中国农村政治化行政机制的生成背景与实现方式

姚锐敏

[摘  要]自新中國成立到改革开放以前，中国农村的行政机制总体呈现政治化的特征，集中表现为农村行政在执政党的直接组织和推动下运行以及国家行政与农村政治整合过程的高度融合。政治化行政机制的生成背景是中国共产党领导下的现代国家建构过程，其具体实现方式是建立在高度集权的政治体制和行政体制基础之上的动员、任务和命令。政治化行政机制在很大程度上保证和促进了新中国的国家现代化进程，也使执政党、国家、社会尤其是广大农民付出了一定程度的代价，并且为国家后来的发展留下了不少隐患。

[关键词]农村;政治;行政

[中图分类号] D035.1[文献标志码] A [文章编号] 1008-4479（2020）02-0099-08

自新中国成立到改革开放以前，中国农村的行政机制总体呈现政治化的特征，集中表现为农村行政在执政党的直接组织和推动下运行以及国家行政与农村政治整合过程的高度融合。政治化行政机制的生成背景是中国共产党领导下的现代国家建构过程，其具体实现方式是建立在高度集权的政治体制和行政体制基础之上的政治动员、行政任务和强迫命令。[1] 政治化行政机制在很大程度上保证和促进了新中国的国家现代化进程，也使执政党、国家、社会尤其是广大农民付出了一定程度的代价，并且为国家后来的发展留下了不少隐患。深入研究农村政治化行政机制，对于我们今天坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，具有重要的现实意义。

一、动员：现代国家转型的群众路线

新中国成立以后，执政党和人民政府面临的一项重要而紧迫的任务是如何将长期处于“一盘散沙”状态的中国乡村社会迅速整合到国家体系中，实现由传统国家向现代国家的转型。为此，党和国家在农村推行了一系列重大改革。为了保障农村各项改革的顺利进行，党和国家在积极推动“政权下乡”，健全乡村政权体系的同时，对农民进行了广泛深入的政治动员，通过亿万农民对国家政权体系的政治认同和行动融入，有效提升了国家政治整合的整体效能。

“没收地主土地归农民所有、消灭封建剥削制度”是新民主主义革命的三大经济纲领之一。中国共产党在夺取全国政权以前，就已经开始在革命根据地和解放区进行土地改革。1949年全国解放前夕，老解放区基本完成了土地改革，但拥有29000万农民的新解放区还未进行土地改革。因此，新中国成立以后，党和国家便将完成新解放区的土地改革作为解放农村生产力、迅速恢复国民经济的一项重要任务。“土地改革即意味着用强力把财产从一部分人的手中夺过来，交到另一部分人手中，……这一特征，使它成为对处于现代化之中的国家的政府来说可谓意义最为深远也是最困难的改革。”[2]（P355） 要完成土地改革，“首先需要把权力集中在一个立志改革的新兴社会精英集团的手中;其次还需要动员农民有组织地参与改革的实施”。[2]（P354） 因此，对于已经掌握了国家政权的中国共产党而言，要想使土地改革取得成功，关键在于动员和组织农民参与。亨廷顿指出，不管土地改革是怎么开始的，“土地改革的成效却总是依靠农民积极的和最终有组织的参与。土地改革的发动并不一定需要动员农民，但改革要想成功却必定要把农民动员并组织起来。”因为，“集中的权力能够颁布土地改革法令，但只有广泛扩展的权力才能使这些法令成为现实。农民的参与对通过法律或许并非必要，但对执行这些法律却不可或缺。”[2]（PP364-365） 发动农民参与土地改革，是中国共产党的既定工作方针。然而，对于新解放区而言，发动农民却面临诸多困难。一方面，新解放区的基层政权正处于建设过程中，其组织与动员能力还十分有限;另一方面，新解放区的地主阶级对农民拥有传统权势和影响。基于上述情况，建国初期的土改动员采取了一种独特的方式，即由上级派遣土改工作队（团）深入到村庄，通过广泛宣传教育、建立农民组织、召开群众大会等方式和途径发动农民。

