市场监管领域事中事后监管措施研究

晏绍庆 康俊生 马娜 黎伟

摘要：分析了事中事后监管的内涵，概述了事中事后监管政策体系和地方实践，提出了市场监管领域事中事后监管理念创新及相关措施建议。

关键词：市场监管 事中事后监管 措施

Abstract： This paper analyzes the connotation of in-process and ex post supervision， summarizes the policy system and local practice of in-process and ex post supervision， and puts forward innovative ideas and relevant measures on in-process and ex post supervision of market supervision field.

Key words： market supervision， in-process and ex post supervision， measures

强化事中事后监管是国家“放管服”改革的重要内容。近年来，国家和地方在市场监管领域事中事后监管方面进行了有效探索，极大释放了市场主体活力。但随着市场监管机构改革的推进，新经济、新业态、新模式的出现，市场监管领域事中事后监管理念、手段措施还需要进一步创新和加强。

1 事中事后监管内涵分析

《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》及《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》等文件提出“事中事后监管”，但并未对“事中事后监管”给出定义。李克强总理在2017年6月13日召开的全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会上提出“明规矩于前，明确市场主体行为边界特别是不能触碰的红线;寓严管于中，充实一线监管力量;施重惩于后，把严重违法违规的市场主体坚决清除出市场”，简要阐明了事前、事中、事后三阶段监管的侧重点和各自的重要性。“明规矩于前”是指事先制定并出台法律法规、标准规范，对市场主体提出具体要求等，可理解为事前审批;“寓严管于中”是指监管主体严格依照法律法规、标准规范及相关要求等对市场主体的行为进行督促检查，并随时进行纠错，可理解为事中监管;“施重惩于后”是指对违法违规、违背相关要求的行为按规定进行严厉处罚，可理解为事后监管。国家行政学院宋世明提出“事前审批属于事前监管，以行政许可为主，严把准入关口;事中监管，以风险管理为主，主要确保市场主体持续符合准入条件，依法合规经营，重点在于状态维持与过程监控;事后监管，以稽查执法、依法惩戒为主，轻则纠正市场主体行为，重则清除不合格的市场主体，维护正常市场秩序，促进公平市场竞争”。按照上述论述，可以认为监管包括事前监管（事前审批）、事中监管和事后监管，事中事后监管是指在市场主体成立后对市场主体和市场经营行为的监管，以此及时预防市场风险、查处违法违规行为、规范市场秩序。事前审批和事中事后监管是监管体系的一个完整链条，既相互独立，又相互关联，都是监管机构履行法定职责的体现。

2 事中事后监管体系概况

2.1 事中事后监管政策体系

近年来，国家及北京、黑龙江、辽宁、江苏、重庆等地发布了事中事后监管相关政府规范性文件（见表1），在全国范围内有效推动了事中事后监管工作。《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》提出“落实监管责任，健全监管规则，创新监管方式，加快构建权责明确、公平公正、公开透明、简约高效的事中事后监管体系”的指导思想，在构建统一完善的事中事后监管机制方面进行了政策層面的顶层设计。

2.2 部分地区事中事后监管实践分析

2015年，天津印发《关于市场主体事中事后监管的意见》《市场主体信用信息管理办法》，2016年印发《行政机关联合惩戒暂行办法》，2017年印发《市场主体信用风险分类办法》《市场监管双随机抽查联合检查办法》，构建了以“信息公示、风险分类、随机联查、结果告知、联合惩戒”五个环节为核心，市场主体联合监管系统和市场主体信用信息公示系统联合监管的事中事后监管体系。

2016年2月，上海市审改办印发的《本市贯彻实施“上海市开展证照分离改革试点总体方案”工作方案的通知》提出“实施诚信管理、分类监管、风险监管、联合惩戒、社会监督”5种事中事后监管措施。2016年7月，上海市政府办公厅印发《上海市事中事后综合监管平台建设工作方案》，提出率先在全国建立以企业为主要监管对象、覆盖市场监管部门相关职能、市区两级分层运行的事中事后综合监管平台，目前已建成的市级事中事后综合监管平台具备证照分离“双告知”、市场监管“双随机”抽查、检查事项日常监管、联合惩戒数据应用、行刑衔接“老赖”名单查询下载、企业公示信息分析、市区两级平台上下联动等功能。2016年8月，上海市出台《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区和浦东新区事中事后监管体系建设总体方案》，提出全面构建市场主体自律、业界自治、社会监督、政府监管“四位一体”的监管体系。2018年7月，上海市人民政府印发《上海市分类监管管理办法》，提出“建立以综合监管为基础、专业监管为支撑、社会协同监管为依托的监管体系”。2018年，上海市浦东新区率先在全国探索形成“六个双”，即“双告知、双反馈、双跟踪”许可办理机制和“双随机、双评估、双公示”监管协同机制，形成以跨部门联动响应、综合执法、信息互通等为主要内容的监管模式。2019年5月，上海市人民政府发布《贯彻〈国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见〉的实施意见》，提出充分依托上海市事中事后综合监管平台开展“双随机、一公开”监管，促进联合抽查全程留痕、责任可追溯。此外，安徽、山东济南、云南曲靖、湖北宜昌、湖南常德、河南自贸区开封片区等建成事中事后监管系统，有效提升了事中事后监管效能。

