互联网金融治理体系与优化策略

许白玲

（云南大学滇池学院，云南 昆明650228）

一、引言及文献综述

当前，随着互联网技术的进一步提高，以互联网技术为核心的互联网金融商业模式对传统金融进行了改革与升级，不仅改变了传统金融的运营模式，提升了金融运作效率，同时还拓展了金融参与可能边界线，使得更多社会经济主体参与到金融发展当中，丰富了金融市场主体，创新了金融商业模式。然而，互联网金融虽然对传统金融的诸多方面进行了创新改变，但是究其实质只是改变了传统金融的形式和技术以及服务方式，并未改变互联网金融的金融属性本质。因此，互联网金融同传统金融一样，同样存在金融风险，并且在互联网技术的影响下，互联网金融还表现出金融风险二相性的特征，既具有传统金融风险，也具有互联网技术所引发的技术性风险。所以，为了规范互联网金融发展，保证我国金融业的合理健康运营，需要建立长效机制，通过互联网金融生态治理体系的构建，一方面达到合规治理目标，另一方面又可以鼓励互联网金融产业创新发展。

通过对互联网金融监管体系的研究发现，我国互联网金融监管体系发展建设逻辑分为三个阶段，分别为互联网金融监管、互联网金融治理以及互联网金融治理生态体系。互联网金融监管是互联网金融发展初期的主要监管方式与手段，延续了传统金融监管模式下政府单方面对金融秩序的构建和维护，通过政府主导方式对互联网金融运行状况进行规范和监督。彭冰（2018）总结了我国互联网金融监管的三种模式，包括创新型监管模式、严格禁止模式和运动监管模式。他认为互联网金融监管模式的监管习惯与传统金融监管模式并无差异，主要还是通过政府的政策引导规范互联网金融发展。但是，由于互联网金融具有极强的创新能力，因此互联网金融的三种监管模式都表现出失灵与无效的问题，而为了适应互联网金融发展新趋势，需要改变传统金融监管理念进行监管模式创新。对此，有学者提出了以金融治理理念取代金融监管理念，通过发挥金融监管机构、社会中介结构、金融企业及金融消费者等所有互联网金融参与者的作用共同对互联网金融秩序进行构建、维持以及防范金融风险。其原因如下：第一，互联网金融治理和互联网金融监管的目标一致，都是为了实现每个互联网金融参与者的帕累托改进以及实现社会福利最大化；第二，互联网金融治理具有广泛的社会参与性，相比于金融监管部门的独立监管模式，其构建的治理体系费用和交易成本最小，可以提升对互联网金融治理的经济效率；第三，互联网金融治理的多主体参与性可以保证互联网金融治理体系的风险防范能力，由于每个互联网金融参与者都在追求个人利益最大化，其参与者所做出的抉择一定是最有利于自身利益，而让利益相关者参加到互联网金融风险防范建设过程中，其金融风险防范能力和效率将更高。许多奇（2018）从互联网金融的社会网络性特征强调了所有互联网金融参与主体不是独立存在，而是彼此在一个关联网络中共存，因此传统的单一监管模式无法满足互联网金融监管的需求，信息共享式的互联网治理体系将更加符合互联网金融发展需求。袁远（2019）也认为应当将互联网金融监管转变为互联网金融治理，使互联网金融的“管制”转变为“公共物品”，通过多边协同方式共同推进互联网金融治理体系建设。随着对互联网金融治理体系的理解不断深入，有学者从组织演化入手，提出了互联网金融治理体系的建设原则、框架及方式，进而逐渐形成了互联网金融治理生态体系，充实并完善我国互联网金融治理体系的内容与发展。在治理体系的思想转变方面，应当由传统监管转型为立体治理、由单中心治理转变为多元化治理（霍学文，2015），具体建设原则包括公平与平等、重视效率、消费者保护及信息保护与公开（邢会强，2017），具体构建手段和实现方法包括大数据、云计算、人工智能以及物联网等现代化互联网技术（张双梅，2018）。

二、互联网金融治理理论基础

治理应当是公共的、私人的以及社会职能机构对共同事务的管理方法总和，对具有利益冲突主体进行调和的过程。张孝芳（2002）曾提出过用善治概念（good governance）来对治理进行解释和说明，即利用民间组织、政府组织、公共部门以及私人部门的管理能力，促使社会公共利益不断达到最大化。随后，燕继荣（2012）对善治以及治理进行了进一步研究和分类，将政府治理定义为善治1.0 形态，将社会治理定义为善治2.0 形态，将公共治理定义为善治3.0 形态。随着互联网金融商业模式的不断丰富与发展，互联网金融的跨产业交叉型特征不断显现。互联网金融治理不仅涉及经济学，同时还涉及法学以及社会学等其他学科。其中，互联网金融治理的经济学基础包括市场失灵，法学基础包括公平、安全及效率等。