土地改革基本完成以后，党提出了在农村推行农业合作化的历史任务。为了顺利推行农业合作化，党和政府通过各种基层组织对农民进行了广泛的宣传动员。首先，通过多种方式和途径宣传农业合作化的优势和好处。其次，针对不同的对象，采取不同的宣传动员策略。农村社会各个阶层，由于经济基础、劳动力等方面的原因，必然会在合作化问题上表现出思想和行动上的差异。因此，基层政权针对不同阶层的具体情况，采取了不同的宣传策略。第三，加大社会主义话语的宣传，使其成为农村的主流、强势话语，在此基础上逐步形成强大的社会主义意识形态氛围。除了广泛深入的宣传之外，党和政府在合作化动员过程中还充分利用了阶级斗争的工具。土地改革完成以后，农村的阶级矛盾有所缓和，但是，中国共产党并没有抛弃阶级路线和阶级斗争，而是继续将其作为推进农村改革的工具。阶级界限的厘清和阶级队伍的重组，对农业合作化的发展起到了重要的推动作用，那些原本对合作化并不热心的农民出于政治上的考虑开始改变态度。农业合作化的实质是对个体农民进行社会主义改造，将他们引入社会主义的发展道路。在中国这样一个经济文化十分落后的农业大国进行农业的社会主义改造，必然会面临来自各方面的阻力。要使在长期小农经济环境中生活的农民接受党和政府提出的主张，走农业合作化的道路，甚至“是一个比工商业的社会主义化要艰难得多的任务”。[3]（P117） 然而，中国共产党用短短的三年时间就在没有造成大的社会动荡和生产力破坏的情况下在全国农村基本实现了农业合作化，很重要的一个原因就是中国共产党为推进农业合作化而建立的强大的政治动员体制以及依托其所开展的广泛、深入和有效的政治动员工作。

为了加快经济发展，迅速改变国家贫穷落后的面貌，1958年5月召开的中共八大二次会议正式确立了“大跃进”的发展战略。对于各方面基础都十分薄弱的新中国来说，要全面实现“大跃进”的发展目标必然会面临各种困难，遇到各种障碍。然而，革命战争时期的斗争经验使毛泽东和中国共产党坚信，只要放手广泛发动群众、紧紧依靠群众，就没有战胜不了的困难和克服不了的障碍。“曾几何时，当革命遇到难以应付的敌我力量悬殊的情况时，军事和政治政策的中心环节便是放手发动群众来赢得胜利。”[3]（P326） 事实上，“大跃进”战略从制定时就与群众运动密不可分地联系在一起。“大跃进”战略的关键内容之一是“通过充分发动闲散劳动力以弥补工业和农业方面的资金不足。这种做法对农业战线尤其显得重要，因为在这方面只要发动群众起来，就可以基本上实现不必增加额外投资的发展，从而消除农业对经济全面高速增长的羁绊，进而为城市工业的发展提供资金（主要是粮食的供给）。”[3]（P327） 因此，“大跃进”战略必然要“号召运用组织群众和发动群众的手段，促使农业和工业同时高速发展。”[3]（PP327-328） 为了更有效地组织和发动群众，实现“大跃进”的发展目标，中国共产党在农村基本实现农业合作化不久便迅速发动了人民公社化运动，并且在很短的时间内完成了由“政社分离”的基层组织体制向“政社合一”的人民公社体制的转变。人民公社的建立，使党和国家在农村的政治动员能力和组织能力大大增强，为推行“大跃进”战略提供了有效的组织体制保证。“大跃进”和人民公社运动的政治动员主要采取了以下策略：首先，以思想批判开路，利用各种宣传工具，大力批判所谓的“保守”“右倾”思想，把是否支持大跃进和人民公社与是走资本主义道路还是走社会主义道路这一事关当时每一个人命运的重大原则性问题相联系，从而在运动的发动阶段就使整个社会感受到强大的政治压力，使多数人不敢提出异议，表示支持并积极参与这场运动。[4] 其次，大力宣传大跃进、人民公社化在理论上的科学性、合理性，描绘美好的生活前景，激发干部和群众的劳动热情。尽快改变中国经济文化落后状况，过上幸福美好生活，这是新中国成立以后广大人民群众的普遍愿望和迫切要求，也是中国共产党发动“大跃进”运动的基本动因所在。以毛泽东为代表的中国共产党人从人民群众改变贫穷落后面貌的迫切要求和对幸福美好生活的普遍向往中寻找到了发动大跃进的正当理由，也发现了推动“大跃进”所需要的巨大力量源泉，他们通过对“大跃进”与人民公社的科学性、合理性的宣传和美好前景的描绘，激发人民群众的建设热情，为“大跃进”和人民公社化运动输入强大的动力。最后，充分发挥“先进”典型的榜样引导作用和激励促进作用。在“大跃进”和人民公社运动的动员方面，中国共产党十分重视运动中所涌现出来的各种“先进”典型的作用，通过多种途径和形式大力宣传典型的“先进”事迹和“经验”。这样做一方面坚定了干部群众对“大跃进”和人民公社的信心，另一方面也形成了学“先进”、赶“先进”的社会政治氛围，使“大跃进”和人民公社运动获得持续的动力，不断地被推向高潮。

