功能主义视野下国家监察与审计监督的协同关系

周维栋

国家监察与审计监督同属国家监督权体系，前者的宪制定位是国家反腐败的专责机关，实现对公职人员监督的全覆盖，后者则是国家财政经济监督的专门机关，发挥腐败治理的“免疫系统”功能。国家监察与审计监督的协同合作不仅可以有效治理公权力机关与公职人员的腐败问题，建立预防和惩戒腐败的联合机制，而且有利于提升政府的透明程度和廉洁指数，强化国家治理能力和治理水平。在传统的行政同体监察模式下，行政监察与审计监督在行政机关的统一领导下可以有效沟通、协同合作，实现腐败的综合治理。然而，国家监察体制改革摒弃了“分散式反腐模式”，重新构建了“集中统一、权威高效”的国家反腐体系，那么此时独立的监察机关与隶属行政权的审计机关之间该如何建立协同关系呢？下文通过运用能动型的功能主义理论作为分析工具，阐释国家监察与审计监督协同关系的规范结构，提炼国家监察与审计监督协同关系的功能面向，建构国家监察与审计监督协同关系的实现路径。

一、功能主义理论的价值目标

随着现代社会的功能分化，公法思想中的功能主义认为政府在职能分工的基础上相互合作，基于一定的目的，积极发挥国家职能，有利于作出高效正确的决定。如果说规范主义控权模式的核心在于控制和权利，那么功能主义建构理论则倾向于功能和效力，前者反映的是“法律自治”，后者则表现为“政府自治”。功能主义更多的是要发挥能动型国家的职能，建立一种相互依存、功能有序的权力配置体系。

（一）功能主义理论的价值基础

功能主义的价值基础表现在社会实证主义、进化论的社会理论与实用主义哲学三个方面。社会实证主义学派的目的在于通过研究社会现象，将其提升到实证的或科学的状态。该学派的鼻祖奥古斯特·孔德通过类比人类行为进化过程中劳动分工协作在社会秩序建构中的重要作用，提出政府职能专门化对于保障社会成员有序合作的价值功能。涂尔干在此基础上发展了该学说，他认为政府更多的价值体现在整合机制上，以建立一种彼此联系的功能性社会。进化论的社会理论运用社会进化论的研究方法分析社会分层演进历程中政府权力范围的调整，其中费边主义者通过吸收功利主义的观点，主张在功能过度分化的社会中政府的职责更多的是协调社会秩序，发挥动力系统的作用。新自由主义者倡导国家应该积极履行职能，为公民权利的保障提供平台。实用主义理论似乎更加激进，无论是威廉詹姆斯的实用主义还是杜威的工具主义都追求有用性，强调实践判断的工具属性。尽管上述理论各具特性，功能主义则融合各种理论优势，型塑社会治理机能。

（二）功能主义理论的价值诉求

功能主义并不举张过度限制政府的权力，反而认为政府为了实现特定的目的，例如保证公共福利、促进社会公正的职责，常常作为重要的功能机构。在发挥政府维持社会秩序机能的过程中，社会民主与自由权利的价值追求得到保障，因为功能主义的进路是建立在一种有机论的社会概念基础上的，倾向于接纳肯定性的自由概念。功能主义理论关注于法律的可用性，而不重视法律究竟是什么。尽管政府会逾越权力边界违反法律，此时可以通过框架性立法限制权力。然而，法律也可能不适当的约束了政府权力的有效运行，所以政府机关的功能适当运转与职能的高效发挥成为功能主义理论的核心价值。

二、国家监察与审计监督协同关系的规范结构

现行宪法为国家监察机关与审计机关发挥权力监督功能的协同关系提供了规范结构支撑，权力的互相分工是前提，职能独立基础上的互相配合是基础，有效的权力监督是保障。

（一）职能独立基础上的权力分工关系

我国《宪法》第91条规定，审计机关依法独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。审计机关作为国家行政系统内部具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，有利于推动国家经济健康发展，保障人民权益。然而审计独立是独立于其他行政机关，仍然受到上级审计机关与同级人民政府的领导，所以审计机关在发挥内部监督功能时存在同体监督的缺陷。《宪法》第127条规定，监察委员会依法独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察体制改革重构了独立于行政机关的国家监察权，强化了外部监督功能，弥补了审计监督的行政同体性缺陷。上述关于职能独立行使的定位反映出国家监察与审计监督权力分工的宪制关系，而且审计机关履行经济审计的专业监督职能与国家监察全覆盖的全面监督的功能定位符合功能主义权力配置原理，体现了权力分工协作关系。

（二）腐败治理目标下的互相配合关系

《宪法》第127条第2款规定，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。该款确立了腐败治理目标下的监察机关与其他机关部门的配合制约关系，对“执法部门”进行功能主义解释，可以发现审计机关因具有财经领域线索搜集与专业技术特性等功能优势可以涵括在“执法部门”的内涵之中。于是，审计机关专注于发现与移送财经违法问题线索，监察机关则负责调查和处置相关腐败行为，在协同治理腐败过程中建立互相配合关系，有利于提升反腐效率。

