美国非法移民管控举措

刘长煌

在美国，非法移民（Illegal Immigration）是指移民进入美国的程序违反了《联邦移民法》，主要有两類：非法偷渡进入美国的人，以及那些合法入境但签证期满后仍然滞留在美国的人。

美国是世界上非法移民最多的国家，非法移民业已成为美国非传统安全威胁的重要因素，是历届总统竞选时辩论的中心话题之一。在2016年总统选举中，特朗普更是把非法移民问题作为竞选的焦点。特朗普当选总统后，在围绕修建边境墙、削减难民安置、家庭分离等问题进行的政策对话中，一直持强硬态度。

1986年的移民法案对非法移民实行“大赦”政策，致使美国非法移民人数急剧上升，到2018年底，据估计已经达到了2000万人，墨西哥是最主要的来源国。

一、美国非法移民简史及现状

美国非法移民的数量一直难以统计，主要是依靠人口普查，但是很多非法移民逃避普查。据华府智库移民政策研究院（MPI）、美国人口普查局（CPS）以及美国国土安全部（DHS）等部门综合各方面的因素，认定美国现有移民的数量，截止到2019年7月10日，约为4450万人。耶鲁大学管理学院（Yale School of Management）的三位教授在2018年发表了一篇论文，认为没有登记的非法移民在1600万至2900万之间。

美国学者威廉 ·伯纳德在其为《哈佛美国种裔集团百科全书》撰写的论文中，将美国移民划分为五个时期：殖民时期（1609～1775 年）、门户开放时期（1776～ 1881年）、控制时期（1882～1916年）、限制时期（1917～1964年）、自由化时期（1965年至今）。

1820年至1880年是美国历史上第一次移民高潮，共有1000万北欧和西欧来的移民，其中大部分为英格兰人，其次是爱尔兰人和德国人，以及少量的亚裔移民。

20 世纪 80 年代，数以百万计的东南亚及拉美国家的难民和非法移民涌进美国，这是美国移民史上第一次接受来自第三世界的合法和非法移民及难民。仅1980年这一年中，就有12万古巴人涌进佛罗里达州的基韦斯特岛。

最早正式统计非法移民的数据是1850年的人口普查，有220万非法移民，占总人口的近10%。美国人口1800年为500万，1810年增加到700万，1830年～1850年，由1286万增加到2319万。

从1860年到1920年，移民占总人口的比例在13%到15%之间波动，1890年达到14.8%，是迄今为止的最高值，主要是因为来自欧洲的大量移民。

1921年及以后的限制性移民法，使永久移民的渠道几乎只对北欧和西欧移民开放，加上大萧条和第二次世界大战，导致来自东半球的移民人数急剧下降。

自2007年以来，签证逾期滞留类在非法移民人口增长中所占的比例超过了非法越境偷渡类。

2012年以来，非法移民中52%来自墨西哥、15%来自中美洲、12%来自亚洲、6%来自南美洲、5%来自加勒比地区、5%来自欧洲和加拿大、5%来自其他国家和地区。截至2016年，大约三分之二的未经授权的成年移民已经在美国居住了至少十年。

2016年1月4日，《波士顿环球报》报道，自2008年到2014年，约1.3万名有犯罪记录被遣返的非法移民，因原籍国拒绝接收，再次回到美国。

依据2017年美国社区调查（ACS）的数据，差不多每七个美国居民中就有一个是外国人。移民在美国3.257亿总人口中所占的比例为13.7%，仍然低于1890年创下的14.8%的历史记录。

2016年至2017年，在美外籍出生人口增长了78.7万人，几乎达到2%，这一增长率高于2015年至2016年1%的增长率，但低于2013至2014年3%的增幅。

2017年，约52%的移民是女性;46%的移民是白人，27%是亚裔，9%是黑人，16%是其他种族，2%的人报告说有两个或两个以上的种族。

美国移民人数最多的五个州为：加利福尼亚州（1070万）、得克萨斯州（490万）、纽约州（450万）、佛罗里达州（440万）、新泽西州（210万）。

2018年的人口普查显示，移民及其出生的孩子总数约有8940万人，占美国总人口的28%。皮尤研究中心（PRC）估测，到2065年，移民人口的比例将上升到36%左右。

在美国南边，“人类无国界”组织“普韦布洛 ·辛弗特拉斯”每年都要组织一次穿越边界活动，从洪都拉斯、墨西哥到美国边境，要求到美国避难。2018年4月，有超过1000名中美洲人试图越境到美国，致使特朗普总统认为对国家安全构成了威胁，派遣国民警卫队保护美国边境。

2019年度，据普林斯顿政策顾问公司估测，有150万非法移民进入美国，主要归因于国土安全部把非法移民从拘留所释放，而不是驱逐。2019年头四个月，每个月平均释放36000人。

无数偷渡者倾家荡产、背井离乡偷渡美国，踏上的却是一条陷阱与死亡铺就的不归路，要么是被遣返，丧失人格和国格;要么是流落异国他乡，在恐怖煎熬中凄惨度日;许多人甚至备受折磨，成为异乡之鬼、漂泊亡魂，永无归依。