二、任务：国家政治意志的行政表达

保证国家的政治意志在农村社会得到有效贯彻是政治整合的重要内容和目标。在不同的社会历史背景下，国家政治意志存在着不同的表达和实现方式。新中国成立以后，面对旧中国留下的烂摊子，中国共产党决心大力推动社会改革，迅速改变国家面貌。这种特殊的历史背景决定了国家政治意志的特殊表达和实现方式——以任务的形式将政治意志具体化、明确化，通过各种正式和非正式的行政组织网络层层下达任务，并运用多种手段完成上级组织下达的任务。通过科层化组织体系下达任务并保证其贯彻和完成的行政机制，可以称之为“任务性行政”。

“任务性行政”是中国共产党及其领导下的政权组织对乡村社会进行控制和渗透的传统手段。在战争年代，革命根据地里的党政组织就开始用“任务”的方式影响和支配乡村社会。“首先是将传统国家下派的赋税改变为‘公粮，要求农民完成一定数量的粮食征收任务。其次是行政性工作任务开始通过党、政权、群众组织等组织系统下达到农村社会。如招收军人、组织生产、文化教育等。”[1]

新中国成立以后，党和政府在整合农村社会、构建现代国家的过程中，继续运用“任务性行政”的方式和手段，将国家现代化的阶段性目标分解为各项具体的工作任务，通过政治对行政的支配以及科层化行政体系的具体运作，使各项任务在农村得以贯彻落实。

新中国刚成立，中国共产党就把继续完成广大新解放区的土地改革作为解放农村生产力、恢复国民经济的一项重要任务，并且对完成土地改革任务的步骤、方式、组织领导等问题作了明确的部署和要求。中央明确提出土地改革的任务以后，地方各级党政组织迅速作出响应，根据中央的统一部署和要求，结合本地区的实际加以贯彻执行。

土地改革完成后，中国共产党紧接着发动了农业合作化运动。“这一运动是对农村社会的重组，任务性质更加突出。”[1] 为了确保农业合作化任务的完成，从中央到地方，层层都制定了合作社的发展计划，明确规定了发展合作社的数量和农户入社的比例，并且根据形势发展不断地对任务指标进行调整。除了合作社的发展数量指标以外，中央还根据不同地区的不同条件提出了发展农户入社的比例要求。根据中央提出的农业合作化的发展任务和目标，各地党委和政府结合当地的实际情况制定了本地区农业合作化的发展规划。

