气象部门基层财务监管工作的探析黄文生

柯枫

摘要：党的十八大以来，气象部门积极探索符合基层实际的财务核算、管理模式，切实有效提高基层财务管理能力。但是“人员多、单位多、层级多、分布广、资金渠道多样”的部门特点也给财务监管工作带了诸多挑战，一系列问题亟须解决。通过采用座谈调研、统计分析、文献调查等方法，分析气象部门财务监管的现状，总结基层财务集中监管和分级管理的利弊，从明确主体责任、人才培养、内控体系、信息化手段等方面提出进一步加强基层财务监管的策略。

关键词：气象部门;基层;财务监管模式;优化策略

近年来，全国各级气象部门深入贯彻党的十九大和十九届一中、二中、三中全会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照中国气象局党组统一部署，积极开展基层财务监管研究，探索推行符合基层实际的财务核算、管理模式，切实提高基层财务管理能力，基层气象部门的财务运行效率和资金使用效益进一步提升，资金使用的安全性和规范性进一步增强。与此同时，“人员多、单位多、层级多、分布广、资金渠道多样”的部门特点也给财务监管工作带了诸多挑战，一系列问题亟须解决。本文采用座谈调研、统计分析、文献调查等方法，分析气象部门财务监管的现状，总结基层财务集中监管和分级管理的利弊，提出进一步加强基层财务监管的策略。

一、气象部门基层财务监管模式

当前以会计集中核算为基础的集中监管模式是气象部门基层财务监管工作的主要方式。广东等少数省气象部门先行先试，探索适应国家财税体制改革，撤销财务核算中心，建立层次清晰、分工明确的财务分级管理體系，强化预算单位主体责任。

（一）集中监管模式

集中监管主要是指会计集中核算制，以成立会计核算中心为标志，在单位资金所有权、使用权和财务自主权不变的前提下，对各有关单位集中办理会计核算业务，融会计核算、监督、管理、服务于一体的管理模式[1]。

2000年前后，各省气象部门根据中国气象局的有关要求，陆续成立省、市局两级财务核算中心。省局及直属单位的账务由省级财务核算中心集中核算，市局及其直属单位的账务由市级财务核算中心集中核算，县局及其直属单位的账务由其所在市的市级财务核算中心代理核算，即“县账市管”。各单位取消会计、出纳岗位，设置报账员，报账员负责各单位财务资料的收集、传递和报销以及备用金管理。

（二）分级管理模式

广东省气象部门抓住中国局赋予的全面深化气象管理体制改革试点工作的机遇，探索适应国家财税体制改革，进一步强化预算单位主体责任，于2015年撤销了省、市两级财务核算中心，各预算单位按《会计法》《预算法》承担会计主体责任，成立发展改革与财务处（科、股）。广东省局配套出台《广东省气象部门财务分级管理暂行办法》（粤气[2016]60号），实行省、市、县财务分级管理，明确了各级预算单位的相关职责和任务，建立层次清晰、分工明确的财务管理体系。

二、集中监管模式规范会计核算，但会计主体责任不清

气象部门各级财务核算中心自成立以来，按照“诚信为本，操守为重，坚持准则，不做假账”的要求，认真履行“核算、服务、监督”职责，从制度上、程序上确保各项财产资金安全、有效，在加强会计基础性工作、规范会计核算、强化会计监督、提高会计信息质量、防范单位发生违规违纪行为等方面发挥了重要作用，基层台站财务管理得到明显加强，财务运行逐步规范。

一是集中财务专业人才，形成强大的工作合力，有利于做好会计核算服务工作。成立各级财务核算中心，集中财务专业人才，有效整合分散在各单位的财会人才资源，形成较强的工作合力，一定程度减少了财务核算岗位设置，降低会计机构和人员的维持费用。

二是会计人员独立于其所服务的预算单位，有利于会计人员依法履行监管职责。会计人员的编制、组织、人事、工资关系全部归属财务核算中心统一管理，改变了原来会计人员以单位管理为主的体制，保证了会计人员的独立性，有利于会计人员依法履行监管职责。

