及征税等方面的权力，为了有效行使这些权力，设立联邦银行是“必要和适当”的措施，因此国家银行法案并不违宪，最终这一观点得到了总统华盛顿的认可。这就是暗含权力论的最初来源。在此后的一系列美国最高法院的案例，使暗含权力的司法实践愈加丰富。

二、暗含权力理论在国际法中的运用和发展

（一）国际常设法院时期

在关于“国际劳工组织对农业生产方法的职权问题”咨询意见中，国际常设法院指出，依据《凡尔赛条约》，国际劳工组织有权讨论关于农业劳动者待遇的问题，未明确有权讨论农业生产手段的发展问题，但这不意味着国际劳工组织在这一问题上完全没有讨论权。如果某一特定的生产方法对生产的影响很大或者在为提高工人的劳动权益目的，国际劳工组织可能可以就农业生产方法或手段进行适当考虑，这种考虑是附带性的。这种“附带性的考虑”与“暗含权力”一样，是一种并非明示而是经推论得出的权力。。

（二）国际法院时期

在国际法院关于“为联合国服务而受损害的赔偿问题”咨询意见中，国际法院首先分析联合国是否具有国际法律人格，从宪章条款结合宪章宗旨与目的综合考虑，国际法院推出，为使联合国的这些权利、义务及权力能够得到实施，可以得出同时也暗含着赋予其国际法律人格的意图。其次，在联合国拥有国际法律人格的基础上，从暗含权力理论出发，国际法院指出，联合国的求偿权虽在宪章中无明文规定，但对于履行职责至关重要的权力，求偿权应该必要地暗含于宪章中，能够为联合国行使。在该案中，国际法院明确运用了暗含权力这一概念，被认为奠定了暗含权力权力理论在国际法领域适用的法理基础。

在国际法院关于“国家在战争或武装冲突中使用核武器的合法性问题”咨询意见中，国际法院指出，世界卫生组织（WHO）章程赋予的22项职能中没有一项与危害人类活动合法性有关。同时，国际法院还认为，导致人类健康恶化的多方面原因的合法与否与WHO采取措施消除影响之间并无相关。由于宪章规定联合国的专门组织仅能够就其职权范围内的事项请求国际法院咨询，因而国际法院最终以非WHO职权事项为由不予做出咨询意见。

（三）前南斯拉夫国际法庭的建立

前南斯拉夫国际法庭的建立是安理会依据《联合国宪章》第七章和第29条，为起诉1991年以来在前南斯拉夫境内犯下严重违反国际人道主义行为的人而设立的，但前南斯拉夫国际法庭设立的合法依据，在国际法上引起争议。在其审理的首案“塔蒂奇案”中，被告方质疑法庭建立的合法性，因为宪章中并无权设立一个司法机关，而且是惩罚个人的司法机关。针对上诉方关于法庭建立的合法性问题，上诉庭指出，安理会没有司法权并不意味着其不能建立国际法庭以履行维护国际和平与安全方面的职责，正如联合国虽未被明确有司法职能，但是可以建立联合国行政法庭和组建中东紧急部队。联合国组建维和部队被广泛认为是暗含权力行使的典例，因而种种情况表明，上诉庭是在推论安理会的暗含权力， 只不过是其没有或不愿意正式承认罢了。

三、国际组织暗含权力在国际法中的适用限制

国际法院实践中大量运用暗含权力理论接受国际组织的咨询请求，但是拒绝咨询请求的情形较少，而在拒绝咨询请求的案件中，更能说明国际法院在判断一项咨询请求是否属于国际组织推导的暗含权力范围内的具体考虑因素。下面，结合前文所提到的“一国在武装冲突中使用核武器的合法性咨询案”中国际法院的做法，就这些限制因素予以阐述。

（一）国际组织章程

一般的国际组织章程本身即多边条约，应当遵循条约解释的规则进行解释。国际法院在本案中指出，为了确定国际组织的工作领域或职能范围，必须考虑组织的相关规则。国际组织的章程是推导其暗含权力的重要依据，一般而言，國际组织拥有的权力是依据章程明确规定所产生的权力，这是章程缔约国明确表示同意的结果，即国际组织的明示权力，行使明示权力能够直接产生国际法上的结果。暗含权力则是在明示权力之外，为实现国际组织的职能所“必要且适当的”权力，这种权力的推导实质上是突破条约解释中字面解释，主要是从条约目的和宗旨角度进行解释所产生的结果，但也可见，暗含权力的推论过程必须要有章程条文上依据，或者说在章程中“有迹可循”，暗含权力不能违反章程明文规定，且不与明示权力相冲突。

（二）“专业原则”限制

国际组织由主权国家依据条约创设，以实现一定的组织宗旨为目的，因此国际组织的国际法律人格具有派生性，应受“专业原则”（principle of speciality）的限制，即其所享有的权力要以实现组织的目的与宗旨为限。国际法院认为：“对于联合国，为实现其应当履行的职责，它需要享有一定的暗含权力，尽管这些在宪章中未明确规定。”同样的，本案中WHO就使用核武器的合法性问题向法院提出咨询请求，虽不在组织章程规定的职责范围内，但能否被理解为在行使其暗含权力呢？答案是否定的。国际法院认为：“国际组织的暗含权力要受专业原则的限制，要以实现组织的宗旨为目标。就WHO的职能而言，提出使用核武器的合法性问题，即便从健康和环境影响的角度，也将有悖于‘专业原则，因为这不是实现该组织宗旨必须的暗含权力。”

