海关旅检监管业务流程再造的路径探索——基于关检融合的背景

翟东堂，张 乐，胡恩佳

（1.对外经济贸易大学 公共管理学院，北京 100029；2.广州海关 行邮处，广东 广州 510623）

一、引言

海关旅检工作承担了除“贸易性”货物以外的几乎所有各类进出境货物物品的监管任务。与增长迅猛的进出境旅客相比，海关旅检现场监管人力相形见绌，人力资源匮乏，但是负责监管的物品种类却增加了。在总体国家安全观背景下，一方面，海关把守国门安全的责任加强了，另一方面，民众对于海关旅检监管的诉求日益提高，这些都对旅检监管工作带来了前所未有的挑战。2018年3月，随着国家质量监督检验检疫总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署，海关旅检口岸如何更好地整合和划分显得更为迫切，学界从理论上对此相关研究也显得尤为重要。

但目前学界研究基本上是针对进出境货物监管，虽然研究有的放矢，但并未涉及旅检监管领域的研究，在关检融合的背景下进行研究更为少见。旅检监管尽管整体目标和货物监管类似，但有其自身特点，例如大部分口岸无法获知旅客信息、现场执法统一性难以保证、现场处置突发事件的保障水平较低等，这些存在已久的问题必须深入研究，尤其是关检融合后，显得尤为迫切和必要。本文运用流程再造的理论，对新海关旅检监管业务提出一套具有实操性的构想，希望借此构想，探索出关检融合后海关旅检监管业务如何在工作职责加倍增加、人力资源相对短缺、旅客的法律意识逐渐增强的情况下，更好地解决旅检监管业务执法流程简约顺畅、海关执法操作规范统一、把关与服务得到均衡发展的问题，以“无感通关”为目标，提高监管效能，提升旅客通关体验。

二、“流程再造”的基本理论

20世纪90年代初，美国著名管理学家迈克尔·哈默（Michael Hammer）在《哈佛商业评论》上发表署名为《再造：不是自动化而是推到重来》的文章，第一次在正式文稿中提出“流程再造”的概念，业务流程再造（Business Process Reengineering，简称BPR）的思想立即引起了广泛关注。[1]48-50其后，他和詹姆斯·钱皮（James A．Champy）在其《企业再造：企业革命的宣言》中对“流程再造”概念进行了深入的界定，即：以问题为导向，剖析问题产生的原因，全面整理企业的各类成本，包括生产成本、运营成本、财务成本、社会成本等。对设计到企业存亡的重要指标，例如产品质量的改进、售后服务提升效率、提升员工的积极性等方面，对企业业务流程进行重新设计，以改变企业固有的运营方式，取得脱胎换骨的效果。[2]209他在经过多次实例分析后得出，流程再造要从业务流程入手、对整个流程进行根本性的改变而不是小修小补，其目的是扭转企业的危机，使其重新得到新生。并且完整地描述了业务流程再造的定义和内涵，其中“流程”是指打破职能上的界限和部门的分割，精简机构层级和管理方式，重新组合利润率高的产品，优化业务流程，减少时间及成本投入。要跳出现有固化模式和管理范式，对原有管理系统工程进行综合性剖析，达到重新设计的目标最优化，以冲破固有模式和管理范式的束缚。由于绝大部分企业的流程再造改革都是在面临迫不及待的情况下开展的，期望能够迅速起效，但是本身并未考虑是否有足够的资源让企业熬过改造的阵痛期，因此，BRP在企业中的成功率未能达到50%。

