供给侧结构性改革视角下农村土地利用规划的编制路径

段云峰 申文金

摘要 土地要素配置是推进农业供给侧结构性改革的基础和关键点。村土地利用规划的编制和实施是在农业供给侧结构性改革背景下促进土地要素市场优化配置、高效利用的重要措施。结合村土地利用规划编制工作实践，在农业供给侧结构性改革视角下，分析了编制实施村土地利用规划的重要作用，总结了目前面临的形势和存在的问题，并提出了编制实施村土地利用规划的方法路径。

关键词 农业供给侧结构性改革;土地利用规划;要素配置;农业农村

中图分类号 F301.2 文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2020）03-0230-02

Abstract The compilation and implementation of village land use planning is an important measure to promote the optimal allocation and efficient utilization of land factor market under the background of structural reform of agricultural supply side. Based on the practice of rural land use planning， this paper analyses the important role of rural land use planning from the perspective of structural reform of agricultural supply side， summarizes the current situation and existing problems， and put forward the method and path of rural land use planning.

Key words Agricultural supplyside structural reform;Land use planning;Factor allocation;Agricultural and rural areas

土地利用规划是人类土地利用活动和社会生产发展到一定阶段的产物，早在西周时期出现的井田制，就是按井田的形式对土地进行划分，体现了以土地丈量和分配为主的原始的土地利用组织形式。从西周的井田制，晋朝的占田制，北魏的均田制，新中国成立初期的土地区划，到国土部成立后组织开展的3轮规划，逐渐形成了国家、省、市、县、乡5级规划体系，但从制度设计上看，规划只到乡镇一级，总体管控作用明显，具体布局安排欠缺，对农村各项土地利用活动缺乏详细性引导[1]。

当前我国广大农村成为全面建成小康社会的主战场，农业供给侧结构性改革深入推进，农村土地制度改革进入攻坚期，新产业新业态蓬勃发展，农村土地利用活动更加频繁，迫切需要尝试科学系统地开展村土地利用规划的编制[2]。

1 村土地利用规划编制的重要意义

1.1 编制实施村土地利用规划，是推动农业供给侧结构性改革、加强农业农村发展动能的重要基础

全面建成小康社会，最突出的短板在农村。国家提出要以推动农业供给侧结构性改革为主战略，以提高农民收益、保证有效供给为主目标，推进农业农村发展从太过依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色可持续、更加注重满足质的需求转变，壮大新产业新业态，推进农村一二三产业协调发展。土地是农村稳定、农业提效、农民增收最基础的生产资料[3]。供给侧结构性改革背景下，要实现统筹布局、优化农村土地利用，必须做好农村土地利用规划。编制村土地利用规划，就是要将农村每一块土地都规划得各得其类、各得其所，从而实现土地利用结构布局最优化，促进高效农业、优势特色农业发展，加速农业农村发展的新动能的培养。

1.2 编制实施村土地利用规划，是提高村治理能力、促进新农村建设的重要途径

中央要求深入开展农村生活环境治理和美丽宜居乡村建设，让农村成为农民美好生活的幸福家园，这是新农村建设的本质要求。从规划角度讲，只有规划好才能建设好，否则就会布局散乱、功能不全。编制实施村土地利用规划，就是要将农村规划得功能齐全、美丽宜居，以规划确定的蓝图进行建设，从而统筹安排生产、生活、生态空间，整体推进山水林田村路综合整治。在新农村建设过程中，农村具体管什么、如何管才能管得更好，就需要通过编制村土地利用规划，依据规划管地用地，推行科学化、精细化管理，以提高乡村自我管理、自我完善的治理能力[4]。

1.3 编制实施村土地利用规划，是落实土地利用总体规划和严格保护耕地的需要

土地管理的核心任务是合理利用土地和严格保护耕地。这些年来，我国通过实行土地用途管制制度，稳定了耕地和基本农田保护面积，维护了国家粮食安全，支撑了经济社会持续健康发展。土地利用总体规划是落实土地用途管制的重要依据，当前我国虽已形成5级规划体系，规划管控手段不断加强，但是广大农村地区仍是土地管理的短板，农村用地布局零散粗放，宅基地违法问题大量普遍存在，耕地保护红线受到触碰。造成这些问题的一个重要原因，是乡镇土地利用规划没有开展到村这一级[5]。编制村土地利用规划就是要使农村的土地规划得用途明晰、重点突出，将上级规划确定的控制指标规模和布局安排落到地块，对耕地和基本农田实行特殊保护，从而在源头上更好地坚守耕地红线，促进节约集约用地。

2 新农村建设过程中村土地利用规划编制现状

2.1 各地新农村建设中编制村土地利用规划程度不一

一些经济发达地区和改革试点地区，积极开展了村土地利用规划的编制工作，但我国区域差异明显，受经济社会发展条件和认知水平制约，当前部分农村地区对村土地利用规划编制工作认识不足，缺乏内在动力[6]。很多地方都将整村土地利用规划的编制工作纳入了部門的重点工作，但同时大部分地方未将村土地利用规划编制经费纳入财政预算，从而从某种程度上影响了村土地利用规划的编制。

2.2 与相关规划协调中存在难度

很多地方在编制村土地利用规划时，顾虑了对村庄建设产业发展的基础配套设施建设的生态保护等，争取在村级层面上达成“多规合一”，推动村土地利用规划和村庄规划的“两规融合”，部分省市探究郊野单元规划编制，做到了土地利用规划、村庄规划及土地整治规划的深入融合，特别是将土地整治作为实施规划的政策工具，大力推进了规划实施和城乡协调发展。但由于村土地利用规划受部门职能技术规范的因素影响，相关规划衔接也有很多障碍，尤其是与村庄规划的协调衔接存在着一些问题，需进一步加强研究[7]。

