推进公共空间治理 提升乡村建设品质

周礼 戈大专

乡村公共空间治理是改善乡村生态环境、建设美丽乡村的有力举措。做好乡村公共空间治理，有利于更好地整合资源，提高乡村发展的竞争力。2020年10月，江苏省委办公厅印发《关于依法有序推进乡村公共空间治理的指导意见》，对江苏新一轮乡村公共空间治理提出了具体要求。乡村公共空间治理包括乡村物质空间治理、乡村空间组织治理和权属治理，其中乡村物质空间治理是支点，空间组织治理和权属治理是杠杆，三者协同综合治理是实现乡村空间价值增值、组织完善、高效运转的保障。推动乡村公共空间治理，促进乡村治理的“精细化”和“法制化”，还能为创新引领乡村发展提供重要保障。

乡村公共空间治理是落实乡村振兴战略的重要抓手。乡村公共空间治理将农村集体产权制度改革、农村人居环境整治、乡村建设行动、实用性村庄规划、乡村治理机制创新等內容综合统筹起来，形成合力，集中攻关乡村振兴面临的现实难题，为落实乡村振兴战略提供人力、资本、技术、信息等核心支撑，为开辟农业农村优先发展提供有效路径。以苏北某县为例，在乡村公共空间治理实践中，全市清理农村集体土地45.29万亩，拆除违建274.9万平方米，新建公厕1206座，增加补充耕地13866亩，且村集体收支状况显著改善，基层组织统筹协调能力快速提升，经济薄弱村一举摆脱贫困落后面貌。与此同时，乡村振兴现实需求与乡村公共空间治理效应密切关联。乡村物质空间治理为乡村振兴提供操作平台，乡村地域功能提升为拓展乡村多种产业发展提供基础和用地保障。乡村空间组织治理重点强化乡村集体的组织力和领导力，为落实乡村振兴战略提供组织保障。乡村空间权属治理有利于健全乡村开发权益的分配体系，增加乡村公共空间的开发价值，实现乡村空间增值与提效，为乡村振兴提供持续的资金供给。

乡村公共空间治理有利于促进城乡融合发展。乡村公共空间治理重点是挖掘乡村公共空间开发潜力，明确多元主体利益关系，重塑城乡空间价值分配格局，激活乡村多元主体创业干劲，凝聚乡村组织主体，为打破城乡地域中要素流动、结构融通和功能互通的系统性障碍提供有效方案。乡村公共空间治理从物质、组织、权属治理出发，改变城乡发展要素的空间配置格局，推动了城乡发展要素有序流动、公平和共享，释放乡村空间的经济价值，有利于推进城乡统一市场机制、价值分配机制、功能互补机制的建立，为“强富美高”新江苏建设提供支撑。同时，乡村公共空间治理有利于推动乡村规划“多规合一”。乡村物质空间治理优化国土空间结构和功能，为推进空间一致的多规融合创造条件;乡村空间组织治理为全面落实乡村空间的规划和管控创造组织基础;乡村空间权属治理为多元主体参与的空间规划制定与实施提供可行路径。乡村公共空间治理有利于建立城乡统一的空间管控体系，完善乡村土地资源价值实现体系，增加乡村公共服务供给，推进城乡一体的空间管控目标的落实。

乡村公共空间治理有助于打造江苏乡村发展新格局。现阶段苏南、苏中、苏北三大地区乡村发展差距呈阶梯状格局。针对江苏区域发展的阶段差异和区位特征，制定差异化的乡村公共空间治理方案将有助于协调区域发展差异，推进省内融合共进。同时，通过乡村公共空间治理能培育乡村发展新动能，激发乡村创新活力，调动多元参与积极性，开辟乡村内需市场，共同推进建设“山清水秀、天蓝地绿、村美人和”的江苏新乡村。以乡村公共空间治理为切入点，增强乡村发展动力是开辟乡村内需的重要路径。乡村公共空间治理以治理为手段，核心在于破解阻碍乡村发展的空间障碍，有利于引领江苏乡村发展新格局，为推进实施有序和高效的乡村建设提供机制保障。

多手段治理、多渠道落实、多主体齐参与、多通道促发展，是推进乡村公共空间治理取得实效的关键。打好乡村公共空间治理的“组合拳”，有利于建成空间权属明晰、空间组织高效和权属组织公正的乡村空间网络，有利于推动实现乡村空间重构、组织重建和权属重塑，有利于加快落实乡村振兴战略。

乡村物质空间治理促进乡村地域功能与结构优化。乡村物质空间治理挖掘乡村空间开发潜力，拓展乡村空间利用领域，协调乡村三生空间（生产空间、生活空间、生态空间）的结构和功能体系。乡村物质空间治理瞄准农村宅基地、集体经营性用地、公共服务用地、农用地、生态用地等不合理的利用状态，通过实施全域土地综合整治，实现土地利用结构调整和功能优化。农村宅基地治理重点解决分散布局、低效利用、粗放拓展等问题。农村集体建设用地通过系统整治，改变用地结构，提升用地效率，完善配套设施。农用地整治以建设高标准农田为突破，提升农用地规模化利用潜力，通过乡村生态修复扭转乡村“污损化”趋势，重构乡村生态空间。

乡村空间组织治理完善乡村发展组织基础。乡村空间组织治理重点解决乡村空间组织零散、低效、失序等问题，重建乡村空间关系网络，重组空间组织运转体系，强化多元主体参与治理的全过程。乡村空间组织治理可通过居住生活集中化、农用地经营规模化、工矿用地园区化、公共服务配套社区化、乡村文化传承基地化等途径实现。还可在保证农村集体经营基本制度有效运转的情况下，从空间组织入手强化对分散农户的重组，进而完善乡村的组织力，提升乡村政策的执行力。强化“村支两委”的领导作用，加强党组织对基层的领导力。以调动多元主体参与乡村发展为核心目标，强化能人带动、组织联动、城乡互动，促进乡村空间组织治理的参与性和有效性，夯实乡村发展的组织基础。

乡村空间权属治理提升乡村空间价值。乡村空间权属治理应通过明晰空间产权关系，明确多元主体间的经济利益，确立乡村发展权益的分配机制，界定公私空间边界，搭建权责明晰的乡村空间权属体系，来完善乡村空间价值体系，拓展空间价值实现方式，提升空间价值分配效益，从而激发乡村的创新活力。

（作者单位：中国交建集团长三角区域总部江苏部;南京师范大学乡村振兴研究院）

责任编辑：孙秋香