农村扶贫资金审计的诉求及有效对接路径研究

李祎　乔辛悦　宋嘉宁　宋保胜

摘 要：扶贫是政府治理贫困的重要举措，是乡村振兴战略顺利实施的关键。农村扶贫需要资金的注入，资金在农村脱贫攻坚战中起到了极大的促进作用。但由于认识不到位、监督不同步等因素，致使扶贫资金使用效率不高，使用过程中出现资金闲置、挪用、贪污腐败等行为，迫切需要加强对扶贫资金使用进行审计监督。本文以河南省S县为例对扶贫资金审计情况进行调研，从现实的诉求及审计内部职能角度，探讨审计部门与被审计项目扶贫资金合理运用的有效融合路径，从而提高扶贫资金审计质量，促进国家财政资金的合理使用。

关键词：扶贫资金;审计职能;推拉效应;制度设计

一、农村扶贫资金审计的现实诉求

（一）公共受托经济责任理论下，出资方对资金安全使用的诉求

公共受托经济责任理论，就是指社会公共资源的受托者接受委托者的委托，对公有的资源进行经营和管理，获得相应管理权力，履行相应服务义务。我国宪法规定，国家权力属于人民，人民委托各级政府代替其行使治理国家。作为一种公共资源，农村扶贫资金是国家专门用于贫困人口和贫困地区的脱贫、扶贫而设置的资金，社会民众把这部分资金委托各级政府进行扶贫开发。但这部分资金究竟是否按照民众的意图使用，是否被贪污、挪用，需要审计部门对公共受托责任履行情况进行审查、确认，通过对农村扶贫资金的使用管理情况进行监督、审查，促使相关政府部门管好、用好农村扶贫资金，避免出现或激化社会矛盾，提高政府的社会公信力。

（二）基于公共管理理论，政府运用公共权力服务社会的过程需要审计监督

公共管理理论认为，各级政府为社会提供公共产品和服务，还应接受公共监督，以保证社会公共资源效用最大化。该理论突出了公共责任有效履行、服务社会的目标实现度以及社会公共资源最佳配置的绩效评价。为解决农村区域性贫困，国家投入大量财政资金，从公共管理的视角，公共资源一定要严格管理监督，防止违法违规行为，特别是扶贫资金要提高使用效率，要求各级政府提供高质量服务，确保扶贫资金真正推动农村富裕。因此，公共管理理论从本质上对审计的介入有一定的诉求，在审计过程中要保证农村扶贫资金使用的真实合法性，还要提高资金使用的合理性和效率性，防范各级政府在农村扶贫中出现越位、错位和缺位问题。

（三）基于可持续发展理论，农村扶贫资金需要审计来摆脱“援助困境”

可持续发展理论，主要是指在社会发展过程中，应强调社会经济、生态环境和社会效益三者协调统一，即发展社会经济时应以不损害生态环境为基础，坚持以人为本，实现社会全面综合发展。在农村扶贫资金使用过程中，也应融入可持续发展理念，考虑其经济性、生态性和社会性三者统一，避免出现短期经济行为或生态环境恶化等偏离目标和效率低下等问题，使农村扶贫资金项目呈现“援助困境”，农村扶贫资金得不到合理配置，造成社会公共资源闲置浪费，影响农村扶贫效果。因此，在客观上要求农村扶贫资金的使用需要审计机构的监管，保证农村扶贫资金在提高项目经济性的前提下，又要兼顾农村扶贫资金生态效益和社会效益。

二、农村扶贫资金审计与扶贫项目对接的现状及研判分析

（一）资料收集情况

为了解农村扶贫资金的审计开展情况，笔者就S县审计局对该县近五年农村扶贫项目资金使用审计情况进行调研，通过对收集的数据进行整理和分析，总体上农村扶贫资金审计工作的运转状况良好，较好地反映出了农村扶贫资金使用过程中的基本情况，但由于审计主体内部因素以及外部被审计部门配合度等原因，二者对接机制不畅，审计的质量有待提高。

