中国和老挝行政管理制度对比分析

【摘要】中国作为社会主义阵营的代表，世界上最大的发展中国家，改革开放40年取得了举世瞩目的成绩，不管是政治上的进步还是经济发展，都离不开中国政府高效的行政管理。老挝与中国具有相似的政治体制和文化传统，老挝人民革命党强调依法治国，要求行政管理机构依照法律管理经济、社会活动。 中国的行政管理模式与老挝接近，比较分析中国与老挝的行政管理制度，借鉴中国多年积累的成功经验，有利于完善老挝行政管理制度，加快老挝的发展。

【关键词】中国;老挝;行政管理制度;对比分析

中国与老挝两国是有着深厚历史友谊的好邻居，同时又是社会主义阵营中的好伙伴，自1961年两国正式建立外交关系后，中老两国关系稳定，政治上互相支持，经济上合作紧密，但是相似的政治体制和行政管理体系的两国在管理效率和经济发展水平上差距较大，本文将对两国的行政管理制度进行比较分析，探究中国高速发展背后的行政管理原理，为老挝政府提升行政管理效率提供帮助。本文将首先对老挝和中国的行政管理制度进行阐述分析，然后将两国的行政管理制度进行对比，最后为老挝的行政管理制度提出改进建议。

1、老挝行政管理制度分析

1.1老挝的行政管理机关

老挝自1953年正式独立为老挝王国后，建立了君主立宪制国家，老挝国王为国家元首，拥有最高权力。1957 年 11 月 29 日，老挝国王西萨旺·瓦达纳宣布自愿退位，同年老挝共产党在首都召开老挝全国人民代表大会，宣布建立老挝人民民主共和国。1991年老挝最高人民议会第二届第六次会议正式通过了国家宪法——《老挝人民民主共和国宪法》，并规定只有老挝最高人民议会才有权制定和修改宪法。1995年老挝国会通过了《老挝人民民主共和国政府法》，规定了中央政府的行政组织结构、权力职能，同时规定了中央政府进行国家管理应遵循的方针和政策。

老挝中央组织机构包括国家最高人民议会、国家主席及国务院。最高人民议会的代表来自全国各个阶层，议会制定国家大法及其他关系国家各方面重要事务的制度法律。国家主席是老挝国家元首和军队的最高领袖，最高的行政管理领导，颁布国家主席令，负责任命总理和部长，最高人民法院院长和最高检察院院长的任命。国务院即老挝中央人民政府，也是国家最高的权力机关。国务院负责人为总理，全面领导国务院的工作;副总理、国务委员、部长（含副职）、委员会主席（含副职）、央行行长作为政府重要领导协助总理工作。

1.2老挝中央政府及地方政府之间的关系

老挝实行的是中央政府集权制，由中央授权并派遣人员到地方政府任职，并执行中央下达的指令。中央与地方关系属于统治领导关系，中央有权利对地方官员进行任免，并制定地方政策，要求地方官员执行，同时对地方官员的执政行为进行合法性和合理性的判定。

此外，中央政府可以选择将部分执政权力下放，通过对地方官员进行授予部分权力，发挥其自主行政管理功能。

財政关系上，宪法规定老挝国会具有对政府年度财政计划进行审批的权力，老挝人民民主共和国只有一份“国家财政预算”，不分中央财政和地方财政，全国的所有财政收入必须收归中央统一控制并纳入国家财政预算，不允许任何单位留存财政收入。

在派遣地方官员时遵循如下原则：省长由总理向国家主席提议，由国家主席任命。省长作为中央政府的代表，必须按照中央既定的方针政策、国家法律法规等执行任务。省长作为省政府的最高行政长官，有权指挥全省的各个部门机构。根据中央的授权，省长有权代表国家与对外签订与其级别相对等的协议，如：经济方面可以代表政府与国内的企业签订某个项目的合作协议;财政方面，作为地方财政支出的负责者，可以决策财政支出的方向;同时可以负责签订地方范围内的社会、文化和安全协议。老挝人民民主共和国是中央政府全面管理国家，但在地方的行政管理当上直接由省长、直辖市市长负责管理当地行政事务。省长、直辖市市长是总理的下属，省长和直辖市市长的任命是由总理和国家主席直接负责，但地方长官与中央部委的关系属于平等关系。

2、中国政府行政管理制度分析

2.1 中国政府行政机关职权和职能

中华人民共和国全国人民代表大会是中国最高的国家权力机关，全国人民代表常务委员会是它的常设机关，全国人民代表大会和常务委员会拥有立法权，全国人民代表大会每五年举行一次，全国人民代表大会由来自全国各地选举出的代表组成。

中华人民共和国主席（简称“国家主席”）中华人民共和国的国家代表，也是国家机构，主席、副主席都是由全国人民代表大会选举产生，国家主席是中国最高的合法代表。国家主席根据全国人民代表大会的决议颁布法律，对国务院总理、副总理、国务委员、部长等国家领导人进行任免。

中华人民共和国国务院即中央人民政府，是全国人民代表大会及其常务委员会的执行机关，也是最高国家行政机关。全国人民代表大会通过的宪法和法律以及其他决议均由国务院负责实施，同时国务院还负责全国的行政系统管理工作。