1.互联网金融治理的经济学基础

由于互联网金融的本质仍是金融，因此互联网金融具有传统金融的所有特征，尤其是金融风险，而这也是互联网金融治理的最基本理论依据。由于金融市场的组成及运作程序十分复杂，因此仅依靠私人部门往往会导致金融市场的市场失灵问题，所以需要政府监管部门对其进行规范，以防止市场失灵行为或者低效率现象。进一步而言，导致互联网金融市场失灵的原因主要为负外部性。例如，互联网金融属于复合型新业态，许多互联网金融企业在市场中并不是单一存在的，而是与其他企业或者产业相关联并以产业链形式所存在。因此，一旦互联网金融企业发生金融风险时，在互联网网络的作用下，极易引发系统性风险，将风险快速传递，进而导致更大规模的金融风险。此外，互联网金融业态模式还具有信息不对称以及垄断等特征，而这些特征也可以带来互联网金融市场的负外部性。例如，当前我国征信系统仍在建设当中，互联网金融业务模式虽然在一定程度上可以消除金融市场中的信息传递问题，但是对于互联网金融投资人而言只能从互联网金融平台获得金融信息，因此仍然存在信息不对称问题。同时，在某些互联网金融商业模式中，我国互联网金融产业还具有明显的垄断特征。根据观研天下发布的《2018-2024年中国移动支付产业市场运营规模现状与投资商机分析预测报告》的统计数据，自2014 年我国移动支付大规模发展以来，支付宝和微信支付就几乎垄断我国支付产业。其中，2018 年支付宝占据支付市场的54%份额，微信支付占据支付市场的40%份额。

2.互联网金融治理的法学基础

互联网金融作为一种新型金融业态模式，是传统金融改革和升级后的产物，其本身具有许多的不确定性。尤其是面对互联网金融的交易模式，投资人和消费者只能通过互联网金融企业这一唯一中介平台获得相关金融信息，因此需要法律来保证互联网金融交易的公平性、安全性以及效率性等问题。首先，需要法律的约束来保障投资人的基本权益，实现互联网金融的公平交易。目前，我国互联网金融风险安全事件频发，尤其是以P2P借贷产业最具有代表性。许多P2P平台通过提供虚假信息以及违规使用平台资金池等方式进行违规操作，进而跑路或者失灵，致使投资人受到极大的经济损失，不仅影响了互联网金融产业的市场地位，同时还对我国金融系统的稳定性及社会和谐发展造成了一定冲击。因此，需要建立相应的法律体系在事前实现风险防范，在风险发生后对投资人进行资金补偿，以保证投资人的权益；其次，互联网金融产业与互联网技术息息相关，任何互联网金融参与者信息都会被记录在互联网金融平台，包括参与者的个人身份、家庭以及财产等敏感性数据。同时，互联网金融属于中心化的运营模式，所有信息数据均存在于互联网金融企业内部，因此一旦发生信息安全问题，势必导致大范围的投资人信息泄露，因此需要法律来保障互联网金融参与者的基本信息安全问题；最后，法律治理可以保证互联网金融产业的资源最优配置，在保证互联网金融企业商业盈利能力的同时，维护金融市场稳定增加市场福利，达到提升互联网金融运作效率的目的。例如，建立P2P借贷产业的信息披露制度或者制定P2P借贷平台的资金存管制度等，都可以尽可能消除互联网金融企业的违规操作行为，实现资源最优配置。社会经济的平稳发展，是推动社会经济逐步优化与完善的重要平台，基于大数据、物联网等现代信息技术，新型金融形势逐步完善发展，新型互联网金融经济逐渐成为现代社会发展的主要发展动力，并逐步通过云计算和区块链技术建立社会发展的新经济渠道，通过优化现代社会资源结构，促进现代多种资源共享，在传统经济发展上建立新型经济发展新理念。

三、我国互联网金融治理体系及存在的问题

1.我国互联网金融治理体系

互联网金融作为一种新兴业态，具有跨界混业经营、多层次贯穿市场体系以及风险复杂多样等特征。因此，对于互联网金融的治理模式与方法不能照搬传统金融治理模式与方法，需要根据互联网金融的创新性不断探索寻找最适合互联网金融发展的治理方法。我国互联网金融治理体系建设始于2015 年，其标志是2015年政府工作报告明确指出“互联网金融异军突起，需要促进互联网金融健康发展”，以及2015年由中国人民银行等十部委联合印发的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》。随后，2016年的政府工作报告中进一步明确“规范发展互联网金融”的要求，并通过规定互联网金融经营底线以及确立行业政策标准等形式初步对互联网金融发展进行规范。同年，我国开始针对互联网金融业务形态进行了专项整治活动，通过落实规范政策、严厉打击违法违规行为、规范金融杠杆以及加强消费者保护等方式规范了互联网金融市场，保障了金融消费者的基本权益。此后，互联网金融行业协会的成立履行了行业自律功能，并通过开发互联网金融分析技术平台系统、互联网金融举报信息平台和消费者法律权益咨询平台，基本建立了具有“双层次多头的治理主体、多层次治理体系+行业自律体系”的互联网金融治理体系，具体如图1所示。