农业的社会主义改造基本完成以后，党和政府在农村的工作重点开始转入推动农村经济和社会文化的迅速发展，以解决所谓“农业拖工业化后腿”的问题。为了实现农业的快速发展，中国共产党发动和领导了“大跃进”和人民公社化运动。“大跃进”运动的基本特征之一是提出经济和社会发展的高指标，然后通过“任务性行政”机制加以贯彻落实。1957年10月25日，中共八届三中全会通过了《1956年到1967年全国农业发展纲要（修正草案）》，《纲要》明确规定了农业发展的各项任务和具体指标。为了实现中央提出的农业发展目标，地方各级党委和政府纷纷制定本地的农业发展规划，明确本地农业发展的具体目标和任务。在农业“大跃进”的过程中，主要以农村为工作对象的基层党委和政府提出了更为具体的农业发展目标和工作任务。“大跃进”运动中各级党委和政府给农村规定的任务内容十分广泛，除了农业生产建设方面的任务之外，还包括基层组织建设、工业建设、农产品征购、劳务征派、以及思想、教育、文化和社会事务等方面的内容。

需要特别指出的是，作为一种行政机制或者行政模式，任务性行政的特征不仅表现为自上而下地规定行政工作的内容、目标、指标以及完成时限等等，更表现为通过科层化的组织体系和运作方式来推动、保证任务的贯彻落实。从建国初期的土地改革到农业合作化再到后来的“大跃进”和人民公社化运动，为了完成不同阶段提出的各项任务，中国共产党在进行广泛的社会动员的同时，充分利用科层化组织体制的内在力量，综合思想、政治、行政、组织等多种途径、方式和手段，构建起强有力的任务贯彻和保障体系。

在全面启动新解放区土改时，中央强调指出，土改必须“完全依照中央人民政府和各级人民政府所颁布法令及其所决定的方针、政策和步骤，有领导地、有计划地、有秩序地去进行”。为了加强对土改过程的掌控，在组织上采取了一系列措施。与土地改革一样，农业合作化的高速度完成也源于政治支配下的任务性行政机制。农业合作化从一开始就被当作一项重要的政治任务，从中央到地方层层下达合作化指标，不接受上级提出的发展指标或者不积极完成合作化任务，将被视为“右倾”而受到批判，严重者甚至被剥夺权力。

从现代国家建构的意义上分析，“任务性行政”机制在现代中国的建构中发挥了重要和积极的作用。一方面，伴随着国家下达“任务”种类的增加和范围的扩大，传统乡村社会中各种分散的权力被越来越多地集中于国家体系，党和国家的意志日益成为影响和左右乡村经济社会发展甚至农民日常生活的重要因素，乡村治理结构也随之发生深刻变化，乡村社会的传统文化网络被毁坏，多元治理结构被单元治理结构所取代，中国共产党及其领导的国家政权成为乡村社会的唯一权威来源。另一方面，通过向农村下达各种“任务”，实现了党和国家的意志对乡村社会的全面介入和渗透，传统乡土社会中分散农民的个体行为通过“任务性行政”机制而被赋予政治与行政意义，成为贯彻执行党和国家意志之行政过程的一个重要环节和组成部分。通过“任务”的下达与完成，农民的私人生活与国家现代化进程紧密联系在一起，个体分散的发展目标与结果被整合到国家现代化的总体发展之中，农民对发展的个体追求转化成为国家现代化的动力元素。

