建设城市科创人才创新创业全要素服务平台研究*——以上海市闵行区为例

薛琪薪 孙雨蕾

我国创新发展已经发生阶段性变化，在增长动力上从“要素驱动”向“创新驱动”转变，在空间布局上从创新型城市向创新集群转变[1]。因此，如何集聚科创人才，促进他们创新创业，成为一个愈来愈重要的长久命题。习近平主席指出，改革发展任务越是艰巨繁重，越需要强大的智力支持。2016年时任上海市委书记韩正强调，上海正在大力推进全球科创中心城市建设，急需吸引和集聚国内外优质资源和优秀人才，迅速提高科技创新的集中度和显示度[2]。近年来，上海通过持续优化人才综合发展环境，区域内科创人才数量不断增长，结构不断优化，区域人才竞争力不断加强。但科创人才创新创业的需求日益呈现多元化、个性化等发展趋势，而有助于他们创新创业、服务区域发展的生态环境建设还存在一些滞后和不完善之处。如何进一步激发科创人才创新创业的意识、提升他们为区域服务的能力，成为“十四五”及今后更长时期政府部门及科创人才服务机构面临的一项重要课题，其中创新全要素平台的提升尤为重要。

1 创新创业全要素服务平台的内涵

科创人才创新创业是一个系统工程，需要一定的事业平台。近年来，国家有关政策明确提出，要以创业者的创业创新需求为出发点来开展平台建设。邓宝山总结为要为创业者提供“全要素”“专业化”“便利化”“开放式”“低成本”的创业创新服务[3]。全要素服务平台的基本内涵包括创新服务组织、聚合服务要素；培育特色产业，发展地方社会；协调各方利益，培育和谐关系[4]。其发展呈现出服务主体多元化、服务手段多样化、服务路径现代化、服务格局一体化的倾向[5]。通过融合技能培训与鉴定，创业指导与孵化，一些城市已经开始探索综合性、整体化、互补式的全要素就业创业服务平台[6]。根据政策内涵和区域实践，我们认为，上海的科创人才创业创新全要素服务，大体包括引才服务平台、创新服务平台、创业服务平台、科研成果转化平台、宜居宜业服务平台和融入长三角发展平台等六大方面。从国内实践看，近几年来，北京、深圳、厦门等地都在积极探索全要素创新创业服务平台的建设经验。如北京中关村的创业会客厅首创了“政府服务+社会服务+产业服务”模式，融合来自政府、社会的线上和线下的细分服务。再如，福建厦门软件产业投资发展有限公司在推动创新要素集聚的基础上，打造投融资、商务、咨询、技术、市场、人才与培训等全方位公共服务体系。

2 闵行区开展科创人才创新创业服务的探索与实践

依据创新创业全要素服务六大子平台的内涵要求，我们进行了问卷设计，对上海市闵行区开展科创人才创新创业服务实践中的经验与问题进行了梳理和总结。问卷调查在2019年6月—8月开展，调查对象由科创人才所在单位人事干部通知，共回收有效问卷180份，问卷有效率100%。根据问卷调查、访谈记录以及政策调研报告等资料，对闵行区创新创业服务的经验与不足总结如下：

2.1 引才服务平台：通过政策引导已基本实现了人才供需双方的有效对接，但用人单位的自主性仍有发挥空间

2.1.1 在就业创业信息的获取方面渠道较为多元，第三方发挥的作用较为有限

图1 调查对象就业、创业信息获取渠道

表1 人才引进时的考虑问题平均得分

调查结果显示，高层次人才在获得就业或创业信息的主要渠道有两个，一是用人单位主动邀请和引才，综合得分为2.74分；二是导师邀请或推荐，综合得分为2.34分，第三方如猎头和人才中介的作用较为有限，仅为0.45，其他的信息获取渠道见图1。