二、美国主要现行移民法律体系

1. 1952年《移民与国籍法》，包括移民证件的签发、归化入籍、配额限制、劳工准入限制等，同时还规定了对各种非法移民的处理方法，包括递解出境、限制入境、快速递解、罚款、逮捕、拘留等。该法经历了多次大的修改，目前依然有效，它整合了以往美国有关移民的全部法案和法规，废除了移民法中种族歧视的内容，奠定了现代美国移民法的基础和构架，是现行移民法律体系中最重要的一部法律。

2. 1986年《移民改革与控制法》，主要内容是大赦，共赦免了约270万在美国的非法移民。

3. 《结婚欺诈修正案》《反毒品滥用法》《新移民法案》等，针对移民涉毒、婚姻欺诈以及递解程序作了进一步的规定。

4. 1996年《非法移民改革和移民责任法》，带有浓厚反移民色彩的法规。

5. “9 ·11事件”之后，先后出台了《国土安全法》《强化边境安全与签证改革法》，成立了国土安全部，进一步加强边境控制。

6. 特朗普政府在“美国优先”的口号下对实行了近半个世纪的美国移民政策进行改革，其核心理念是，优先选择获得成功并经济自立的移民，确保移民认同美国价值。加大执法力度，打击非法移民，收紧移民政策，是特朗普政府移民政策的重点。

三、美国主要移民执法机构

1. 美国海关与边境保护局（Customs and Border Protection，CBP），隶属于国土安全部的联邦执法机构，负责征收关税并执行贸易、海关以及移民等方面的法律。作为美国最大的执法机构和国土安全部下辖的主要调查机构，CBP承担以下多项职责：截断恐怖融资、反洗钱、打击非法武器买卖、打击移民诈骗和贩卖人口、拘留并驱逐外来犯罪分子和其他美国认为应当驱逐的外国人、遏制毒品以及其他违禁品的流通、保护美国经济利益免受損失、保护美国企业的知识产权不被窃取，等等。

2. 美国海岸警卫队（United States Coast Guard），是负责沿海水域、航道的执法，水上安全，遇难船只及飞机的救援，污染控制等任务的武装部队。它隶属于国土安全部，是武装警察部队，致力于保护公众、环境和美国经济利益，以及海域内的国家安全。

3.美国移民与海关执法局（U.S. Immigration and Customs Enforcement，ICE），隶属于国土安全部，主要职责有：调查发现恐怖组织的成员，并追查其资金来源;打击非法滞留在美国的外国人;打击有组织的走私、偷渡等，是美国反偷渡与非法移民查处的主要办案部门。

4.美国公民及移民服务局（United States Citizenship and Immigration Services，USCIS），隶属于国土安全部，日常事务有：处理移民签证申请、请愿、庇护和难民申请;还包括：移民服务和福利管理、审理庇护申请、发放就业授权文件、非移民临时工审理、给予合法永久居民身份和授予美国国籍，等等。

5.美国司法部（Department of Justice）：主要职责是保障法律的施行，维护美国政府的法律利益和保障平等，其部长也是美国总检察长。司法部在打击非法移民过程中承担着刑事办案法律指导与起诉应诉等职能。

四、美国打击非法移民的一系列措施

长期以来，非法移民一直是美国的一个社会问题，尽管在经济衰退期间，非法移民的人数有所下降，但最近几年出现持续反弹的迹象。历届美国政府都采取了多种措施来打击非法移民，特朗普政府更是花样百出，引发全美震动。

概括起来，主要采取了以下十种措施。

1.加强边境管控。因为“9·11事件”和非法移民人数的增加，美国政府把国家安全作为头等大事来抓。2006年10月26日，时任美国总统布什签署《安全围栏法案》，决定在美国和墨西哥边界地区修建一道长达1126公里的隔离栏。布什在签署这一法案时说，几十年来美国未能对其边界地区实施完全控制，导致国内非法移民数量不断增加。该法案将有助于保护美国人民，有助于使美国边界更安全。

2010年，时任总统奥巴马叫停了上述工程。特朗普上台后，又开始修建隔离墙。

2019年2月11日，美国国会两党原则上达成协议，将为修建位于边境的“物理障碍”提供约14亿美元经费。

据国土安全部的数据，边境巡逻队的队员已经达到了20000人，其中大部分被分配到墨西哥边界，并配置了更多的岗亭、车辆和高科技工具，如无人机、摄像机和传感器等，以期有效地监控边界。

2.驱逐出境。将非法移民驱逐出境，虽然没有大规模进行，只是每天逮捕一两个违法者，然后驱逐出去，但是起到了杀一儆百的效果。

另外就是让非法移民者自我驱逐，意思是让非法移民的生活更加艰难和难以忍受，自愿离开这个国家。如在电脑系统上安装防火墙，禁止身份未经核实的人进入这些系统;在接受健康治疗前要求提供公民身份证明，实施严格的就业条款，等等。