（二）农村扶贫资金审计与扶贫项目对接的现状及研判分析

1.农村扶贫资金的审计诉求与审计供应对接不均衡，审计针对性不强。

供需均衡是指使市场上物资的供应量与市场上有货币支付能力的购买者的需求量之间保持的一种平衡，供需的平衡能够促使国民经济稳定发展，也是社会和谐的基础。在对农村进行扶贫开发过程中，需要审计机构的同步介入，保证扶贫项目的可持续性和资金使用的合法、合理、合规和有效。但对S县调研中发现，该县审计机关力量薄弱，工作人员较少，同时还要兼顾其他审计项目，扶贫项目仅仅依靠县审计机关的审计力量，远远不能满足农村扶贫资金审计需求。农村扶贫资金的审计诉求与审计供应不均衡，但上级领导部门要求扶贫资金审计全覆盖，为赶任务，审计人员审查得不详细，审计偷工减料，审计报告不真实，审计建议形同虚设。另外，有78.69%的扶贫资金审计项目，其人员组成结构不科学，财务审计人员比例较大，基建预决算审计人员比例较低，扶贫项目的审计覆盖内容不全面，审计结论不客观，审计工作并没有起到“经济卫士”的作用。

2.农村扶贫资金的审计介入对接时机不合理，审计的预防功能较弱。

农村扶贫是政府采取一系列措施扶持帮助农村贫困地区和贫困户脱贫致富的惠民活动，它是加快农村贫困区域经济发展，构建和谐稳定社会的基本保证。一般来讲，农村扶贫项目是一项动态工程，扶贫资金审计也应该围绕整个扶贫项目流程进行跟踪审计，对整个扶贫项目进行全过程监督。依据调研结果，在所有的调研样本中，进行事前、事后审计的项目有13.03%;没有进行事前审计，只进行事中、事后审计的项目有23.51%;没有进行事前、事中审计，只进行事后审计的项目有57.39%;进行事前、事中、事后审计的项目仅有6.07%。由此审计部门对农村扶贫资金审计项目介入时点不合适，有80.9%的扶贫项目没有对立项环节加以控制，扶貧项目与审计缺乏有效对接，项目全程跟进监督不及时;有57.39%的项目采用事后介入审查，审计时效性不强，审计的预防功能没有得到应有发挥。

3.农村扶贫资金的审计现代信息技术供给不充分，审计手段创新不足。

计算机技术的发展和普及，为农村扶贫资金审计方法和审计手段的创新提供了技术支撑，审计人员利用大数据技术构建扶贫项目信息监测平台，在网上进行定期巡察，实施跟踪审计，及时发现项目实施过程中存在的问题，以便于及时采取修正措施，为提高审计时效性创造条件。根据实地调研的结果，农村扶贫资金审计现代信息技术利用程度还不够，在调研的样本中，能完全利用现代审计信息技术的只有35.46%。通过实地访谈，发现S县审计局现代信息系统的基础设施不到位，审计人员掌握信息技术水平不高，被审计单位提供的资料不完善，计算机网络技术参与度较低，导致农村扶贫资金审计的数据收集、存储和处理较为困难，大多数扶贫资金项目审计依旧采用对数据资料的查阅、搜集和比对，大多仍通过翻阅账本、核对凭证单据等较为传统的方式进行审计，致使审计时间长，成本投入较大，审计的差错率较高，审计的质量较低。

4.农村扶贫资金审计报告落实的对接机制不健全，审计建议、决定执行效果较差。

审计报告是审计小组对审计项目的整体审计情况所作出的审计建议和处理决定，通过出具审计报告，可以提高审计监督效率，维护国家财政经济记录，稳定社会经济秩序，提高公共资源的使用效益，促进单位廉政建设。但根据调研结果，S县审计局出具的审计报告在执行落实时与被审计部门对接不上，审计建议和审计决定执行效果不理想，审计的作用大打折扣。近五年S县审计局总共审计了1021项扶贫项目，共提出审计建议4180条，被采用2424条，采用比例为57.99%;提出审计决定2437条，被采用1650条，采用比例为67.71%。一方面，审计机构提出的审计建议和审计决定针对性不强，被审计部门执行有难度;另一方面，被审计部门思想认识不够，没有把审计监察当作纠错的契机，对出现的问题整改不到位，审计建议采用率不高，扶贫资金审计成果难以落实，部分项目存在“屡审屡犯”的现象。