2.1.2 面向人才家庭的公共服务保障有待加强

如表1所示，此次问卷调查中科创人才在人才引进时主要考虑和关心的问题中，个人发展问题的平均综合得分最高，其次是子女教育问题，再次是住房问题。关心程度较高的还有科研成果转化问题、户籍落户问题等。一定程度上可以说明，在选择来本地工作或创业的主要原因方面，被调查对象认为最主要的原因是：事业和个人有更好的发展机遇、人才政策吸引、用人单位提供有吸引力的待遇。问卷调查同时显示，在闵行区留住人才的关键因素方面，被调查者认为，最主要的因素是发展空间、工作环境和收入水平，综合平均得分分别为5.93、4.16和3.65分，如图2所示。

2.1.3 对企业人才和团队辅助性人才支持力度偏弱，创新效应的发挥存在一定的制约

图2 调查对象认为本地留住人才的关键因素

西方发达国家吸引科创人才的重要途径就是政府出台法律法规和人才政策支持用人主体吸引外国科创人才，而用人主体则通过薪酬福利、工作环境和企业文化吸引人才[7]。国内目前的科创人才政策主要针对的是高校和科研院所，对用人主体吸引国外科创人才的支持非常有限。最需要本地在“为团队成员提供生活便利服务”方面，帮助他们吸引并留住核心团队成员。因此，53.85%的科创人才认为“服务职能需要拓展，希望能够提供团队建设服务”。针对团队核心成员的服务需求，科创人才反应最多的是“住房”问题（66.7%），居二、三两位的问题是“居留和出入境”（52.4%）以及“办理上海户籍”（47.6%）。

2.2 创新服务平台：科创人才科技创新受到考核评价等制度约束，自身对成果转化的动力不足，社会适应性较低

2.2.1 现行职称评审、聘期考核等人事管理机制，对科技专利技术转化的激励不足

关于科创人才服务政策和制度，被调查对象反映较多的是配套政策过于笼统、团队关系难以处理、考核压力大等问题。由于体制机制上的原因，海外科创人才的部分合法权益和合理诉求难以得到保证。调查中发现，部分用人单位将引才看成是政府的事，对单位需要配套的部分迟迟不愿兑现，或在采用配套后，不愿再进行更多的支持，“配套政策不足”“缺乏长期支持政策和计划”，在客观上也加剧了重引进轻使用的现象，对激发科创人才创新热情和潜力形成不利。

2.2.2 人才新政鼓励在岗创业或兼职创业，与高校的相关制度存在矛盾

问卷调查显示，65.3%的调查对象表示在条件许可的情况下愿意参与上海的创新创业，但认为人才新政相关政策与高校办学目标存在一定的偏差，对单位支持其创新创业表示不乐观的占76.6%。究其原因，一是，认为学校重教学科研，轻社会服务，担心离岗创业或兼职会影响本职工作或不被领导和同事所认可。调查对象中，表示“担心会影响和耽误本职工作”的占55.4%，表示“先考虑职称评定以后再作打算”的占24.6%，表示“因家庭原因不想参与”的占20%。二是，认为高校团队合作科技创新成果的认定机制不尽合理，影响合作参与的积极性。很多好的成果都是团队合作的结果，但目前高校在职称评定、业绩考核、以及申报各类奖项和人才计划中，对团队合作成员的认可度不足。

2.2.3 外籍高端人才社会适应性不足，创新存在一定的制度阻碍

在社会适应方面，本地已引进的海外高层次科创人才中62%为外籍华人或港台人士，尤以美国国籍的专家最多。对于外籍华人和原籍地为非沪籍的高端人才而言，目前生活中仍受到不少限制，在创新和创业过程中也存在不少障碍。一是文化差异与社交网络局限，导致融合存在社会化障碍。有不少被访者反映，对国内情况缺乏了解和体验，人际关系不适应。对于外国专家来说，则由于语言与文化的差异，与其他海外高端人才相比，他们在城市适应及社会融合方面面临更大和更多的困难。二是待遇差异与价值观冲突，引发创新创业团队人际融合的难题。同一团队人才待遇差距过于悬殊，阻碍了社会融合的进程。国内外人才差别化政策过于悬殊，国外引进人才与国内团队之间融合度较低，直接影响到这一群体的科技贡献率，而且也影响到人才引进工作的可持续性[8]。三是沟通互动存在障碍，创业类专家在遭遇阶段性困境时心理认同感偏弱。虽然创业类人才得到了高端人才计划的资助，相较其他海归企业，拥有更多的外部资源的资助，为了事业的发展在行动上也更按国内的“规矩”办事，表面上似乎是适应了各种规章流程，但在心理层面，他们在遇到中、西文化差异的碰撞时，会以海外归来者自居，用西方文化去审度国内外制度、文化之间的差异，行为上的适应不代表心理上的归属。因而，在遭遇发展的瓶颈时，其适应的能力较弱，在受到挫折时难以自我排解。