基于BRP理论的变革性较大且成功率不高的因素考虑，针对政府如何实施流程再造，根据政府的固有属性，学者们采取循序渐进的方法来保持原有业务的内在联系。经过研究，引入了一种改进的理论——政府流程再造理论。20世纪90年代，美国著名行政管理学者拉赛尔·M·林登（Russell M.Linden）博士发表了《无缝隙政府：公共部门再造指南》，系统地阐述了将业务流程再造原理运用于政府再造中的思想，用以克服层级过细、分工僵化、各自为阵、公众满意率低等弊病，并明确了建立无缝隙政府的改革目标。[3]10业务流程再造的思路和管理方法已应用于政府部门，以提高政府效率，提高公共服务质量。从目前中国政府流程再造的目标来看，它既可以改造和改善现有流程，又可以达到提高政府绩效的目的。同时，它可以促进中国公共服务改革和政府职能改革的深化。再造水平可分为内部再造和跨部门再造。政府内部有两种类型的流程再造：一个是在政府职能和机构内运作的内部程序；另一个是跨部门程序，由若干政府部门间接与政府部门联系，以提供公共服务。该理论认为，政府流程再造中遇到的主要问题是：主导流程再造的领导部门的理念陈旧、配套的信息技术支持不足、新旧职能与组织结构的重叠划分不明确，并且缺乏科学的基于过程的绩效评估体系。

三、海关旅检监管业务流程再造的必要性分析

在关检融合后，海关旅检监管业务流程再造显得尤为迫切和必要。主要有以下几点：

（一）海关旅检工作的需要

近年来，我国人民群众的对外交流日益频繁，进出境人员的数量连年攀升，人员进出境的目的更加复杂多样，进出境物品的种类不断出新。以出入境人数和交通运输工具的增加为例，从表1、表2中可见一斑。

表1 2019年第一季度出入境人数/人（2019年1月1日至3月31日）

表2 2019年第一季度交通运输工具/艘、架、列、辆次（2019年1月1日至3月31日）

从表1、表2中可以看出，除了从海港出入境人数减少外，其他方面的出入境人数都有所增加。因2018年9月西九龙口岸开通，乘坐火车的出入境人员数量较2017年同期增幅较大。各种交通运输工具的数量也大为增加。在出入境人数和交通运输工具增加的背景下，海关的地位和作用日益突出。海关旅行检查部门处于海关监管的前沿，直接面对中外出入境旅客，负责进出境旅客行李物品的监管环节。原有的海关旅检监管业务工作流程无法适应当前的新形势、新问题，海关旅检监管业务的流程再造势在必行。

（二）新时代关检融合的需要

2018年根据中共中央《深化党和国家机构改革方案》的内容，“将国家质量监督检验检疫总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署”，推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公，优化部门职责，同时理顺口岸管理职责，明确主管部门，参考国际通行的做法，最终达到优化、协同、高效的效果。按照国务院机构改革的总体思路，划入出入境检验检疫管理职责和队伍后，新海关实质上全面承担着服务外贸发展，守护国门安全的重要职责。其职能定位主要包括：口岸规划和管理、关税及进口环节税费的征缴、口岸缉私、编制统计、口岸核生化反恐、口岸检疫监管、口岸携带物监管、进出境商品检验监管、大通关体系建设、协同配合国家外交商务国防等职责。如果要说影响，需要分内外来说。对内而言，两家执法部门的关系匪浅，同属国务院垂直领导，其中，国家质量监督检验检疫总局（以下简称“国检”）的前身是国家出入境检验检疫局，是1998年成立的，当时就是由海关总署代为管理的。直到2001年，为适应加入WTO的有限协议的要求，国家出入境检验检疫局、国家质量监督局合并为国家质量监督检验检疫总局。2018年，国家出入境检验检疫局重新划入海关总署。对外而言，在很多国家，进出境贸易都是由海关，或者是具有海关职责的机构统一负责的。但是在此次合并之前，进出口贸易企业需要向海关以及国检同时报关，拿到通关单（可以简单理解为是国检部门的报关单）和报关单后，才可以正常通关。企业对这个问题反映比较多，跟国际上的通行做法相比也是不一致的。一个口岸，两个主管部门，从客观上阻碍了外贸的发展，营商环境也受影响。