3.加强国际合作。美国海关与边境保护局和美国公民及移民服务局拥有大量海外机构及海外雇员，通过构建实用、实效的合作机制，拓展防御纵深，特别是与墨西哥等南美国家协作，提前防范。

4.收紧工作和留学签证。有很多非法移民是携带合法证件，包括护照和签证，进入美国领土，逾期滞留。

华府智库移民政策研究所近日公布的数据显示，2018财年美国有关机构签发的留学签证总数为78.1万个，占全部非移民签证的10%，与三年前相比下降了两成多。

近年来，每年签发给专业职位的外籍工人的临时签证——H-1B工作签证的办理数量极其有限： 只有6.5万的通用名额（适用于本科、硕士、博士）和两万的特权名额（硕士、博士）。每年申请H-1B的人数多达20万，抽到H-1B的机会只有30%左右。

2019年初，特朗普正式批准依法查验签证申请人社交媒体历史的方案，边境官员可以要求签证申请人提供五年之内的社交媒体账号，如Facebook（脸书）、Twitter（推特），等等。

5.授权军队打击边境偷渡。军队的介入，对非法越境偷渡的人产生强大威慑力，主要是打击大型的黑帮团伙。

6.授权平民志愿者看护边境。生活在边境的居民和牧场主受到非法移民的骚扰，他们成立了自己的团体，协助政府部门打击越境偷渡者。

7.增强执法部门的力量。1996年《移民和国籍法》规定国家和地方执法机构有权调查、拘留和逮捕非法移民，扩展了执法人员的权力;移民局与州和地方执法机构签订合作协议，全面执行移民法。

8.电子核查。电子核查（E-verify）是由国土安全部和社会保障局（SSA）运营的基于互联网的项目，通过比较雇员I-9表（工作资格认证）的信息和美国政府记录的数据，帮助雇主确定该雇员是否有资格在美国工作，是防止非法移民在美国非法就业的高效系统。

9.取消给予非法移民的奖励措施。在美国境内出生的非法移民的婴儿自动获得公民权并提供公共福利的政策被取消。

10.部分移民合法化。对一部分通过了犯罪背景调查并依法纳税，以及一些高素质移民进行合法化。

五、特朗普政府采取的移民新政

1.修建边境高墙。在南部的美墨边境，修建抵擋非法移民进入美国的高墙，并要求墨西哥政府支付这笔费用。

2.结束“先抓、再放”的做法。抓获非法移民后，将不再释放，直接将这些人驱逐出境。

美国海关与边境保护局报告，2018年，在边境共实施404142人次的逮捕行动，较2017年的310531人次大幅增加，接近2016年的415816人次;其中98%的边境巡逻逮捕发生在西南边境。

2018年，在美国国内对非法移民实施行政逮捕158581人，比上年同期增长11%。

3.驱逐外国犯罪人员。不再允许有犯罪记录的外国人在美国自由自在，要求联邦、州及当地执法机构开展合作，将有犯罪记录的非法移民驱逐出境。

2017年有近40万人被驱逐或遣返，比2016年的44万人略有下降。

4.取缔非法移民庇护所。在美国的部分城市，由于当地法律对非法移民较温和，甚至拒绝执行来自联邦法院对非法移民的裁决结果，使得许多非法移民涌向这些城市，寻求庇护。特朗普政府坚决反对这种做法，取缔这些庇护所。

5.废除奥巴马移民行政令。终止奥巴马签署的大赦非法移民的两项总统行政令，驱逐任何非法进入美国的人。

6.暂停部分免签优惠。如果某些国家和地区不能对前往美国的人做充分的背景安全审查，美国将暂停对这些国家和地区的赴美免签待遇。

7.签署旅行禁令。禁止向七个主要是伊斯兰国家的公民发放签证。后三次作修改，第三版于2018年6月获得最高法院支持。

8.“骨肉分离”政策。从2018年4月开始，美国边境执法部门对非法入境者采取“抓获必收押、起诉、遣返”的措施，并把他们与未成年子女强行分离。

2018年6月20日，迫于压力，特朗普签署命令，暂缓执行非法入境者与未成年子女强制分离的政策。

9.加强与原籍国的合作。确保被驱逐的非法移民被原籍国接收。

10.执行生物识别跟踪系统。对通过陆上、空港及海港的入境者，在入境时进行生物识别，以保证美国国土安全部能追踪到该入境者的行动轨迹。

11.取消就业及福利。很多非法入境者是为了寻找就业机会，特朗普禁止美国企业向非法移民提供工作。

12.减少接受难民的数量。2019财年，年度上限设定为30000人，是自1980年接受难民计划开始以来的最低水平。

2018财年，22491名难民在美国安置，不到当年计划（45000人）上限的一半，主要是因为程序冗长和加强审查导致的。与2017年的53716人相比，下降了58%。

2018年，美国首次失去全球难民安置领头羊的位置，加拿大安置了约28000名难民，上升为第一。

13.推进移民法改革。特朗普寻求改革移民法，确保合法移民及美国公民的最大权益，并为移民及海关执法局增加两倍的警力，力争将移民数量控制在合理的水平。

（责任编辑：冯苗苗）