2.3 创业服务平台：对创业所需的资金和场地租金的支持较大，对各类创新创业活动的满意度较高，但对人才创新创业能力提升的关注不足

2.3.1 资金与场地成为影响创业意愿的主要障碍，但已创业者大多获得了这两方面帮助

已有研究指出，上海市的中小微科创企业实际获得的创新扶持不足，融资困难情况比较突出[9]。在有创业打算但未创业的受访者中，影响其创业的主要因素有：获得投资人支持或银行贷款、办公经营场地、以及技术成果难以转化。另一方面，在已经创业的人才中，创业所获得的资金和场地租金的支持较大。调查显示，在本地支持创新创业的措施中，对受访者帮助最大的依次为专项资金支持、人才计划支持以及场地租金资助。

2.3.2 自主创业失败率较高，研发创新能力、市场开拓能力和人事管理能力是创业迫切需要提升的能力

2016年上海市出台的《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》指出，要促进“科研人员双向流动机制”实施。但调查中发现，人才新政相关政策与高校办学目标存在一定的偏差，对单位支持创新创业的态度不太乐观。“双向流动”政策目前的实施效果不太理想，由于存在单位认可的无形压力，科研人员自主创业失败率较高。在创业中最需要提升的创业能力方面，被调查对象认为自己最需要提升的能力依次为：研发创新能力、市场开拓能力和人事管理能力。相应地，为提升上述能力，被调查对象认为最有效的培训方式依次是：短期专题讲座、定期案例分析以及情景模拟。同时，被调查对象对促进闵行区创新创业工作的活动充满了期待，他们认为，需要在以下三方面加强服务：加强对有创业意愿人才的指导；扩大对团队人员的支持（如居住证、户籍办理等）；进一步加大人才政策的资金支持力度。

2.4 科研成果转化平台：区域内高校科研机构已形成产学研一体化的多渠道服务机制，但科研成果难以转化及成熟度不高的问题十分突出

2.4.1 创业团队采用自主专利技术者超过八成，创业资金需要外部支持的占70%

调查发现，创业团队的专利技术来自自主发明的占83%，来自技术转让的占9%，来自其他的占8%，明显以自有的发明技术为主。在科技成果转化的资金来源方面，来源于自筹资金的占30%，来自合作方资金投入的占比25%，来自政府资金的占比21%。而占比最少的是银行贷款，仅占资金来源的5%。

2.4.2 科研成果转化方式多元，以固定渠道和自我创业为主，但科研成果难以转化及成熟度不高的问题仍然突出

科创人才认为，阻碍科技成果转化的内部因素主要为：一是科研人员市场意识不强、大部分科研成果不能转化或市场不需要，占比50%；二是科技成果成熟度不高，占36.67%；三是单位缺少相应的激励机制、导致科研人员进行科技成果转化的积极性不高，占33.89%。在阻碍科技成果转化的外部因素方面，被调查者认为主要有以下因素：技术市场不健全、缺乏配套技术和环境的支持、以及知识产权保护不力等。被访者认为，科技成果转化最需要获得的服务依次是：技术创新服务、成果转化信息与咨询服务、创业孵化服务等。