但是，会计集中核算后，预算单位的会计主体责任被削弱，财务人员参与管理的职能不强，监督管理不到位，会计人员基本成为记账人员，没有把工作重点放在财务管理上，参与决策、分析、过程控制等职能严重弱化。随着国家财税体制改革的不断深化，更强调预算单位的主体责任，各种权责清单也在陆续制定，会计集中核算的模式越来越不适应新形势的要求，近几年财政、税务、审计和上级主管部门的财务检查中已发现一些弊端，制约了财务管理水平的提高。

一是模糊了预算单位的会计主体责任。《会计法》规定，单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。会计集中核算在一定程度上改变了单位的核算权和会计监督权，也相应地改变了会计责任主体资格，预算单位和财务核算中心之间的责任无法完全划清。

二是降低了预算单位的财务管理能力。设立财务核算中心以后，取消了各单位的财务会计岗位，预算单位仅设立兼职报账员，财务核算中心与预算单位之间的沟通联系大部分是通过兼职报账员来进行的，预算单位的财务活动不能得到会计人员及时、有效的信息支持，在一定程度上制约和影响了单位财务管理质量。

三是削弱了会计人员的服务、监督功能。会计集中核算工作的现状是“财务管理”与“会计核算、监督”相分离，会计人员既无法参与单位的经济活动，又无法全程履行监督职能，只是在事后单位报账时以票据审核作为监督，而票据是否真实、合理，财务核算中心难以发现，如原始凭证经济事项内容的真实性问题。

三、分级管理模式强化主体责任，财务人才队伍是关键

自2015年改革形成新的财务管理体系以来，广东各级气象部门能够切实履行预算单位主体责任，做好各项财务工作，逐步形成“本级自管、上级监管”的模式。要进一步落实好各预算单位的财务管理和监督的主体责任，关键是加强基层财务队伍建设，提高各级财务人员职业道德素养和专业技术能力，尤其是培养一批既了解气象业务又懂财务管理的复合型财务管理人才。

（一）分级管理明确各级预算单位主体责任

广东省局撤销财务核算中心后，原核算中心不再代行预算单位会计核算职能，财务会计人员回归各预算单位。各市局撤销财务核算中心，结合基层气象机构综合改革工作，县局指定专人负责该单位的会计核算，明确岗位及职责，恢复预算单位的财务管理权和会计核算权。各预算单位会计核算权的恢复，实现了会计核算与会计主体相统一，明确了预算单位主体责任。