三、农村扶贫资金审计与扶贫项目有效对接路徑

（一）内部挖潜，外部引进，扩大审计的有效供给满足审计诉求

农村扶贫资金属于社会公共资源，须有政府审计对它进行监督检查，但由于国家在整个社会治理中加大了对各个领域的监控，造成了阶段政府审计任务增多与现有审计力量不足的局面。因此，应加大审计的供给以满足扶贫资金审计诉求。第一，加大人员的招聘力度，结合实际需要，有针对性地引进业务能力强、综合素质高的复合型专业技术人员，扩充审计力量;第二，加强横向联系，整合审计力量，根据审计任务，临时调配其他县（市）审计人员或本县其他单位内审人员或财务人员，加强审计力量;第三，报主管部门批准，引入社会第三方审计机构参与到农村扶贫资金审计工作中，弥补政府审计力量不足的缺陷，同时，利用注册会计师的专业经验，提高农村扶贫资金审计质量。

（二）加大审计监管力度，促使农村扶贫资金的审计全过程介入

开展农村扶贫资金审计，对促进农村扶贫政策的有效推进和农村扶贫资金的科学、合理使用具有重要作用。应把审计监督工作贯穿于整个农村扶贫资金使用的全过程。第一，与当地扶贫管理部门提前取得联系，摸清全县已开展的扶贫项目，下达审计任务书，对项目的立项、选址、预期投资、预期取得效益进行审计;第二，在扶贫项目开展过程中，审计人要到项目现场进行查看，监督项目是否按照预算如期进行，资金拨付是否到位，使用是否合理;第三，扶贫项目完工后，质量是否符合要求，是否实现预期目标，效益如何，资金是否满足项目需要，有无剩余，审计出的问题是否整改，确保审计建议落到实处。

（三）加快推进审计技术改革和培训，提高审计效率

大数据背景下，利用现代信息技术进行网络审计已成为现代审计的发展趋势。农村扶贫项目大多会涉及一些建设工程，因审计手段或技术落后，一些工程项目的现场实测数据，不易准确得到，影响审计结果真实性，利用现代信息技术，开展网络审计可以提升审计准确度，提高效率，降低审计成本。第一，争取地方财政支持，加强网络基础建设，购置功能强大的电脑，铺设专有网络通道，实现农村贫困区域互联网全覆盖，为进行网络审计奠定基础;第二，针对农村扶贫资金的特点，委托软件开发商设计相应软件，进行安装调试，便于审计数据的收集和分析，实现审计数据的横向和纵向关联，节约审计时间，提高农村扶贫资金审计工作效率;第三，加强审计人员的计算机应用能力的培训，采用“迎进来，送出去”培训模式，提高审计人员网络应用水平，增强实际应用能力。

（四）强化监管，积极落实审计成果

农村扶贫资金项目在审计结束后，审计组成员应该及时跟进扶贫项目后期的整改工作，对扶贫项目问题严重的区域，还应追查原因，落实责任承担者，督促审计整改建议和审计决定尽快执行落实，从而达到应有的审计目的。第一，建立相应的事后审计考评机制，对审计结果整改情况进行考评，并上报上级主管部门，以此作为被审计部门后续资金划拨的依据;第二，树立动态审计理念，规避一些审计人员重审计实施轻后续整改监督现象，要做到以审促改、边审边改，使农村扶贫资金项目审计结束，呈现的问题得到及时整改;第三，提高审计人员业务能力，保证提出的审计整改建议具有一定可操作性，审计决定对被审计部门能够起到积极引导作用，使政府审计质量得到全方位的提升，审计起到应有的作用。

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基金项目：2020年度河南科技智库调研课题“构建乡村振兴战略服务机制和路径研究”（项目编号：HNKJZK-2020-07C）;2020年度河南省教育厅人文社会科学研究项目“科技创新促进乡村振兴战略实施的微观机理及有效对接的影响因素研究”（项目编号：2020-ZZJH-187）;2019年度河南农业大学高等教育科学研究课题“高等农业院校服务乡村振兴战略的对接机制研究”（项目编号：20190107）

（作者单位：1.河南农业大学经济与管理学院;2.河南农业大学林学院;*为通讯作者）