3 农业供给侧结构性改革视角下村土地利用规划编制的方法路径

3.1 村民积极参与，编制属于村民自身的规划

编制村土地利用规划，要始终坚持村民主体地位，充分尊重农民意愿，真实反映农民利益诉求，使村民的知情权、参与权、表达权和监督权得到确切保障，让村民切实参与到规划编制每个环节[8]。规划编制前要全面了解村民生产生活现状，实际需求与发展愿景;规划编制过程中，要经过征询论证听证公示等多种路径，积极听取村民愿望和提议;规划成果，需经过村民会议2/3以上成员，或者2/3以上村民代表同意。规划的实施离不开群众的支持与参与[9]，通过全过程的村民参与，确保村土地利用规划真正成为实现村民意愿的载体平台，和土地利用的村规民约，成为村民自己的规划，成为村民自治的公共政策。

3.2 通过村土地利用规划，推进村级层面“多规合一”和“两规融合”

编制村土地利用规划，要符合新时期农业农村发展要求，建立在解决农业农村发展面临的迫切问题，以促使农业供给侧结构性改革为主线，探究立足于农业农村发展用地保障机制。要中要注重纵向衔接，乡镇土地利用总体规划中确定的各类土地利用控制指标细分落实，划定耕地保护红线与永久基本农田，扩大对农村建设用地规模、布局和时序的指引管控，要侧重横向对接，以土地利用规划为底图，协调顾虑村庄建设、基础设施建设、产业发展、生态保护的用地需求，实现“多规合一”，完成农村发展一本规划。土地利用规划考虑的是全域全功能，是自上而下体现上级意志的规划，耕地保有量，基本农田保护面积，建设用地规模等控制指标和乡镇土地利用总体规划如何落下去，需要村土地利用规划来实现。完善乡级土地的规划编制，对全域内土地利用进行合理的规划[10]，这也是一种治理结构，或者说是国家管理方式，村土地利用规划在“多规合一”中就是要发挥规划底图的作用。

3.3 加强与相关规划的协调衔接

编制村土地利用规划，要协调顾虑各类涉农法律政策，尤其是国土资源相关政策，明晰规划编制中得到体现，在规划实施中得到落实，要明确土地整理复垦开发项目区、高标准农田建设项目区、增减挂钩项目区、工矿废弃地复垦利用项目区等范围，合理安排农村经营性建设用地，公益性建设用地和农村宅基地，使用一本规划作为用地依据[11]。村土地利用规划的目标，是在控制农村建设用地总量不占用永久基本农田的前提下，加强盘活农村存量建设用地的力度，使乡村休闲旅游养老等新产业得以重点支撑，并侧重与农村一二三产业协调发展;要将村土地利用规划的目标与土地整治结合起来，以土地综合整治为平台，整合国土农业水利等涉农政策和资金，最大限度地发挥土地利用规划的组合效应。

3.4 加强村土地利用规划的前瞻性、科学性和实用性研究

编制村土地利用规划，要符合规划编制的内在规律，加强前期调查分析，经过实地踏勘入户调查资料分析等方式，查清村域社会经济发展和土地资源利用现状，深入分析评价土地供需关系，科学研判未来的发展趋势，明确村发展目标定位，增强规划的科学性，要遵循乡村发展规律，统筹近期与长远，兼顾刚性与弹性，为乡村发展预留生长空间，留住农民居住产业，发展公共服务和基础设施用地，增强规划的前瞻性，适度的规划超前是最大的节约集约;规划要贴近农村实际和农民需求，规划成果要简明实用，图文并茂，规划文本确保通俗易懂，便于实施管理，真正能让农村村民看得懂、记得住、能遵守，真正做到实用管用。

参考文献

[1]吴敬琏，楼继伟，杨伟民，等.供给侧改革[M].北京：中国文史出版社，2016.

[2] 江维国.我国农业供给侧结构性改革研究[J].现代经济探讨，2016（4）：15-19.

[3] 吴海峰.推进农业供给侧结构性改革的思考[J].中州学刊，2016（5）：38-42.

[4] 尹伟伦. 生态文明与标准化[N]. 中国质量报，2016-07-21（001）.

[4] 王颖.土地利用规划的实施与管理[J].住宅与房地产，2017（12）：127.

[5] 申文金，兰井志.循环经济：国土资源标准化战略研究的新理念[J]. 中国国土资源经济，2014（7）：32-34.

[6] 吴大放，曾娟，刘艳艳. 县级功能片区土地利用规划编制研究[J].国土与自然资源研究，2013（4）：55-59.

[7] 赵永丽，李进. 浅谈当前土地利用规划工作情况及对策[J].资源节约与环保，2016（1）：189.

[8] 肖金华.浅析村级土地利用规划的编制[J].中国土地，2017（5）：34-35.

[9] 徐杰，刘瀚.乡村振兴战略下村级土地利用规划的编制要点[J].河北地质大学学报，2019，42（2）：67-69..

[10] 张成昭.美丽乡村建设背景下乡级土地利用规划编制技术[J].低碳世界，2014（15）：176-177.

[11] 蔡宜泳.多規融合视角下的村级土地利用规划探究[J].南方农业，2019，13（5）：101-102.