三、命令：内部行政机制的外部扩张

从本质上讲，命令主要是调整组织系统内部关系的一种方式和手段。新中國成立以后，在各种艰巨、复杂和紧迫的形势与任务的压力之下，中国共产党将命令机制引入乡土社会的改造过程，从中央到地方，各级党政组织都在不同程度上自觉不自觉地直接运用命令的方式和手段来推动农村工作，或者至少是对农村工作中的强迫命令采取了事实上的容忍或默许的态度。美国学者费正清认为，新中国建国初期的土改与农业合作化的成效与运动中的强迫命令有密切关系。“行政压力、统一要求、强制命令以及显示具体实效的综合运用，在土改和合作化初期取得了相当的成功，现在它们又被运用于合作化‘高潮中。”[3]（P127） 在推进农业合作化的过程中，虽然中央在《关于发展农业生产合作社的决议》中提出“必须采用说服、示范和国家援助的方法使农民自愿联合起来”，但实践中强迫命令或变相强迫命令的现象却在一定范围内存在。农业合作化基本完成以后，中国共产党乘势发动了“大跃进”运动。“大跃进”本身的性质决定了它对行政命令方法的更大程度上的依赖。“大跃进”规定的各种高指标以及“任务”机制的强化，极大地刺激了各级党政组织对命令手段的需求，使行政命令机制进一步得以扩张。如果说在农业合作化运动中，强迫命令还只是作为一种“最后的”行政手段的话，那么，在“大跃进”运动中，强迫命令在许多地方已经成为“常规的”甚至“首选的”行政方式和手段，有的地方一时间甚至刮起了强迫命令之风。

建国以后“命令”机制的外部扩张，与中国共产党长期领导革命战争的经历不无关系，但更为重要的原因似乎应该从现代国家建构的意义上去寻找答案。笔者以为，中国共产党夺取全国政权以后加速实现国家现代化的战略构想与路径选择，促使“命令—服从”的行政机制由官僚体系内部向外部扩张;而国家政权向乡土社会的下沉与延伸及其由此导致的农村社会体制的变化，则为“命令-服从”行政机制的扩张提供了必要的组织条件。

新中国成立前后，中国共产党基于领导人民迅速改变国家贫穷落后面貌的历史使命感，制定了宏伟的社会改造与发展规划，意图在较短的时间内将中国带入现代化国家的行列。为了实现这一宏图大业，中国共产党选择了从农村汲取资源以支持城市和工业尤其是重工业优先发展的道路，并为此对传统的乡村社会进行了全面彻底的改造，构造起一种全新的、强有力的农村社会动员与控制体制。同时，中国共产党及其领导的国家政权在对农村进行资源汲取与社会整合的过程中还普遍引入了“任务性行政”机制，将国家现代化的发展目标分解为具体的行政任务，通过科层化的行政体系自上而下层层下达，最终落实到农民头上。为了保证各项任务的贯彻落实，中国共产党运用其所熟悉和擅长的政治动员方式，通过广泛发动群众，使农民自觉响应党和国家的号召，执行党和国家下达的各项任务。然而，政治动员是一项耗时耗力的方式，而且，从完成任务的意义上说，政治动员的效果不能立竿见影，此其一。其二，政治动员不是万能的，比如，要求农民牺牲其个人利益而服从国家利益，或者规定的任务超出农民可以承受的限度时，政治动员就可能失效。因此，对于在建国初期各种矛盾错综复杂的形势下力图迅速完成各項社会改造和建设任务的中国共产党和人民政府来说，仅仅依靠政治动员显然是难以达到既定目标的，还必须利用一些更简单、更便捷、更直接因而在一定意义上也更有效的方式和机制来推动和保证各项改革与建设任务的贯彻落实，而“命令”显然具备了上述特点。

“命令性”行政机制的扩张，增强了国家对乡土社会的整合能力;而国家对乡土社会的整合，反过来也为“命令性”行政机制的扩张提供了必要的体制条件。新中国成立以后，随着国家政权的迅速下沉，传统乡土社会中的各种自然共同体不同程度地被打破，分散的乡村社会被整合到统一的政权体系或国家体系，农民因此也不再是自然共同体的成员，而成为国家共同体或政权共同体的成员。农村和农民被纳入科层化的政权组织体系，一方面使“命令性”行政机制的扩张在一定意义上获得了“正当性”与“合法性”;另一方面，也使行政命令得以成为国家治理乡村社会和控制农民的有效手段。[1]