3 市场监管领域事中事后监管理念创新分析

党的十九大报告提出“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”的要求，这就要求市场监管部门应主动更新监管理念，调整监管思路，解决长期存在的“重审批、轻监管、弱服务”问题：一是突出全球视野，顺应我国经济与世界经济深度融合趋势，顺应市场主体健康发展需要，用国际视野审视市场监管规则的制定和市场监管执法效应，不断提升事中事后监管的国际化水平;二是改革传统“管”的观念，把激发市场活力和创造力作为市场监管的重要方向，坚持放活和管好相结合，做到放而不乱、活而有序;三是坚持市场监管效能化理念，借助风险监管、信用监管、大数据监管等手段，构建高效的事中事后监管运行机制;四是从政府包揽向社会共治转变，改变政府“独角戏”角色、发挥多元主体作用，形成社会治理的整体合力。

4 加强市场监管领域事中事后监管的措施和建议

4.1 健全法律

目前，市场监管领域适用的法律包括《中华人民共和国药品管理法》《中华人民共和国疫苗管理法》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国商标法》《中华人民共和国专利法》《中华人民共和国计量法》《中华人民共和国标准化法》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国广告法》等，分属于市场监管体制改革前的工商、质监、食药监领域，机构改革后还需要制定一部市场监管综合性法律，如《中华人民共和国市场监管法》，在對市场监管领域进行体制机制宏观设计外，还可对“双随机、一公开”监管、大数据监管、风险监管、分类监管等新型监管方式及其法律效力进行明确界定和规范。

4.2 信用管理

在市场监管过程中，引入信用管理，开启事前诚信承诺、事中评估分类、事后联动奖惩的信用管理模式：一是制定信用信息归集、共享和应用标准，推进市场监管部门与其他相关部门等共建、共享、共用;二是加大力度建立市场主体信用记录体系，做到信用记录全覆盖;三是探索建立覆盖生产经营全过程，监管、执法相衔接、协调运转的信用监管新机制;四是做好信用信息在日常监督管理、行政审批、资质等级评定、定期检验、表彰评优以及政府采购、拨付财政性补贴资金等工作中的有效使用，保障风险监管、分类监管、联合惩戒等的顺利开展。

4.3 风险监管

“重事后救援、轻事前预防”的传统监管方式已经越来越难以适应日益频发的市场监管事件。因此应将关口前移，在开展日常监管的同时开展风险监管，进行风险研判、评估和预警处理：一是建立风险评估、监测、研判、排查、预警、处置工作制度与规程;二是研判风险因素并制定具体评估指标、评估要求、评估方法以及分级基准标准，形成分级依据，对监管对象进行风险评估分级;三是建立防范化解风险机制，通过信息公示、抽查、抽检等方式，综合运用提醒、约谈、告诫等手段，及时化解风险。

4.4 分类监管

分类监管是指基于信用及风险等对市场主体进行分类，根据市场主体的不同类别采取差异化的监管方式及措施。应综合考虑监管对象主体的技术水平及保障能力，日常经营活动情况，违法、事故及投诉举报情况，信用情况、风险应对能力等各方面因素来综合确定市场主体的监管类别，例如可分为“责任监管”“常规监管”“加严监管”等监管类别。应建立分类监管动态调整机制，当市场主体状况发生重大变化或者出现异常且足以导致风险级别或者信用程度调整的，应及时对相关市场主体的监管类别进行调整。例如，上海市浦东新区根据企业的信用等级来实施分频次、分距离的分类监管，对于信用等级好的企业采取远程监管，且监管频次较低;对于信用等级一般和较差的企业采取实地监管;信用级别越低，监管频次越高。

4.5 联合惩戒

应基于信息共享为前提，统一建立失信联合惩戒发起、响应、反馈、修复机制，并综合运用行政监管、司法惩处以及市场竞争、行业淘汰、社会舆论等手段进行有效惩戒：一是应强化配合协作，做好信用管理和联合惩戒的有效衔接，实现社会信用信息的综合联动利用，将被纳入异常名录的企业、被列入严重违法名单等类型的企业纳入联动监管，依法实施包括市场准入、日常监管、荣誉评定等方面的约束措施;二是加强部门协同，与相关部门建立审批执法信息的互联互通、评价结果互认、联动响应机制，形成“一处违法，处处受限”的联合惩戒机制;三是建立健全信用修复机制，按照法律法规和政策规定明确各类失信行为的联合惩戒期限，在规定期限内纠正失信行为、消除不良影响的，不再作为联合惩戒对象。