（三）回应进出境旅客的需要

在旅客进出境方面，关检融合前原先口岸部门有三家共管，除去移民管理局负责验核旅客证件之外，海关与国检还分别负责对旅客进行卫生检疫、行李物品的监管以及对检疫物品进行截留与送检，再加上机场的安全检查，以至于出现旅客进出境一次需要进行三次X光机检查甚至多次开箱检查,旅客对此意见很大。应在现场监管管理中引入流程再造这一科学理论，借鉴国外海关、政府部门的成功经验、做法，结合服务型政府对监管流程进行再造，以业务流程为中心，以岗位定人员，以科技化工具为重要手段，重新灌输把关与服务平衡理念，解决目前的监管管理模式存在的业务管理条块分割、信息管理水平低、管理缺乏系统理论等弊端，最终达到提高监管效率和监管管理水平，提升守法旅客的通关体验，打造“无感海关”的目的。

四、海关旅检监管业务流程再造的预期目标及难点分析

（一）海关旅检监管业务流程再造的预期目标

一般业务流程再造的主要目标有：一是业务流程更加简洁、合理；二是始终要从受众主体的角度出发，使民众得到便利；三是充分利用信息技术辅助作业；四是要注重效率，保持品质。海关旅检监管业务流程再造必须有相应的预期目标，其成功与否就在于预期目标能否实现。要完善旅检监管工作，加强监管效能，提升旅客的通关体验，需要设定以下几个预期目标：

1.现场业务更加顺畅，人力资源充分使用

流程再造的核心是对业务流程的梳理，目的是要让业务流程更加畅顺，岗位职责更加合理，加强业务的上传下达。可以对照原海关和原国检的岗位将具有类似职责的岗位整合。简单来说，就是要算一笔经济账，向制度要人力，并将查处分离的理念贯穿业务全流程。

2.提升执法统一性

执法统一性是海关旅检监管执法被管理相对人最为集中诟病的地方，也是海关讨论自由裁量权最热门的研究方向。在全国范围内使用统一的旅客通关管理作业系统，监管必录入，执法必留痕。将国家对进出境管理的规定转化为系统的参数，提升作业系统的智能性，以对执法人员提供帮助。

3.解决繁杂的内部管理手续

现场工作压力来源于两个方面：现场监管压力以及内部管理压力。而后者主要是由于最新监管指标下，各类报表的报送、内部廉政及执法规范性的检查。要运用信息系统的大数据共享技术，满足上下通道各部门关于数据的报送工作、内部管理规范检查等工作。要在业务全流程中，借鉴互联网+技术，让数据多跑路，逐步做到现场作业无纸化。

4.旅客通关体验明显改善，通关时间明显缩短

海关旅检业务流程再造的社会效益体现在便民二字。是否能提升旅客的通关体验，很大程度上决定着流程再造是否成功。对于进出境旅客来说，来源地和目的地海关通关对比非常容易，在哪个国家通关体验良好，会成为口碑。特别在深化改革的今天，打造“无感海关”，压缩旅客的通关时间，提升通关体验，是要重点研究和解决的方向。

（二）海关旅检监管业务流程再造的难点

按照目前的状况，对海关旅检监管业务流程进行再造，仍然会存在一定的难点和困难。具体有以下几点：

1．流程再造没有回头路

海关旅检监管业务改变流程一般意味着对原有的场所、业务进行重新改造。这些都需要投入大量的预算和细致的安排，稍有不慎，改造的结果将不如人意，影响海关的形象，甚至会严重影响海关的公信力，也会让受众方对再造充满敌视。

2.人员整合与培训是关键

海关旅检监管业务流程再造必然是一个持续的工程，不会一蹴而就。但是，这里面人的作用最为关键，特别是对原海关和原国检从事专项工作的现场人员来说，从接受和转变都需要一个过程。这个阶段，要特别注意公平、公正对待两个系统的人，一视同仁，同时加强对关员的引导，帮助其进行新的职业规划；同时加强新岗位的技能培训，使关员能够胜任新的工作，融入新的集体。

3.避免“为创新而创新”情况产生

海关旅检监管业务流程再造必然涉及到创新。从以往的经验可得，在流程再造中出现的各种问题，都有其出现的内在原因。任何再造方案，都要以解决问题为目的导向，循序渐进。为创新而创新，凭空想对策，这是流程再造中较容易出现的现象。要始终明确再造的对象是业务，优选是改进，应完善流程而不是全盘推翻。