（三）置于“联合国体系内”

正如其章程前言及第69条所述，WHO作为联合国的专门机构之一，是一个特殊的国际组织。基于《宪章》第57、58和63条规定，以《宪章》为基础的体系，通过授权联合国全面的权力使其与各种自主性及补充性的国际组织建立联系，并授予这些组织一定的权力，以使两者保持和谐的国际合作。因此，就对WHO的授权而言，其章程的解释既要考虑到“专业原则”，也要考虑到《宪章》所设计的这一体系的“逻辑性”。如果WHO拥有“广泛的国际责任”，这些职责也有必要限制在“公共卫生”领域，而不能涉足联合国体系内其它部门的职责。

（四）该国际组织的惯例

同时法院也考察了WHO的惯例，认为其惯例也证明关于核武器使用的合法性问题不在WHO的活动范围内。WHO提请咨询管辖依据的组织决议中没有任何涉及WHO与使用核武器的合法性有关的惯例。WHO总干事的报告前言第三段中提及了之前的一些决议，这些决议都与应对核武器对健康及环境所带来的影响有关。前者关注WHO在可持续发展方面所做的努力，后者应对健康与环境恶化所带来的影响。没有任何一项决议或报告是关于使用核武器的合法性问题。作为国际法主体，WHO应当被引导践行国际规则或者关注自身发展，但是这并不意味着WHO得到了就在战争中使用核武器是否合法予以讨论的这一超越其章程授权的权力。

四、国际组织暗含权力理论对国际法的影响

（一）对国际法的推动作用

1.丰富条约解释原则

国际组织的章程本身即多边条约，因而国际组织暗含权力理论的推导过程实质上是条约解释的过程。“解释职能”是国际法院的初始司法职能之一，在其司法实践中，对宪章以及其他诸多条约和协定都进行过解释，也确认并发展了条约解释的各项原则。在对国际组织暗含权力的推导过程中，主要涉及条约的目的解释规则，更多地运用一种反向逻辑，遵从“没有禁止即为允许”的解释格言。因为国际组织章程一般对国际组织的功能做最基本的规定而不做详细规定，从而不可避免地出现规定空白的情形，在这种情形下，暗含权力理论逐渐成为对章程解释的补充性规则。

2.推动国际组织法发展

在“为联合国服务而受损害的赔偿问题案”中，法院通过《宪章》中关于组织宗旨的条款来判断宪章中是否暗含了联合国的求偿权。从而得出结论：尽管宪章并未明确授权，国际组织基于履行职责所必须，一定要被授予这一权力。这肯定了国际组织的暗含权力原则，使得国际组织能够运用此项原则从其既有的章程中拓展职能，在国际关系的发展中发挥更活跃的作用。国际组织的运作和发展是一个动态化过程，实践中不断产生的问题都要从组织章程中寻找依据，暗含权力理论令国际组织在不修改章程的前提下可预见地开展国际法实践。

3.有效发挥国际法院咨询管辖权作用

相比于诉讼管辖权，国际法院的咨询管辖权最初只是弥补除国家以外的国际法主体不得向国际法院提起诉讼而设立的补充手段。但在司法实践中，国际法院的咨询管辖权得到了比较充分的利用。自“为联合国服务而受损害的赔偿问题案”开始，国际法院大量运用暗含权力理论，推论国际组织咨询的问题属于其活动范围内，接受该组织的咨询请求，包括“西南非国际地位案”等。虽然囿于咨询意见无拘束力，其能在多大程度上发挥作用与申请主体的成员国，特别是与咨询意见有利害关系的成员国的配合度有很大关系，法院所做出的这些与请求主体履行职责有关的咨询意见在解决请求机关所面临的问题时并未充分发挥作用，但法院的咨询意见还是起到了澄清相关法律情势、明确相关法律问题、指导请求机关的后续行动的作用。

（二）值得注意的问题

1.国际组织暗含权力易被滥用

由于暗含权力缺乏具体规定，因而也往往导致此种权能容易被滥用。早在 1960年“刚果行动”中美国就利用维和部队解散刚果合法的卢蒙巴政府，支持卡萨武布政权打内战，这实际上预示了维和行动可能被滥用。正如梁西先生所谈到的那样：进入90年代后一些国家有一种把参加维和行动作為参加国际事务及谋求自身利益的一种手段。1991年伊科边境的维和行动突破“大国一般不参加”的惯例，带有“大国干涉”的色彩。

2.国际组织暗含权力仍有一定争议

正如暗含权力理论在美国宪法实践中遭到州权派的强烈反对，国际组织的暗含权力也因缺乏具体规定而备受争议。虽然暗含权力要求“必要且适当”的限制，但“必要”和“适当”的具体标准难以限定，只能在个案中加以判断。这在联合国的维和行动上问题中也有所体现。一是如何判定维和行动是否属于宪章第七章中的强制行动，二是维和行动应当依据安理会的决议，但为何第一次维护部队是在大会的决议下建立的，这些问题都备受争议。

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