2.2 中国中央政府和地方政府之间的关系

中国实行的是中央集权型的行政管理模式，中央政府（国务院）具有最高行政权力，也即拥有最广泛的事权，国务院负责执行国家行政政策和管理规定，地方政府负责执行国务院下达的政策法规。

中央政府与地方政府的“财权关系”从建国起经历了多次变化，我国属于社会主义国家，公有制经济占主体地位，而以国有企业为主体的公有制企业是我国经济中最重要的组成部分。全民所有制企业的资产属于国家，但这些企业按照规模大小由中央政府和地方政府分别进行管理，目前的趋势是中央在减少直接管理的企业数目，更多的将企业交由地方政府管理。但是交由地方政府管理的企业，其产权仍然属于国家，其产权的决定权在中央政府。在国家财政收入中，1993年朱镕基总理主持税收政策改革，将部分地方财权收归中央所有，经过与地方政府的艰难谈判，各地方政府同意支持中央的决策，并将原地方财政系统进行拆分，成立国税局与地税局两套行政管理机构，在税收占比上国税局占比较大。自此，中央政府的财政状况得到极大改善，但部分地方政府财政赤字增加，中央政府采取转移支付的措施保持各地方政府的财政平衡。目前这套系统已运行多年，中国各地经过了多年的经济高速发展，财政环境也发生了很大变化，因此已由部分专家学者和国家领导提出需对原这套财政系统进行改革，目前改革方案还在酝酿中，相信在不久的将来，一定可以看到中国政府制定出适合于当下政治和经济环境财政改革政策。

3、中国和老挝的行政管理对比分析

3.1 中国老挝行政管理共同点

中国与老挝都是中央集权国家，中央政府拥有最高的行政权力，地方政府是由中央政府委任的官员组成，由中央政府授予其地方行政管理权力。

中老两国在行政管理机构上也有较多的共同点，全国最高立法机构都是全国人民代表大会（议会），国家权力机关为国家主席和国务院，国家主席和国务院总理等领导均由全国人民代表大会（议会）选举产生。

3.2 老挝中国行政管理不同点

目前老挝国务院组织机构包括国家主席办公厅、国务院办公厅、部委、直属机构及局。而中国国务院组织机构包括国务院办公厅、部委、直属特设机构、直属机构、办事机构和事业单位。老挝的不同点是成立了国家主席办公厅，专门为国家主席提供服务。中国因为国家较大，人口众多，行政事务复杂，针对不同方面的行政事务设置了相应的直属特设机构，如“国务院国有资产监督管理委员会”;同时设置了具有独立的行政管理职能的国务院办事机构，协助总理进行专门事项的办理;国务院还设置了承担执法监管职能的事业单位，如：中国证券监督管理委员会等，承担某项专业事务的事业单位，如中国气象局等。

3.3 老挝政府在行政管理中存在的问题

老挝的行政法律法规急需完善，目前的政府法规難以适应现在的社会发展水平，从而导致政府的管理上出现矛盾重叠或含糊不清，影响政府部门的行政管理效率;老挝的大部分行政权力都集中在中央政府手中，导致地方政府管理地方事务的权力不够充分，缺少一定的法律法规，作为中央政府授权地方政府进行地方事务管理的依据，保证地方政府更加有效的管理地方事务;老挝在国家公共服务进程上效率低下，政府机构层次较多且政令不通畅，基层公务员办事效率低，提高公共服务效率是老挝必须面对的难题;另外老挝公务员素质急需提高，全国10万公务员中只有少部分受过高等教育，大部分公务员无法匹配其职位和能力的要求，这也是导致行政管理效率较低的主要因素。

4、对老挝政府行政管理制度的改进建议

中国作为社会主义国家中的成功代表，拥有先进的行政管理经验，在多年的探索中已经建立了一套适合中国国情的行政管理制度，老挝政府首先应重点研究中国在行政管理道路上走过的弯路，针对老挝目前的国情，吸收中国政府在行政管理方面的优秀经验，制定适合于老挝国情的行政管理制度，建议从以下几点出发。

第一，坚持依法治国，完善国家法律法规，这是国家顶层设计，也是国家进行行政管理的基础。老挝政府必须学会利用法律调整各种社会关系，使法律成为调整国家或社会的有效工具。

第二，坚持以人为本，同时精简政府部门管理人员，将不合格的公务员调离其工作岗位。对在职公务员进行继续教育，提高其专业化的水平，提高公务员的行政能力;同时建立严格的公务员考试筛选制度，并严格监督公务员的聘任过程，选聘优秀的大学生进入公务员队伍，提高政府工作效率。

第三，精简政府机构，同时依法规范中央与地方的职责管理权限，借鉴中国的成功经验，按照法定程序确定老挝国家中央与地方关系，依法维护中央政府与地方政府的关系和秩序，使中央与地方的权限划分有法可依。

第四，提高政府服务效率，通过整合政府部门的职能，提高各行政机构的效率，改善政府服务。鼓励政府主体发挥主动能动性，打破固定死板的风格，对人民群众利益相关的事务要积极沟通相关部门，调动各相关政府资源协调配合为人民群众服务，方便群众;另外可通过电子信息化技术建立政府信息系统，利用政府信息系统为政府部门、社会组织和公民提供方便、高效的政府服务和政务信息。

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作者简介：

美琳（Paphathip Mitaray） 女，老挝人，首都经济贸易大学，城市经济与公共管理学院，硕士研究生。