4.6 社会监督

《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》指出“推进以法治为基础的社会多元治理，健全社会监督机制，构建市场主体自治、行业自律、社会监督、政府监管的社会共治格局”。市场监管领域事中事后监管应充分吸纳行业协会、社会组织、企业、公众等多元主体广泛参与，构建一个相互支持、有机统一的监管体系：一是发挥行业协会的自律作用和专业服务机构的服务、沟通、鉴证、监督等作用，委托专业服务机构审查技术性、专业性内容，以专业服务机构的意见作为监督检查的处理依据;二是建立投诉举报制度，畅通投诉渠道，鼓励社会公众通过互联网（手机App、自媒体等）、举报热线电话（12345、12315等）等多种渠道反映违法从事生产经营活动的行为，明确负责投诉举报工作的机构，落实专人受理;三是建立跟踪投诉处理机制，加强投诉数据整理分析，对有多次投诉或服务对象多次差评的市场主体实行预警，并及时开展检查;四是加强政风行风监督员队伍建设，并鼓励社会各方力量、新闻媒体披露和曝光扰乱市场秩序、侵害消费者合法权益的问题，并积极予以回应。例如，河北省人民政府发布《关于推进社会力量参与市场监督的意见》，上海自贸区出台《促进社会力量参与市场监督的若干意见》，都构建了多种力量共同参与市场监管领域社会监督的交流沟通平台。

4.7 “双随机、一公开”监管

“双随机、一公开”监管是《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》中首次提出的监管措施，即监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开，保证了监管的公正公开。“双随机、一公开”监管：一是应确定抽查事项清单，对涉及重点领域食品药品、产品质量安全和特种设备安全，未列入抽查事项清单的事项，按照现有方式严格监管;二是应将随机抽查的比例频次、被抽查概率与抽查对象的信用等级、风险程度挂钩，对有不良信用记录、风险高的要加大抽查力度，对信用较好、风险较低的可适当减少抽查。2018年，上海浦东新区发布的《“六个双”政府综合监管实施办法（暂行）》提出“双随机、双评估、双公示”监管协同机制，“双评估”是指企业公共信用评估与行业安全风险评估;“双公示”是指相关职能部门及时向社会公示市场主体的行政许可信息和行政处罚信息，推动了职能部门在登记注册、许可审批、行业主管、综合执法等各环节的信息共享、监管协同、联合奖惩，构建覆盖市场主体全生命周期的政府监管完整链条。

4.8 大数据及“互联网+市场监管”

党的十九届四中全会提出“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”。《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》也提出“充分发挥现代科技手段在事中事后监管中的作用，依托互联网、大数据等新技术推动监管创新”。应充分运用大数据等技术，整合抽查抽检、违法失信、投诉举报等相关信息，并探索实行“互联网+监管”模式，广泛运用网络监测、视频监控、物联网等非现场监管方式，构建线上线下一体化监管监控体系。地方实践方面，上海市印发《上海市“互联网+监管”工作实施方案》，提出在上海市事中事后综合监管平台的基础上，建设上海市“互联网+监管”系统，为开展“双随机、一公开”监管、联合监管、信用监管等提供技术支撑的建设目标。

4.9 标准监管

事中事后监管离不开标准化的支撑，在取消行政审批项目的领域，应注重通过制定和实施标准，加强事中事后监管。《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》提出“加快建立完善各领域国家标准和行业标准，明确市场主体应当执行的管理标准、技术标准、安全标准、产品标准，严格依照标准开展监管”。上海市发布的《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区和浦东新区事中事后监管体系建设总体方案》也提出“健全监管标准。探索制定实施政府监管行为标准，以标准的形式明确监管的依据、权限、程序和责任，提升监管过程的科学性、透明度”。福建省发布了地方标准DB35/T 1792—2018《政府部门“双随机、一公开”监管工作规范》，为事中事后监管提供了地方标准化支撑。

4.10 行政指导等柔性监管

行政指导是行政机关在职责范围内实施的指导、劝告、建议、提醒等柔性管理行为，具有非强制性、示范引导性等特点，能够充分发挥出促进、调整、预防、引导与抑制的作用，近年来在市场监管领域事中事后监管中得到越来越广泛的运用。例如，新冠肺炎疫情期间，上海市市场监管局发布《电子商务平台企业行政指导书》，要求各平台企业按照相关行政指导意见，做好保供稳价工作，有效提升了价格监管效能。

4.11 包容审慎监管

当前，微商、移动支付、平台经济、共享经济等新产业、新业态、新模式层出不穷，需要分析其行业特点、存在的风险点与薄弱环节以及所对应的监管需求，探索建立包容审慎监管制度，按照鼓励创新原则，留足发展空间，同时坚守质量和安全底线，严禁简单封杀或放任不管：对看得准、有发展前景的，应引导其健康规范发展;对一时看不准的，设置一定的“观察期”，对出现的问题及时引导或处置;对潜在风险大、可能造成严重不良后果的，严格监管;对非法经营的，坚决依法予以查处。2019年4月，上海市发布《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》，是进一步细化完善行政处罚裁量权、推行包容审慎监管的重要实践。

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