4．要学会在流程再造过程中迅速调整

任何一种成功的业务流程方案，在实施中都要根据实际情况进行调整，这不代表再造方案的失败，要仔细分辨是指导性层次错误还是实际操作层面的失误造成的。要不断总结经验，化解阻力，有序推进。

五、国外海关流程再造的实践及启示

中国海关在组织架构上的分分合合，目的都是为了适应当时的环境和监管要求。国外海关在面对自身独立的特点和大环境下，也同样在探讨更有利于达到本国海关监管目的的再造方式。国外典型国家海关流程再造的经验能够为我国海关旅检监管业务流程再造提供借鉴。

（一）美国海关流程再造

1993年克林顿上台后,开始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”。这场改革的一个纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评价委员会的报告《从过程到结果:创造一个少花钱多办事的政府》（简称“戈尔报告”）。该报告提出了政府改革的四项主要原则：（1）消除繁文缛节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统。（2）把顾客放在首位。（3）授权雇员以取得成果。（4）一削到底,并创造出一个少花钱多办事的政府。[4]

美国海关作为美国政府内的中央管理机构，业务最繁重、情况最复杂，其改革首当其冲。美国成立了相关业务流程再造及重组研究小组，并发表了《面向21世纪的海关报告》。该报告设定了一系列目标，在旅检口岸监管方面有整合业务流程、查验和后续监管进行分工合作、加强对进境旅客的信息收集、加大政策宣传力度、提高违法处罚标准、多部门联合共管等内容。这次改革的主要目标就是转换海关行政职能，从加强监管向服务转变，为商贸界和公众提供优质高效和商业性的服务，力求达到“无感海关”。为了达到这个目的，对海关的流程进行分析诊断，对于无效的、重复的业务流程和手续，一概合并或者通过数据传输的方式解决，对于不符合公众使用需求的业务设置，进行全面修改。为此，美国海关引入量化指标，由公众评价海关服务。以最大限度地满足服务对象的需求为前提，全面公开海关的各项职责，对海关旅检现场制定工作规范和服务标准；引入商界的评价体系，制定科学的定量指标；完善各种评价体系，用以评估海关旅检口岸的执法统一性和服务效果；加强引入信息系统和数据分析的手段来完成全管全控的目标。

“911”事件带给美国社会一个惨痛的教训，为防止此类暴恐事件再次发生，保卫美国本土安全，2002年，根据美国“911”之后面临的安全形势，美国时任总统小布什签署《2002年国土安全法》，将美国移民及海关执法局、运输安保署、美国海关及边境保卫局、美国海岸警卫队等23个部门职责合并，宣布成立国土安全部。美国海关及边境保卫局作为美国国土安全部的下属机构，是专门负责旅检口岸监管的执法机构。

和国内对海关自由裁量权过大的一面倒批判不同，美国海关改革的一个重点就是提高时效性，给旅检口岸的海关更多的自由裁量权，对大部分旅客有现场直接决定的权力。当然，这种做法主要是对不敏感物品和旅客进行的一种方法，目的是为了加快对绝大多数守法且无不良背景的旅客的验放速度，提高工作效率。

另外一个重要的措施是，现场旅检口岸的海关可以预先得到旅客的信息，通过提前收集管理相对人的资料，有的放矢，其执行能力得到强化，使美国海关总署（现已改组为美国国土安全局）的宏观管理能力得到加强，提高了海关对于守法行为的服务水平。