2.5 宜居宜业服务平台：对区域公共设施建设服务的评价较高，对家庭相关服务的满意度较为一般

图3 调查对象对配偶及子女服务的满意度评价

2.5.1 对治安情况和政府服务水平评价最好，交通情况、城市公共服务建设和文化体育设施有待加强

数据分析发现，有关本地的公共服务评价中，对于治安情况和政府服务水平评价最好。对治安情况满意的占比96.6%，对政府服务水平满意的占比95.0%。而在交通情况、城市公共建设和文化体育设施有待加强。其中：交通情况评价比较差和非常差占比分别为2.78%和0.56%；城市公共建设情况评价比较差的占比为2.78%；文化体育设施评价比较差的占比2.22%。

2.5.2 对配偶就业安置、子女教育等家庭服务的满意率在七成左右

如图3所示，被访者对配偶安置感到满意的占比69.44%，对自身及家人户籍服务感到满意的占比81.11%，对于自身及家人的医疗保障及待遇感到满意的占比72.23%，对于子女就学评价感到满意的占比71.11%，对于居住条件评价为满意的占比71.67%。被访者认为，政府部门最应该在以下方面服务和支持科创人才，前三项依次是：制定相应的扶持政策、减轻税收负担、加强创业指导服务。

2.6 融入长三角发展平台：区域科创人才对长三角人才一体化平台建设关注度较高，但目前共享的平台机制尚未形成

2.6.1 科创人才对促进长三角人才交流政策有一定了解，但认为还有不少障碍

被访者大都对促进长三角人才交流的政策有所了解，了解程度从高到低依次为：科创人才到区域内其他省市从事咨询、兼职、讲学、科研、技术合作有优惠支持政策；人才市场异地办理人事代理等业务；人事部门互相认可其他省市的职业资格、技术职称等证书；区域内人才流动受到支持和补贴；区域内各省市采用挂职锻炼、交流学习、项目课题等方式加强公务员交流合作等。另一方面，他们普遍认为，构建长三角人才共享体系仍存在一定的障碍，其中阻碍构建长三角人才共享体系的因素依次有：地区经济社会发展水平和财政政策不统一；市场机制不够健全，公共服务资源分配不平等；地区行政区划带来的分割；思想观念不一致，话语权不对等；以及自然环境因素，治理环境责任分担等。主要的因素还是内部差异化的发展水平和市场机制的限制，以及行政分割所带来的阻碍。

2.6.2 对政府推出促进人才融入长三角发展平台的措施充满期待

对于促进人才融入长三角发展平台的措施，受访者的意见集中为：一是举办区域内高校、科研机构与企业的对接交流活动，搭建合作平台；二是建立对区域内单位开放查询的长三角人才数据库；三是对意义重大或成效明显的合作课题予以一定的资金补贴；四是向企业征集科研项目或攻关技术难题，面向区域内人才公开招标；五是为区域内人才流动与兼职提供便利，解决实际困难。

3 打造立足上海，融入长三角的区域科创人才全要素服务平台的建设思路

在上海科创中心建设、上海自贸区新片区建设以及长三角一体化高质量发展等国家战略背景下，打造地区高层次人才创新创业全要素服务平台，既要立足于本区的实践，提升服务的效率效能，同时还需要提升服务站位，主动融于上海及长三角的发展之中。尤其要注重区域人才共享机制和服务体系建设，促进人才工作在上海及长三角一体中得到更好发展。在这一过程中，政府部门和用人单位有着不同的使命，发挥着不同的作用，也有着不同的可为与有为的空间。对于政府部门来说，在宏观方面，要进一步细化人才政策，加强人才政策的针对性并予以动态调整；在中观方面，以全要素人才服务平台为抓手，落实人才相关政策，完善人才服务机制，不断加强科创人才的共享与合作；在微观方面，通过建设人才综合服务体，进一步发挥人才在推动闵行经济发展中的支撑引领作用。由于人才政策的制定最终取决于省市级政府部门，所以地区政府在推进全要素服务平台的建设过程中，一方面要对接好省市级政府部门，提供本地区的实践案例，协助配套政策不断完善；另一方面，在本区域内，要做好细化和落实人才政策的工作，推进全要素平台和人才综合体建设；此外，还要注意发挥用人单位的主导作用，鼓励他们通过项目运营和基地建设引育人才。