（二）广东各级气象部门财务“本级自管”组织体系

1.广东省气象局直属单位账务大部分各单位自管

（1）广东省局机关服务中心挂牌财务核算中心，设立财务科，负责广东省局机关、机关服务中心、省防雷减灾管理中心三个单位账务。

（2）内设机构编制较多的直属单位设立财务科，账务单位自管，包括热带所、气象台、探测数据中心、公共服务中心、公共安全中心。

（3）内设机构编制较少的直属单位在办公室设立财务专岗，账务单位自管，包括卫星站、气候中心、生态中心、省突发预警中心、省防灾技术中心。

（4）原广东省局财务核算中心财会人员通过双向选择，回归各直属单位。个别财会人员不足的直属单位，通过原报账员转为出纳，或者新招录财会人员方式来补足。

2.广东各市局本级及其直属单位账务在市局财务科管理，接受广东省局财务处监管

（1）原市局财务核算中心财会人员部分分流到业务部门，大部分仍保留为财务科人员，承担市局本级、市局直属单位账务，并对县局财务进行监管。

（2）市局直属单位账务不自管由市局财务科代管（广州市局直属单位除外），其主要原因是市局财会人员身份编制种类较多，无法直接归入市局各直属单位。

3.广东各县局设立财务股，账务自管，接受市局监管

（1）县局财务股通过原报账员转为会计/出纳、业务人员兼职会计/出纳、新招录财务人员等方式组建。各县局因编制情况、经济状况、地域差异等，财务股人员组建方式不同。

（2）为解决县局财务专业、专职人员不足的现状，广东气象部门选取梅州大埔、江门新会局作为试点，探索开展会计委派模式，自2019年7月起实施。

（三）广东各级气象部门财务“上级监管”责任边界

1.省局财务处履行“上级监管”职能更注重宏观层面的统筹调控，致力于发挥中央和地方双重管理体制优势，建立更加稳定持续的气象公共财政保障制度，将所有资金纳入预算管理，做到“收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子”，以广东气象事业发展规划为统领，严把出口关，提高资金使用效益和规范性、安全性。

2.市级财务科一方面要做好市本级及直属单位的财务监管，一方面要做好所辖县局及其直属单位的财务监管。2014年以前，地市级核算中心承担了市县级账务会计集中核算的职能，在规范会计行为，加强会计基础工作，提高会计信息质量和工作效率方面发挥了重要作用。2015年改革后，市局财务科比原市局核算中心减少了县局账务处理的职能，但对县级进行财务管理的职责依然存在并进一步加强，市局财务科相比原市局财务核算中心，更加注重对县级财务的指导、检查、培训。一是制定、完善所在市计财方面相关管理制度;二是组织编报各项财务资料并对县级报送的财务资料进行审核把关;三是对县级相关财务事项请示进行审批;四是组织对县级的财务检查及财务培训。

（四）广东气象财务“本级自管、上级监管”模式成效

实行基层财务“本级自管”，配套機构和财务人员，有效提升了基层财务管理水平。

1.账务单位自管，强化了预算单位的财务主体责任、财务人员的主人翁意识和责任意识。财务人员对所在单位的经济活动参与度明显提高，对所在单位的业务了解程度明显提高，财务工作更好的为业务服务，财务人员由原来单一的事后监督，逐步走向事前防范、事中控制、事后监督全流程，在预算管理、资金运作、科学决策等方面能更好的发挥服务作用，很大程度提高了预算单位的财务管理水平。

2.成立机构和配套专人有助于切实履行起基层发展改革和财务管理职能，与气象现代化事业进程相适应。广东气象现代化试点省工作和市、基层综合改革工作取得了很大成效，市、县局陆续成立了许多地方气象事业机构，这就要求单位的财务人员要与地方政府有关部门特别是发改、财政部门进行对接，在部门预算编制、日常会计核算、年终决算、日常会计信息提供等方面深入、细致开展工作，以争取地方政府更大的支持。

（五）更好发挥“本级自管”的优势，需要进一步破解财务人员人手不足、专业能力薄弱的制约

1.基层财务“本级自管”的成效与财务人员专业水平直接相关。

对于人员配备较齐的单位如省局直属单位和部分市县局，财务管理、财务监督的有效性得到很大提高。然而，目前大部分基层单位人手不足，存在财会人员由气象业务人员兼职承担的情况，财务专业能力无法满足单位财务管理要求，同时，由于兼职财务人员自身业务工作繁重，财务工作投入精力不足，在财务支出审核把关能力、财务管理能力方面仍较薄弱。另外，财务人员离开了财务核算中心平台，会计独立性、核算规范性、会计信息质量会逐渐显现参差不齐的状况。2019年起实行政府会计制度改革后，对财务人员的专业能力提出了更高的要求，缺少原本共同研究、互通有无的平台优势，不利于财务人员快速适应新政策新制度。

2.部分财务人员纳入地方事业编制管理，有效解决因管理模式改变带来的经费开支加大的问题。

基层县局财务股通过原报账员转为会计/出纳、业务人员兼职会计/出纳、新招录财务人员等方式组建。截至2018年12月底，广东全省县级会计岗位（含出纳）的会计人员共145人，其中专职会计人员60人，兼职会计人员85人;中央编制60人、地方编制65人、编外聘用20人，地方编制人数已超过中央编制人数。