（二）澳大利亚海关流程再造

澳大利亚政府成立之初，就已经有了管理进出境货物、物品业务的海关机构。由于澳大利亚属于英联邦，所以其行政机构的设置理念和架构来源于英国，秉承着“行政优先”的理念，其实和我们所讲的“注重监管”的思路类似。20世纪90年代初震惊世界的澳大利亚海关作伪证情况发生，直接对企业造成了毁灭性的打击，澳大利亚政府局决定改组海关。1994年，由澳大利亚政府制定的专家委员会发布了《关于澳大利亚海关的评估报告》（Review Of AUSTRILIA Customs Service，简称RACS），澳大利亚政府经过研究后正式批准，将其作为海关改组的纲领性文件。这份代表着海关战略思维的报告指出，要改变以往重监管、轻服务的理念，要发展和企业的伙伴关系，要以客户的需求和满意作为海关监管的起点和重点。在此原则下，改组海关组织，重新划分各部门的职权，精简手续，方便客户。在具体措施上，制定和企业联合的联络机制，遇到问题不是以罚代管，而是抱着善意的目的与企业共同改进和完善。

同时加强对内培训，对外宣传，主动公布海关的执法依据和监管标准，政务公开，增强海关执法的透明度，拉近企业和海关的关系。同时成立海关质量管理小组，拟定了一整套的评价指标来对海关的监管管理工作进行综合评价，对薄弱点和反应集中的热点问题进行集中整改。

在旅检口岸监管方面，澳大利亚口岸部门主要有移民局、检疫局、海关和联邦海上安全委员会。对所有进入澳大利亚国境的旅客，发放申报单，内容涉及到所有管制的检验检疫类物品和海关物品。旅检口岸海关监管实行的是国际通用的“红绿通道”制度，和严密监管的其他国家旅检口岸地区不同的是澳大利亚部分口岸可由当地检查代替海关进行监管。从2013年开始，其旅检口岸检验检疫部门（澳洲检疫及检查服务处，简称AQIS）逐步被澳大利亚农渔林业部（简称DAFF）取代。和对货物监管“服务”理念不同的是，因地域特点，澳大利亚为保护其独有的生态环境，对旅检口岸的监管比较严格。漏报或者瞒报禁止携带的动植物产品及其他目录内的商品，可能被处以高额罚款和入刑。

与之相对的是，旅检口岸的海关以及检验检疫政策宣传非常到位。因进入澳大利亚主要方式是机场进入，所以在航班上，乘务人员就会发放须知以及申报单。进入口岸范围内，宣传海报、指引非常详细，大多以图片化的形式展现，并在醒目的位置配置有放弃箱。对于旅客的监管，广泛应用旅客舱单系统，提前获知旅客的身份信息，开展有针对性的监管。对未能履行申报义务的旅客，其处罚力度是非常严格的，以严厉的处罚来告诫进出境旅客遵守相关的法律法规。[5]

（三）日本海关流程再造

日本海关在关税局内针对旅检业务的监管和管理是由监视课以及业务课负责的。在旅检口岸，为维持公共卫生，防范有害生物等目的，日本政府同时出台了《食品卫生法》《动物检疫法》《植物检疫法》《药品法》等多个法律。[6]因此，在日本旅检口岸，是由移民局、海关、厚生劳动省隶属的检疫所、农林水产省隶属的植物防疫所和动物防疫所共同承担，部门彼此共享旅客信息和监管信息。为提高旅检现场的监管水平，日本是亚洲国家里面最早引入风险管理理念的国家。[7]我国海关在2001年进行海关现代化改革方案的时候，笔者所在小组就全程翻译日本海关《风险管理》一书。其主要流程如下：所有进境旅客入境时填写入境表，如实申报。经过移民局验核签证，准许入境后，旅客自主选择“红绿通道”。现场运用高科技设置较多，自助申报机、毫米波检测仪、太赫兹检测仪等被大量引入。

其口岸政策非常到位，宣传生动准确，大多数的宣传手册都以漫画等形式出现，将枯燥、严肃的法律条文以活泼的形式加以表示。对于禁止入境的物品，在不存在有公共危害性的前提下，允许其退运出境。同时，对于不如实申报的旅客，处罚相当严厉，可以处以高额罚款或者有期徒刑。日本海关对于超出纳税额的物品，大部分实施统一税率15%。