图1 互联网金融治理体系

表1 我国互联网金融行业治理措施

由于互联网金融具有多种业态模式，因此我国相关互联网金融监管部门在对互联网金融企业进行具体规范时，是按照业态模式分别进行的，主要通过行政法规、行政监管等方式实现对互联网金融的治理，具体措施与手段如表1所示。此外，除了相关部门以具体的政策措施规范互联网金融发展以外，互联网金融行业协会以及其他社会主体也在互联网金融治理体系建设中发挥了重要作用。例如，在P2P借贷业态模式下，互联网金融行业协会遵循“穿透式”治理原则，建立了自律惩戒机制以及信息披露标准，并通过互联网金融举报信息平台实现与社会大众的沟通；在众筹业态模式下，地方性互联网金融行业协会根据本地发展状况出台各自规范发展通知，比如深圳市下发了《深圳市互联网金融协会关于停止开展房地产众筹业务的通知》以防止众筹模式可能带来的风险；在第三方支付业态模式下，人民银行建立了支付结算违法违规行为举报奖励制度，以监督支付机构业务操作行为。同时，支付清算协会也开始接受实名举报，包括泄露客户敏感信息、转让出租支付业务许可证等行为。

2.我国互联网金融治理体系发展问题及阻碍

第一，互联网金融治理法律法规供给不足，相关基本法律体系仍不完善。金融产业的稳定发展需要法律的保护，尤其是对于互联网金融这类创新型金融新业态，更需要法律的保驾护航。然而，从我国互联网金融法律法规的发展现状来看，仍存在法律空白以及法律滞后等问题，包括法律法规之间存在矛盾以及法律法规的规定不确定等问题。例如，《证券法》、《公司法》及《合伙企业法》在公开发行以及发行人数等方面的规定存在矛盾。因此，相关部门对于不符合这几项法律法规的企业全部禁止其业务，致使我国众筹产业发展严重滞后。在互联网金融消费领域，我国并未出台针对互联网金融消费者保护的法律法规，而传统的《消费者权益保护法》不能完全适应互联网时代下的消费产业发展需求，致使对互联网金融消费者保护存在局限性问题，包括如何对互联网金融消费者的行为进行认定，如何对互联网金融消费者隐私进行保护以及如何解决当前互联网金融消费者和互联网金融平台之间更为严重的信息不对称问题。

第二，互联网金融治理理念与互联网金融创新发展不匹配，治理方法抑制互联网金融业态创新能力。当前我国互联网金融治理理念延续了传统金融监管理念，即使用分业监管方式，具体为银监会负责P2P 借贷业务、证监会负责众筹业务、保监会负责互联网保险及互联网信托等业务。然而，互联网金融具有较强的跨产业、跨市场以及跨时空等特征，因此许多具体的互联网金融业态模式是存在交叉现象的，所以仅依靠单一的治理主体对其进行治理，势必影响其治理效果与效率，造成不必要的社会福利损失。同时，银监会、证监会以及保监会受到互联网技术等限制，其治理手段与方式滞后于互联网金融发展，因此在一定程度上会抑制互联网金融的创新。而分业监管模式也会导致互联网金融业态交叉业务存在治理漏洞，或造成治理重叠问题，进一步影响互联网金融治理效率。

第三，作为互联网金融产业发展基础支撑的征信产业发展缓慢，致使我国互联网金融治理体系的风险防范能力较弱。征信产业作为金融市场的基础支撑，对于互联网金融产业而言，具有防范金融欺诈、消除金融信息非对称以及防范各种金融风险的作用。虽然近年来我国开始重视征信市场建设，促使我国征信产业高速发展。但是，相比于互联网金融产业发展需求仍远远不够，主要表现在征信数据覆盖面不足以及不同征信机构之间存在信息孤岛问题，征信数据存在割裂状态，无法形成统一的共享征信数据系统，难以对分散的征信数据价值进行挖掘从而体现大数据的价值。