广东气象部门在上一轮率先基本实现气象现代化过程中，以各级突发事件预警信息发布中心建设为抓手，新增地方编制，借助这一有利条件，将财务人员纳入地方编制管理，一方面有效解决了人员支出的需求，另一方面有利于稳定财务人员。但目前兼职会计人员数量较大，占比超过专职会计人员，如果对应财务岗位按照专职会计人员或者会计委派方式配备，尚需较大的人员经费投入。

四、進一步加强财务监管工作的建议

目前气象部门财务工作整体运行良好，大部分单位都更加重视财务管理工作，各单位的财务管理和会计核算更加规范，经济事项业务流程更加清晰，责任更加明确。但基层单位财务管理制度不够健全，制度执行力不够，部分单位有财务管理制度，但规定的不够详细不够完整，有些单位的财务规章制度没有得到很好的执行，单位管理内控制度没有与财务管理制度很好结合等情况仍一定程度存在，财务管理存在一定漏洞。进一步做好气象部门财务监管工作，可以在明确主体责任、人才培养、内控体系、信息化手段等方面有针对性的开展工作。

（一）进一步明确各级预算单位主体责任

做好财务管理工作，关键是各预算单位要按照《预算法》《会计法》的有关要求，切实履行财务监管的主体责任。保留财务核算中心，继续实行会计集中核算，关键是明确预算单位和财务核算中心的责任边界，建立起权责明确、传导顺畅、协同有力的财务管理责任体系。预算单位作为财务管理的责任主体，要严肃财经纪律，强化管理措施，加强制度建设，健全责任传导机制，提高财务管理水平。在明晰责权的前提下，财务核算中心应鼓励会计人员主动靠前服务，为预算单位提供更多财务管理的技术支撑，必要时可以到所服务预算单位驻点办公，提升财务业务融合程度，更好发挥服务和监督作用，共同提升财务管理水平。广东等省探索开展财务分级管理体系，能有效明确各预算单位主体责任，但需要更多经费和人员投入，可鼓励有条件的省份积极开展探索，为气象部门进一步优化基层财务监管工作积累更多经验。

（二）进一步加强财务管理人才队伍建设

各省均提出要进一步强化财务人员培训工作，坚持分级培训原则，加强财务管理基础知识和会计核算培训。积极争取融入气象部门人才培养体系，适时出台气象部门财务管理干部培训实施方案，形成财务管理人员分级管理、分级负责的培训体制，主动衔接各类培训资源，争取各级财政部门支持，搭建工作交流平台，建设高素质专业化财务管理干部队伍，尤其是培养一批既了解气象业务又懂财务管理的复合型财务管理人才，增强气象部门财务管理能力。另外，要关心计财干部的成长，让他们更加感受到从事计财工作的成就感、荣誉感，以更加饱满的精神状态和工作热情，全身心地投入到气象计财工作中。

（三）进一步完善内控制度建设与执行监督

按照《气象部门内部控制基本指引》和相关规章制度，推动气象部门各级预算单位不断完善内控制度体系建设。认真修订优化内控操作规程，制度建设尽可能成体系，要打组合拳，提高制度的可操作性。在完成制度梳理基础上，建立规范化的业务流程，避免制度和执行两张皮的现象，开展有效的风险防控，狠抓内控执行落实，有利于减少财务监管漏洞。

（四）进一步加强气象部门财务信息化建设

气象部门计财业务系统的推广应用，初步实现了“全口径、全覆盖、全流程”的气象计划财务信息管理运行模式[2]，省、市两级财务部门通过系统快速查询，掌握基层预算单位的账务情况，便于上级加强对基层的财务监管工作。在A++现有功能模块的基础上，增加科研项目管理、合同台账管理、税务社保管理、政府采购管理等功能模块，以信息化的手段推动气象部门财务实施全面、有效的监督和管理。

参考文献：

[1]张秀丽.试论会计集中核算内部控制制度的必要性与有效性[J].中国商论，2018 （10）：130-131.

[2]任振和，曹卫平.气象部门计财业务系统管理与应用实务[M].北京：科学技术文献出版社，2018：1-2.