（四）国外海关旅检监管业务流程再造实践对我国的启示

上述三国海关旅检监管业务流程再造实践表明，各国既有差异，同时又有着一定的共同性，我国未来的海关旅检监管业务流程再造可以从中得到一定的借鉴和启示，主要有以下几点：

1．以目标为导向

美国、澳大利亚、日本海关机构变革的表象所代表的深层意义是其海关战略思想的改变，以结果或者目的为导向，反向分析，对业务流程进行再造以便适应新的目标。对于旅检监管业务来说，美国是因为由于“9.11”所面临的严峻的国内安全问题才进行的重组，变多头管理为垂直单一组织架构有利于对暴恐等突发情况快速反应，美国海关和边境管理局（CBP）要求入境者必须在网上登记“签证更新电子系统”（EVUS），其登记的内容不光涵盖签证问题、停留路线、来美目的、需要申报的物品和货币等，而且包括美国境内的联系人和居住地（民宅/酒店）信息等，详细且针对性很强。然后运用大数据和风险分析技术，进行初筛和排查。澳大利亚是由于侧重于保护本土独特的生态环境，侧重于动植物防疫方面，但是也是运用类似旅客舱单系统的数据进行风险分析。日本旅检口岸检查有点类似我国“关检融合”之前的组织架构。由于其口岸海关职责的弱化，例如征税、行李监管等更加侧重于动植物防疫方面。日本旅检口岸的法律法规宣传做的是最好的，加上其引入风险管理理念，入境体验较好。

2．监管与服务并重

从单纯的注重监管理念转变为监管与服务并重，实现监管者和被监管者“双赢”，海关旅检业务也是如此。海关多渠道提醒旅客进出境法律法规，加大对违规者的处罚，其目的是为了提高违规的成本，给潜在的犯罪行为以威慑作用。实际上，各国海关借用风险理念，还是希望在有效监管的同时，能够实现对于守法旅客最大的便利，履行保卫国内社会安全的职责。

3．对新技术的运用

以上各国海关或者口岸承担海关职责的部门都根据业务的需要进行了信息系统更新，对外要求进出境旅客提前进行登记，对内可以作为分析，对于旅客的业务进行全程系统作业，方便现场执法人员操作和提高旅客的通关体验。同时，无论是X光机、CT机，还是毫米波检测仪、太赫兹检测仪、自助申报机等，都是在进行有效监管的情况下采用的新技术，提升旅客通关体验，做到“无感通关”。如日本海关的精细化检测设备令人印象深刻。

4.组织机构扁平化

以美国为例，美国海关由分散组织架构、相互独立的职权划分重组为一个具有口岸全部管理业务的核心垂直机构。其三级管理层级比较明确，对彼此区域的管辖权区分明确。从2003年组建到现在，美国没有再发生严重的输入性恐怖事件，从这个结果来看，其业务流程再造是成功的。

文中所选取的例子都是发达国家，法律规范的设置完善且细致，民众法律意识也比较强。对于违法者，以上国家的处罚都比较严厉，以此来告诫进出境旅客遵纪守法。但是，由于各个国家处于不同的发展阶段，笔者并不建议简单照搬这些国家的方法。我国人口众多，经济和社会发展并不平衡，随着国内出国旅游的持续高潮，进出境旅客特别是国内大陆旅客，表现出来的特点是先进的法律维权意识和落后的法律知识之间的矛盾，因而不能简单以是否违规论处，要切实了解其违法的动机，分析原因后再作处理。

六、我国海关旅检监管业务流程再造的实施路径

我国进行旅检监管业务再造遵循以业务流程为中心、以风险管理为先导、以信息化手段提升执法统一性、根据即时性的要求加强对现场的指导、减少内部流转的层级等几个原则，实现“精准、顺势、隐蔽、非侵入”的监管目的，打造“选得准、拦得住、查得清、处得快”的一体化现场作业新机制，最大限度地提升旅客通关体验。具体地来说，可从以下几个方面来设计我国海关旅检监管业务流程再造的实施路径：