四、我国互联网金融治理体系优化策略

由于我国互联网金融业态模式较为复杂且发展时间尚短，因此在推动我国互联网金融治理体系发展时，应当确立短期发展目标与中长期治理目标。就短期来看，由于互联网金融治理并没有一个很好的参照样本，所有的治理方法和措施全靠摸索。因此，在短期内互联网金融治理手段与方法应当依托目前的治理方式，通过实行目标治理方式维护互联网金融市场稳定发展，重点是采用多元化治理模式并建立相应的治理长效机制。就中长期来看，则要注重互联网金融的功能治理以及协调治理，通过不断完善与优化法制建设及技术创新等手段为互联网金融治理体系发展提供和谐稳定的发展环境，具体优化策略如图2所示。

图2 互联网金融治理体系发展策略

1.短期措施

在推动多元化治理模式方面：第一，加强中央与地方治理部门的协同度，统一地方互联网金融治理组织，确保其能够合法和科学地开展互联网金融治理。具体而言，除了设立相应的省级互联网金融办之外，还应在地、市级或者重要的县设立互联网金融办，以保证互联网金融治理主体可以覆盖到所有地区。同时，通过整合资源形式，统一各省市互联网金融办的组织架构模式，便于中央治理部门的统一领导和指挥。对于中央治理部门而言，需要明确自身职责边界，防止对地方互联网金融治理过多干预，以保证地方互联网金融办的治理独立性；第二，充分发挥一行三会的治理能力，通过协同治理理念逐步改善当前的分业治理方式，以实现互联网金融高效治理目标。例如，通过机制的建立和完善，实现一行三会治理职能对接，以沟通的形式对重点治理业态及模式进行合理商讨，防止过度治理以及治理空白问题。同时，一行三会之间可以利用专业培训或者岗位交流等模式，了解其他部门的治理模式和方法，提升跨部门治理意识与能力。此外，需要由央行牵头继续构建具有共享特征的互联网金融征信系统，为互联网金融治理体系提供必要的信用基础。具体可以通过引导社会民营征信机构发展，通过整合资源方式全面实现我国征信业的市场化发展；第三，发挥社会监督职能，加强社会媒体与互联网金融治理主体之间的合作联系，通过对违规企业的曝光、加强对互联网金融风险防范宣传等手段提升互联网金融消费者的风险防范意识和能力，间接对互联网金融进行治理。

在建设长效机制方面：首先要转变治理理念，例如从行政治理转变为依法治理、从机构治理转变为功能治理、从准入治理转变为行为治理、从政府治理为主导转变为行业协会自律治理为主导、从分业治理转变为综合治理等；其次，加强互联网金融产业底层技术建设，为互联网金融的科技治理提供必要基础。包括：从软件和硬件入手，推动大数据、云计算及物联网等现代互联网技术的应用及明确互联网金融技术标准等；最后，注重互联网金融治理事后服务，重点加强建设互联网金融消费者的保护机制，同时推动社会第三方评级机构加入到互联网金融治理体系实现互联网金融合规发展。此外，建立相应的互联网金融监察员和审查员机制，保证互联网金融治理的专业性。

2.中长期措施

在互联网金融法律建设方面：第一，对基础性互联网金融法律法规进行完善，对不完善或者不合理的法律法规进行修改，或者针对互联网金融特有业态模式制定专门的互联网金融法律法规。例如，针对我国股权众筹业态模式与现有的《证券法》及《公司法》等相互矛盾问题进行及时修改，以保证股权众筹的合法性。在互联网金融消费者保护方面，可以在现有的《消费者权益保护法》基础之上添加有关互联网金融消费者保护的内容或者重新专门制定《互联网金融消费者保护法》，以充分保障消费者权益；第二，制定或者完善与互联网金融相关的法律法规，例如征信法律及网络信息保护法律等。由于征信是金融发展的基础，因此建议将互联网征信法律法规纳入政府顶层设计，重视我国征信业建设与发展。具体可以在现有的征信法律架构基础上，通过引导第三方征信机构发展，以丰富我国征信业主体，推动我国征信业发展。在互联网信息安全保护方面，重点要针对互联网交易环节制定相应的法律，通过法律手段强制开展，使互联网金融企业具有基本的网络安全防护能力；第三，注重互联网金融软法作用，在保证互联网金融合规发展的前提下鼓励互联网金融创新。但是在制定软法的过程中，要注意以下问题，包括：软法制定的程序公正问题、软法内容合法性问题以及硬法和软法对接问题等。

在互联网金融技术创新方面，着重建设互联网金融治理体系数字化系统，实现智能化、智慧化治理。充分利用现代互联网技术对治理体系的影响与改变，利用所搜集的历史数据并结合大数据及云计算技术建设数字化预警系统、信息披露系统、征信系统等辅助治理型系统，以提升治理主体的治理能力和效率。