3.1 对接省市级政府部门：提供地区案例，协助科创人才“引留用”配套政策不断完善

第一，区内各部门加强与上级主管部门对接，对于人才服务的一些环节可以申请审核权下放，以利于更好的发挥本地区的产业和人才优势。如在人才认定、职称评比和人才荣誉授予中，申请给予区级部门一定比例的灵活名额，用于支持区内关键行业和重点企业的人才发展。对于在用人主体中确有重要贡献，发挥重要作用的专门人才，经用人主体申请，区级部门审批，市级部门备案，可以适当降低人才认定、职称评比和人才荣誉授予的标准，以最大的发挥各类人才的效用。

第二，提供本地区的实践材料，协助市级部门出台鼓励高校科技人才创新创业的配套实施细则，推动政策有效落实。一是建议市级部门进一步明确高校与企业人才双向流动及高校科技人才离岗创业的条件。在实施办法中就高校科技人才参与创新创业的制度性障碍如职称评定、工作和聘期考核、团队合作、成果转化等条款予以明确。要处理好高校科技人才离岗创业和成果转化的关系，积极探索师生共同创业模式，建立合理的成果收益分配制度[10]。二是建议市级部门将高校科技成果转化的数量、质量，科技人才参与上海创新转型发展及科创中心等建设的成效作为参考指标，在相关项目的审批、资助及考核时作为重要依据，同时对在上海科创中心建设等地方创新创业中作出突出贡献的高校予以奖励和表彰。三是建议市级部门，合理设置人员双向流动和离岗创业的比例，根据高校的类型及高校的性质共同协商，确定高校与企业双向流动及离岗创业教师的合适比例，并合力解决编制等问题。四是，建议人才考核和奖项评比中，适当延长考核期限，以利于研究人员的长期创新活动。同时，完善科研成果奖励的分配制度，逐步将科研成果奖励对象的重点由项目负责人转向团队。应该更加强调集体的贡献，主要参与者在职称晋升、工作考核及各项奖项申报中要予以认可和体现。

第三，建议市级部门，整合出台有关产学研合作和科研成果转化的法律规范，明确各参与方的权利义务与利益分配。一是利用政府科技项目信息共享平台，加强对市科委、市发改委、市教委、市经信委等涉及科技创新管理服务的政府部门的统筹协调。借鉴台湾等地的经验，对直接研发机构包括各级高等院校和研究所以及企业产学研合作进行法律规范，畅通科研机构包括高校、科研院所向企业界尤其是民营企业转移技术的渠道。二是进一步明确各类创新主体在科研创新成果中的权利与义务，激励高校和中介专业服务机构积极参与科研成果转化工作。明确所在高校及参与中介服务的专业化服务机构权益分配及义务，将创新成果产业化专业服务人才纳入人才支持与发展计划；以政府购买服务的方式，支持创新成果产业化相关平台的建设；加大投入，引进与国际接轨的创新成果产业化人才。鼓励专业服务机构为产学研合作提供产业化专业服务。

3.2 地区政府部门：细化和落实人才政策，推进全要素平台和人才综合体建设

引才、创新、创业、成果转化、安居乐业、融入长三角六大要素服务平台贯彻于人才创新创业的全过程，每个环节缺一不可。为了提升人才创新创业服务的效率和效能，区委区政府必须在进一步细化和落实人才政策的基础上，致力于为创新创业人才及企业提供“全过程、全要素、全方位”的服务，打通引才、留才各个环节，打通创新创业支持、资源要素集聚、成果转化交易、人才共享交流等各大平台，以此来推动人才、成果、要素、服务的全面对接整合。具体的设想如下：