从现代国家建构的视角看，“命令性”行政机制的外部扩张具有重要意义。 一方面，“命令性”行政进一步强化了国家与乡村社会之间通过政治动员与“任务”机制建立起来的联系，大大提高了党和国家对乡土社会的渗透能力和渗透效率，从而保证了农村社会发展与国家现代化方向和步调的一致性;另一方面，随着“命令性”行政机制的扩张，分散的社会权力与农民的个体权利被逐步整合到国家政权体系之中，使集权性行政体制得到进一步的强化。在这种体制下，农民的一切行动都必须听命于国家，国家对农民的控制和对乡土社会的整合达到了前所未有的程度。

四、对政治化行政机制的反思

从历史的角度分析，通过以动员、任务、命令为主要方式和手段的“政治化”行政机制推进国家现代化，有其历史的必然性与合理性。1949年中国共产党夺取全国政权以后，面临着重重棘手的问题，如社会及组织机制支离破碎，公共秩序混乱，道德水准衰败，经过战争蹂躏的经济承受着高通货膨胀、高失业率的沉重压力，这些问题加上“包罗丰富的封建帝国统治的传统力量”与“政治惰性较大的农村人口的巨大规模”这两个中国独有的特性，[3]（P23） 给中国的国家现代化造成了巨大的障碍。在这种历史背景下，中国共产党及其领导下的人民政府为巩固新生政权，并在社会改造的基础上迅速实现国家的现代化，仅仅依靠现代国家常规的行政机制与行政手段显然难以达到目的。“要想建立一个完整的国家政治体系，政府就必须以一种前所未有的方式渗入社会的各个角落。”[3]（P72） 新中国建国以后推进国家现代化的紧迫性、艰巨性和复杂性，促使中国共产党决定利用其过去在革命根据地的行政管理经验，以政治直接支配和控制行政，通过动员、任务、命令等机制实现社会改造与经济发展的现代化目标。事实证明，以动员、任务、命令为主要方式和手段的“政治化”行政机制在有效克服建国后国家现代化面临的各种困难和障碍方面发挥了十分重要的作用。有研究者认为，中国共产党在建国以后取得成功的重要原因之一在于它“在获取民众顺从方面，综合使用了强制、说服、实惠等方法的纯熟技巧。共产党不间断地向群众宣传党的观点，使许多人和团体确信共产党政策的正确性，并使更多的人意识到什么是应该采取的行动。强制力既用来对付敌对集团的对抗，也用来向大多数群众表明党是一支不可抵抗的力量。同时党的政策注意给那些重要的社会阶层——尤其是贫农和正在形成的干部阶层好处，它们在既得利益的基础上，给了共产党决定性的支持。”[3]（PP152-153） 正是在政治直接支配行政的条件下，通过动员、任务、命令等机制的综合作用，中国共产党及其领导下的国家政权在较短的时间实现了对农村社会的有效整合与全面控制，基本完成了自清末开始的中国构建现代国家的历史任务，使中国从传统国家迅速迈入现代国家的行列，为国家和民族的繁荣富强与持久发展开辟了广阔的前景。

但是，从另一方面看，“政治化”行政机制也使施政者及施政对象付出了相当沉重的代价，并且为国家后来的发展留下了诸多隐患。首先，政治直接支配行政，使行政失去了其在现代政治体系中应有的而且为管理现代国家所必须的相对的独立性与自主性，背离了政治现代化的发展趋势。亨廷顿指出，政治现代化最关键的面向之一是政治结构的离异化，即“划分新的政治职能并创制专业化的机构来执行这些职能。具有特殊功能的领域——法律、军事、行政、科学——从政治领域分离出来，设立有自主权的、专业化的……机构来执行这些领域里的任务。”[2]（P32） 在政治的直接支配之下，政府的行政行为必然会因为政治气候的变化无常而表现出某种无序性，使社会无所适从;同时，传统威权政治中的压力也会经由行政过程的传导成为普通社会成员的压力，社会因此而丧失了应有的活力。而且，在政治民主机制不健全的条件下，政治支配行政往往成为政治领导人支配行政，领导人尤其是最高领导人个人的意见和指示成为行政的最高准则与是非标准。当这种情况在“自我强化”机制的作用下逐渐被“制度化”以后，将给国家和社会带来灾难性的后果。

