浅析坪山“整村统筹”土地整备的经验、困境及对深圳市关外地区的借鉴意义

郑前进

【摘要】在土地资源紧约束的背景下，深圳市必须通过土地整备、城市更新等方式来盘活存量用地。通过土地整备为城市建设和产业发展提供土地保障，被寄予厚望，但传统的项目式土地整备遭遇原村民的强烈抵抗，导致整备工作的推进严重受阻。深圳市坪山区创新地提出了整村统筹”土地整备，具有村民参与和支持度高、一揽子解决土地历史遗留问题、统筹解决社区转型发展等优势，可为深圳市关外地区以及未来广大的征地拆迁地区提供借鉴。

【关键词】深圳市坪山区;土地整备;整村统筹

相较于深圳市其他区域，坪山区的土地资源相对充裕，但大多数权属不清、未征转比例过大、碎片化严重，可直接供应的成片土地并不多。通过土地整备为城市建设和产业发展提供土地保障，被寄予厚望，但传统的项目式土地整备遭遇原村民的强烈抵抗，导致整备工作的推进严重受阻。在此背景下，“整村统筹”土地整备应运而生，该模式以社区为单元，扣除已征转补偿国有用地，在剩余未征转原农村集体土地范围内，综合运用土地、规划和资金的手段，由政府主导、社区实施、居民参与，通过政府与社区算大账、社区与村民算小账的方式，一揽子解决历史遗留问题和土地确权问题，避免了征地拆迁中原村民与政府的直接对抗，由于给予社区一定规模合法土地二次开发，可以促进社区转型发展，同时也为政府落地建设重大市政、公共配套设施及产业项目提供用地空间。目前深圳市坪山區有南布、沙湖、金沙三个“整村统筹”土地整备试点项目，其中，南布和沙湖项目已完成实施方案的编制，南布项目的方案通过了市政府审批，进入实施阶段，金沙项目尚处于前期论证阶段。

坪山区的“整村统筹”土地整备模式属于摸着石头过河的创新产物，在前几年的推进工作中积累了一些经验，也遇到一些困境，总体上来说进展顺利，可为其他区域土地整备模式的创新提供重要参考。

1、“整村统筹”土地整备的经验

经验一：工作阻力小，得到村民的支持。“整村统筹”模式在坪山深入人心，南布、沙湖、金沙三个试点社区正在积极推进，还有不少社区主动要求加入，该模式最大的优点是避免政府与原村民的直接对抗，并建立起一种共谋、双赢的合作模式，创新出了一种政府提供规划引导、政策支持和启动资金，社区股份公司具体组织实施的新模式，可以较好地兼顾政府、社区、村民三方利益，实现共赢，共同发展。

经验二：一揽子解决土地历史遗留问题。特区外城市化过程中形成了未落地非农建设用地指标以及未征未转地、历史上征转返还用地未落地指标、原农村一户一栋宅基地落地、旧屋村改造和征收、生态控制线内山林地的补偿征收以及移交等大量历史遗留问题，通过“整村统筹”土地整备一揽子解决，明晰产权，优化空间，释放土地，既为政府安排城市设施提供空间，也为原农村社区发展释放潜能。

经验三：降低政府财政压力。传统的征地拆迁补偿标准节节攀高，特别是248号文要求房屋补偿价不得低于市场交易价之后，将进一步拉高补偿标准，加重政府财政负担。而“整村统筹”模式根据土地、规划、资金三者平衡的原则，可缩小资金补偿范围，并通过提高建筑容积率来降低政府补偿资金。

经验四：较好地解决社区转型发展。对于留用给社区的土地，政府将通过协议方式出让给社区，部分用于解决社区居民补偿安置，部分作为社区发展用地，以保障社区未来发展需求。社区可选择自主开发或引入开发商等方式进行开发建设和实施多元化的运营管理，借此机会发展壮大，实现社区经济转型发展。

2、“整村统筹”土地整备的困境

困境一：缺乏政策依据，谈判过程进展缓慢。“整村统筹”模式作为地方创新做法，在探索中前进，还没有出台相关政策，留用地的划定、补偿金额测算依靠套用城市更新和征地拆迁等政策，导致谈判过程缺乏说服力，补偿方案难以达成。

困境二：难以整备出成片土地，偏离初衷。“整村统筹”模式的初衷是以阻力更小、速度更快的方式获取成片产业用地，为产业发展提供用地保障，但实际操作中，政府收回的产业用地很少，南布项目整备范围29.49公顷，仅收回1.68公顷产业用地，沙湖项目整备范围170公顷，仅收回7.17公顷产业用地，整备回的土地难以为大型项目落地。

困境三：过度依赖房地产，社区转型存在风险。由于地产开发比发展产业更快更易看到经济收益，因此社区更倾向于将留用地进行房地产开发，而地产行业的风险日益增大，且未来社区发展还是依赖房屋出租经济，社区转型和新区经济发展均存在风险。

困境四：社区留用地开发强度大，加大政府配套负担。“整村统筹”土地整备中土地开发强度大，容积率高，政府公共配套压力大，部分项目收回的土地和地价有限，不能完全平衡掉基础设施和公共服务设施投入费用。

3、对深圳关外地区的借鉴

深圳关外地区的土地情况大同小异，整体上经济发展迅速，土地需求量巨大，同时原农村集体占有的土地较多，需要通过土地整备来盘活存量土地，可以考虑利用“整村统筹”的方式。针对坪山的经验和困境，可以对该模式进行改良后在深圳市关外地区和国内广大征地拆迁区域推行，实施效果会更好。

借鉴一：完善顶层设计，形成相关政策体系。针对坪山试点中采用的社区留用地规模及其规划指标、货币补偿款的确定方法，以及从社区基础数据调查、五类用地的认定确权、专项规划编制、补偿资金确定、签订框架协议到项目实施等过程所形成的办事程序，各区可以结合自身情况，对坪山已有成果进行优化，形成完善的顶层设计，制定统一标准，并及早出台政策，为该模式的开展提供制度保障。

借鉴二：“整备+置换”，形成成片产业用地。由于村民倾向于留用商住用地，如果希望整备出大量产业用地，可以考虑将村民异地安置到国有商住用地上，以便在整备范围整理出集中成片的产业用地。

借鉴三：引导和扶持社区发展产业。社区热衷房地产开发的一个重要原因是发展产业的难度大、见效慢，各区政府可以在社区留用地的产业定位、规划建设、招商引资、运营管理等方面给予充分扶持，切实保障村民的经济利益，让村民看到成效，可以提高社区发展产业的积极性。

借鉴四：加强风险防控和实施过程监督。由于农村社区关系复杂，各种经济关系、人际关系纠葛复杂，要保证“整村统筹”土地整备顺利推进，政府和社区还要加强风险防控，避免其他因素阻碍项目的推进实施。

参考文献：

[1]张宇.高度城市化区域土地整备运作机制研究——以深圳市为例.特区经济，2012，（1）.

[2]魏秀月，戴根平.整村统筹土地整备工作的政策探索与规划实践.规划师，2017，Vol.33（06）.