在宏观方面，要进一步细化人才政策，政策的方向应该是以引导创业人才往专业化、职业化的企业家发展为目标，加强人才政策的针对性并予以动态调整。①立足平台引人，通过产业支持政策集聚人才。对于战略新兴产业，特别是列入上海市国际科创中心建设支持的科技创新行业，大力引进在该领域取得突出成就的海内外一流人才及其团队，对于其中从事高级管理和研发，以及核心技术岗位等骨干人才，给予激励补贴或配套服务，“一事一议”给予个性化支持。②探索以海外引才站点为触手，在合适的人才集聚国家和地区建立海外引才网络的政策可行性。以海外人才创新创业基地和科创公司为引才主体，出台支持外籍人才或留学回国人员带项目、带技术、带团队到闵行区创业的支持政策，为他们来沪创业提供最佳的辅导与服务。③以人才中介和社会组织为润滑剂，出台支持各类人才中介组织发展的相关政策，鼓励引才机构在人才招聘信息发布、宣传及人员联络中发挥更大作用。

在中观方面，以全要素人才服务平台为抓手，落实人才相关政策，完善人才服务机制，不断加强科创人才的共享与合作。一方面，高度关注科创人才创新创业的需求及存在的突出问题，进一步集聚人才创新创业要素，深化区域科创人才服务体制机制改革，促进科创人才的科技成果在区域内转化，实现区校合作互利共赢，提升科创人才为区域服务的贡献度；另一方面，坚持统筹发展，着力打造一站式、全要素、链条式的高水平人才服务平台，着力构建由区域领军企业、高校院所、科创人才、创业孵化及创新文化等要素组成的创新创业生态系统，营造有利于更多科创人才引得进、留得住和发展好的生态环境。此外，基于科创项目在落地过程中的复杂性，在操作层面上企业自身和作为扶持方的区委区政府部门都存在一定的局限性。因此，在相关部门通过产业政策和人才政策建立合理机制，调动市场的积极性之后，发挥好产业基金、天使基金、投资委员会等第三方机构的作用，就是非常必要的了。

在微观方面，一是建设人才科创综合服务体，进一步发挥人才在推动闵行经济发展中的支撑引领作用。通过打造具有仪式感、功能性的枢纽型、开放式、集约化、共享性的人才综合服务体，展示闵行区人才创新创业的成果，促进人才合作交流与科研成果转化，为人才科技服务提供便利。闵行区拟在紫竹创新创业走廊地区，建设“闵行南部科创中心公共服务中心”，中心包括人才综合服务中心、人才工作展示中心、人才交流活动中心、人力资源服务产业园区和创业创新学院，实现分散在各个部门的人才工作职能统一进驻中心，打造人才服务综合体，“一站式”解决人才的各类问题。二是强化内部育人，借助专项扶持计划培养人才，通过各种“接地气”的活动，鼓励青年人才和专业技术人才的培养和培训，重视本土人才等成长性人才的培养。

3.3 企事业用人单位：发挥用人单位主导作用，通过项目运营和基地建设引育人才

3.3.1 发挥市场主导，体现用人单位的重要作用

要发挥用人单位在人才评价和人才配置方面的主体作用，创新市场、社会等多元评价方式，针对不同行业、不同发展阶段的用人单位实施分类评价，鼓励企业在人才引进、培养和激励中发挥主体作用。二是给用人单位赋能，将“给企业打分”和“给人打分”相结合，进一步向用人主体放权。鼓励各类社会组织参与人才中介服务工作，集聚一批知名人力资源企业和新兴业态人才服务机构。通过这些中介机构、投资机构、社会组织引荐高层次紧缺急需人才，推荐优秀人才和创新创业项目落地，并给予相应奖励。

3.3.2 鼓励用人单位通过项目运营和基地建设来培养人才

在人才培育方面，鼓励用人单位承担国家和市级重大项目，建设人才创新实践基地，通过项目运营和基地建设来培养人才，通过与产业链上下游企业合作项目来锻炼人才。一方面，对项目核心团队成员提供稳定持续的科研津贴支持及相关服务保障。对于各领域的青年科研新秀、技术人才以及管理人才进行关注、接触、扶持、资助的动态跟踪政策，培养一批各领域的优秀青年人才。另一方面，针对未来的产业结构趋势，探索校企合作的订单式培养模式，增强源头供给。加强本土人才国际化培养力度，鼓励本地用人单位建立人才国际交流合作机制，促进各类人才融入国际竞争。