其次，在政治支配行政的机制中，农民对国家应尽以及一些不应尽的义务均被纳入行政任务的范畴，而行政任务在通过官僚体系层层下达的过程中又不断加码。为了完成各种各样繁重（有些甚至是根本无法完成）的任务，只得经常依赖强制性的政治动员，甚至直接进行强迫命令。尽管中央高层也时常提醒和告诫下面不要搞强迫命令，但在政治支配行政的机制中，任务是刚性的，任务目标的完成情况才是最根本的是非标准，在这种情况下，强迫命令的现象不仅难以杜绝，相反还会泛滥成风。有的基层干部公开宣称：“搞社会主义，不来点强迫命令就搞不成。”[5] 在一些地方的农村，那些在工作中敢于以硬碰硬、动辄采取强制手段的基层干部往往被认为是有魄力的干部。过多过重的任务负担以及强制性手段的滥用，极大地损害了广大农民的正当权益，引起农民的强烈不满。这些不满在威权性体制之下大多没有以公开反抗的形式爆发，而是在农民心中积累沉淀下来，客观上加剧了政府与农民之间紧张关系，大大损害或降低了党和政府的威信。

第三，政治化行政机制孕育或者助生了改革与建设中的冒进主义，给国家和人民造成了巨大的灾难。在政治支配行政的条件下，为实现既定的政治目标，行政管理工作很容易产生脱离实际、急躁冒进的情况。由于各项行政工作都被直接赋予政治任务的意义，因此，在上级组织下达任务以后，下级组织之间很自然地形成了一种完成任务的竞争机制，结果是在完成任务的记录不断地被刷新的过程中，冒进主义得以滋生蔓延。美国学者费正清对新中国建国初期农业合作化运动中的冒进作了以下描述：“事实上，1956年底高级合作社建立工作的大致完成，应更多地归结于党组织在运动中的热情而不仅仅是毛的计划。由于受到毛的讲话及肃反运动的压力，中国的农村干部决定采取‘宁左勿右的态度。从7月讲话到1955年底，中国一直在进行这种循环：即毛和中央制订计划，各省超额完成;中央修改、提高计划，各省再次超额完成。甚至在1955年底，毛还估计，基本完成高级合作社的建立尚再需3-4年时间，但1956年各省再次大大超额完成毛的计划。在此过程中，毛在1955年认真提倡的分阶段前进的政策被抛弃于一旁。有1/4以上的农户在没有参加互助组这种初级组织的情况下直接参加了合作社，而且出现了超越初级社直接组织高级社的势头。”[3]（P125） 上述情况在合作化以后的“大跃进”和人民公社化运动中变现得更加突出。冒进不仅可以源于政治上的压力，而且有时还可以由人们对政治化行政机制本身的信心所激发。如“大跃进是建立在盲目乐观基础上的一项计划，它以为用发动群众的办法就能够完成党的任务。”[3]（P314） 而毛泽东同志后来的行动表明“他承认对群众进行政治动员本身并不能推动经济迅速发展，因此毛主席后来没有把大幅度提高生产作为文化大革命的目标。”[3]（P348） 有学者在总结“大跃进”和人民公社化运动中的政治动员时指出：“这种社会动员是一种带有强制暗示的组织型动员，它将其价值目标赋以科学性、合理性，从而使人难以拒绝，同时又以那个时代所特有的强大政治压力让人不敢拒绝。这种动员的结果，就是使得愿作先进而不愿戴政治帽子以求自保的广大群众极力参与进来，完全配合政府的行为，并主动将其向前推进，以示自己的觉悟，获取对自身更有利的政治优势，从而使得整个运动的发动得以不受阻拦的顺利发展。这种社会动员的直接后果是导致了大跃进、人民公社化运动失去了循序渐进、典型示范的谨慎性，也冲掉了因地制宜、具体分析的原则性，使大跃进日行万里，人民公社一哄而上。这正是依靠这种集中社会动员推进运动进程带来的严重负面效应，即执行政策的速度和结果的不确定性，使得运动的进程失去控制，造成运动的初衷和结果的巨大差异。”[4]