（三）机关属性定位中的权力监督关系

权力监督一般是指专门的监督机构对国家权力的行使进行监察与督促，其本质特征是监督机构的独立性。监察机关与审计机关作为国家治理体系中的权力监督机关的宪法定位及其互相制约关系，表明两者之间也存在监督与被监督的关系，而这并不影响腐败治理过程中的协同机制，反而有利于消除阻碍发挥协同功效的不利因素。具体而言，国家监察全覆盖当然包括审计机关内部的公职人员职务廉洁行为，而建立在受托经济责任关系基础上的审计机关，不仅要对监察机关的主要领导干部进行经济责任审计，而且对监察机关的财政收支等公共资金使用情况进行监督。

三、国家监察与审计监督协同关系的实践面向

审计机关在监督体系中主要充当预防“病毒”入侵的角色，监察机关则发挥惩罚腐败行为的功能，两者相互协作实现标本兼治。国家监察与审计监督在腐败治理目标、对象和内容等方面协同发力，共同开展反腐败工作，实现腐败治理体系革新。

（一）监督目标的一致性

根据《审计法》的规定，审计监督的目的是“维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展。”因此，审计监督主要是通过日常性的监督公共财政资金、持续动态的审查经济责任，达到识别和预防经济腐败的功能。《监察法》规定的监察目的则是为了实现监察全覆盖，集中反腐资源，深度治理腐败。监察监督的是一切公职人员滥用权力的腐败行为，当然包括滥用经济权力产生的经济腐败问题，所以国家监察与审计监督在目标上具有一致性。但是彼此之间不能互相替代，而是互补协作，达到反腐效能最佳状态。

（二）监督对象的交叉性

审计监督对象主要是机构，根据《审计法》的规定，审计机关对政府部门、国有的金融机构和企业事业组织的财务收支进行监督。当然还包括少量的个人，如对这些机关的主要负责人进行经济责任监督。监察机关则实行“对人监察”的原则，全面覆盖所有行使公权力的公职人员。然而，通过对公权力机关组织内部公职人员的监督，能够达到辐射外部公权力组织间接监督的效果。并且监察机关的监察建议可以直接对监察对象所在单位的廉政建设问题发挥作用，所以监察监督的对象也包括部分单位。于是，审计监督与监察监督不管是针对单位还是个人都有各自的功能面向，通过监督对象的有机结合，能够实现多管齐下，达到立体监督的综合效果。

（三）监督内容的融贯性

审计监督的特性在于专业性，其反腐职能的具体表现就在于对公共财政收支与领导干部的经济责任进行专门监督。尽管审计机关的监督内容从形式上看是公共机构和负责人员的经济问题，实质上则是透过经济账目反映权力机关和权利主体的权力运行轨迹。监察监督的内容则是公职人员滥用公权导致的职务违法与职务犯罪问题，通过制度的设计，遏制腐败的发生。权钱交易是腐败的重灾区，经济腐败滋生权力腐败。监察监督与审计监督在内容上将权力滥用与经济责任融合贯通，不仅能够及时、综合治理腐败，而且有利于防微杜渐，实现源头防腐。

四、国家监察与审计监督协同关系的实现路径

为了发挥国家监察与审计监督的协同功能，实现预防和惩治相结合的综合治理腐败长效机制，需要全方位多层次的构建国家监察与审计监督的协同路径体系，包括制度的保障、组织的完善与程序的设计。

（一）制定监察机关与审计机关协作配合工作规定

监察机关与审计机关的协同关系作为一项宪法原则，如果缺乏具体规则的指引，必然削弱腐败协同治理的功效，所以只有制定具体的协作机制，才能推动国家监察与审计监督共同完成反腐败职能。既定规范具有选择个案规则的导控功能和续造个案规则的定格功能，所以可以根据《监察法》和《审计法》的有关规定，制定《制定监察机关与审计机关协作配合工作规定》，内容包括协作配合的实体事项范围、程序规定与问责机制等。

（二）建立监察机关与审计机关信息共享大数据平台

隐蔽性是腐败案件难以发现的重要原因，所以获取有效信息线索是监察监督和审计监督的核心要务。而且利用互联网时代大数据技术优势，实现信息共享大有裨益。审计机关因其专业性具有强大的数据信息搜集、分析与处理能力，监察机关因其对象的全面性也具有众多的信息来源渠道，结合两者的功能优势建立信息共享大数据平台，实现资源共享，不仅可以降低治理成本，而且可以及早发现腐败行为，达到“治于未病”的效果。一方面，审计机关通过对公共资源资金经营状况进行监督，将获取的审计过程和结果中的腐败信息及时全面的传递给监察部门，形成有效耦合路径将监督协同效应发挥到极致；另一方面，监察机关发现被调查对象及其所在单位经济违法问题时，也需将相关信息分享给审计部门，实现财务信息与权力腐败信息互通，增强监督合力和实效。

（三）推动监察机关与审计机关联合执法模式

实现国家监察与审计监督协同反腐的最有效机制就是在监察机关的主导下开展联合执法，因为联合执法有利于集中资源、高效反腐。在程序设计上，需要建立案卷材料转交程序与反馈落实机制，实现监察与审计的协调配合。而且通过召开联席会议有效处理腐败案件衔接过程中的实体内容与程序安排，保证高效执法。由于审计机关问责机制不健全，导致权力未得到有效监督，而监察机关的处置权力比较强大，建议建立监察审计联合问责机制，实现预惩结合的腐败治理模式。另外，针对行业性、系统性的金融腐败案件，可以通过监察机关与审计机关之间实行部门联动，开展专项治理，分析深层次腐败原因，找准制度漏洞，推动廉政法治建设。甚至未来可以考虑实行监察审计合署办公，打造监察审计全面协同体系。