第四，在政治直接支配下的行政管理自身也必然呈现支配性的总体特征，政治动员、行政任务、行政命令等行政机制的背后所体现的都是行政主体与作为行政相对人的农民之间的支配与控制关系。这种“支配型”或“控制型”行政机制虽然保证了国家对农村的资源汲取与秩序控制，但不利于农村的长远发展和长治久安。一方面，长期处于支配地位上行使支配性权力，使不少干部逐渐淡忘甚至完全丧失了公仆意识和服务意识;另一方面，伴随新中国的成立而在农民心中刚刚萌生的当家作主的民主意识则被时时刻刻事事处处受支配与控制的现实所消解。此外，“支配型”行政是一种自上而下的单向运行机制，缺乏自下而上的反向民主监督与权利制约，给“欺下瞒上”的机会主义提供了合适的生存土壤。上述这些情况的结合必然会对中国农村民主政治的后来发展产生深远的不利影响。从农村经济社会发展的角度讲，“支配型”行政的消极影响表现在它使农村丧失了持久发展的内在动力与活力。在“支配型”行政机制中，农民在国家行政网络的严密控制之下失去了自主性，国家政权体系从生产到生活的全面、细致的强制性“关照”，使中国农民在政治方面表现出来的惰性逐步向经济领域扩展蔓延，农民的生产积极性与主动性几乎丧失殆尽，结果导致农业生产的低效率，农村经济与社会发展长期处于徘徊状态，广大农民长期生活在绝对贫困之中。

1970年代末以后，中国的政治经济体制开始发生深刻变化，以民主化和市场化为主要特征的政治经济体制逐渐取代了政治经济一體化的高度集中的政治经济体制，这种变化使以“政治直接支配行政”为基本特征，以动员、任务和命令为主要方式和手段的传统的政治化行政机制逐渐陷入困境，难以为继。与此同时，基于对“文化大革命”惨痛教训的深刻反思，法制（法治）的重要性、有效性与正当性逐渐为执政党、国家和社会所认识，国家加快了立法步伐，法律开始越来越广泛地介入社会生活的方方面面，成为规范社会行为、调整社会关系的基本准则。法制（法治）逐渐形成气候的过程也是行政机制发生演变的过程：政治对行政的直接支配地位开始逐渐被法律所取代，政治对行政运行的直接控制逐渐转变为通过法律的间接控制。与此同时，行政主体与社会成员之间的关系也从过去那种直接的组织控制与行政支配关系逐步转向通过法律进行规范和调整的行政法律关系，社会成员“对现存法律的服从优先于履行其它任何责任。”[2]（P32） 在政治直接支配行政的时代只能作为行政主体“办事的参考”的法律如今正逐步取代“最高指示”和“红头文件”成为行政的“主宰”或“统治者”，成为决定行政之运作空间与发展方向、评判行政之是非曲直与功过成败的基本依据。中国的国家行政正在经历由“政治直接支配”向“法律全面规制”和“法治行政”的深刻变化和重大转型。作为国家行政重要组成部分的乡村行政同样在经历着上述变化和转型，尽管这种变化与转型因为乡村社会的特殊性而显得艰难和缓慢，但其朝着治理体系与治理能力现代化发展的方向是明确，也是不可逆转的。

[参考文献]

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[2][美]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华译，北京：三联书店，1989.

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[4]王萌硕.大跃进、人民公社化运动顺利发动的几个因素浅析[J].理论观察，2001，（5）.

[5]陈益元.1949-1957年中国共产党政权建设与农村社会变迁[J].吉首大学学报，2007，（5）.

责任编辑：范瑞光