（一）对旅检监管各岗位职责的再造

根据职责的需要，原海关旅检口岸的岗位设置一般分为申报岗位、分流岗位、监管岗位、后续处理岗位，原卫生检疫岗位设置一般为现场监管岗位、体温初筛岗位、现场巡视岗位、体温确认岗位，原国检动植物检疫岗位设置一般为申报岗位、监管岗位、检疫犬岗位、截留物处置岗位，这样原卫生检疫岗位、海关旅检行李监管岗位、动植物检疫岗位共有各类岗位12个，最少工作人员需要21人（卫生检疫7人+海关行李物品8人+动植物检疫6人）。

对旅检监管各岗位职责的再造设计是，先将岗位融合，将职责类似的申报岗位、监管岗位、现场调研岗位进行合并，最终设计为卫生检疫岗位、现场调研岗位、申报岗位、查验岗位、后续处置岗位5个岗位，岗位减少58%。经过有机整合，所需工作人员，可以设计为“低配版”和“高配版”。“高配版”现场岗位只保留卫生检疫岗位2人、申报岗位2人、现场调研岗位2人（含工作犬岗位1人）、查验岗位2人、后续处置岗位3人，人力资源高配版只需要11人，人员减少42%；如果仅满足现场各岗位正常运作，那么人力资源的“低配版”只需要卫生检疫岗位1人、申报岗位1人、现场调研岗位2人（含工作犬岗位1人）、监管岗位2人、后续处置岗位3人，共计9人即可，人员减少57%。无论是“低配版”还是“高配版”，总的人力需求都明显减少。当然，其中部分重要岗位，例如监管岗位、机动巡查岗位、后续处置岗位人员，可以根据情况有所增加。

（二）对监管场所的再造

由于原国检、海关、移民管理局彼此在口岸的管理职权有重合的地方，所以三个口岸部门的彼此位置没有定论。一般而言，是卫生检疫岗位在最前面，其次是移民管理局的验证岗位，再次是海关行李监管岗位，最后是动植物检疫岗位。2013年起，国务院推行“一机两屏”工作制度，要求原海关行李监管岗位和动植物检疫岗位共用X光机等检查设备，减少旅客行李监管的次数。所以，原海关行李监管岗位和动植物检疫岗位整合难度相对较低。随着2018年“关检融合”，笔者认为海关的口岸监管区应集中在一起，即卫生检疫岗位、行李监管岗位和动植物检疫岗位的工作区域应融合为统一的海关监管区。

在一个区域集中监管，各岗位之间距离缩短了，人员相对集中了，对彼此的补位互助也得到了提高。而且，笔者认为，在整体场地划分上，应该将海关监管区前置，将移民管理局的验证区后置。根据总体国家安全关的要求，要对国门安全加强监管。旅客先经过海关监管区，正常通过的旅客经过了卫生检查（排除可能携带的传染源）、行李物品检查（排除携带禁限物品和动植物检疫物），人和行李物品都没有问题，然后再“干干净净”地进行旅客进出境许可验证。当然，这样做也将旅检现场海关监管人员放在了第一线，无论是生化危险还是暴恐危险都有所增加，如何保证现场执法环境的安全更是要优先考虑。

（三）成立集中研判的全国旅检风险防控中心

成立隶属于“风险防控中心”的全国旅检风险防控中心，设立目的在于扁平化组织结构，集中研判现场遇到的业务问题和突发情况，全国旅检风险防控中心在业务上直接和全国各旅检现场进行联系。根据“风险防控中心”“税收征管中心”实施多年以来的结果看，这种组织架构上的创新是可取的。建立总署直管的全国旅检风险防控中心，一是可以更好地整合海关内外部信息资源；二是有利于组织开展旅检业务风险分析与研判，搭建旅检业务风险防控平台，集中实施业务风险统一防控，重点防控全国旅检渠道安全准入（含准出，下同）的风险；三是有利于搭建智能模型，加载风险参数，统一下达布控监管指令，强化了执行力，减少了层级，加强了对现场的直接指挥。在海关推行“一线监管、二线辅助”的制度下，中心也可起到补充辅助的角色。

1.机构主要职责再造

根据目前全国旅检监管现场的整体状况来看，可从以下几点来进行海关旅检监管业务机构主要职责再造：

第一，数据挖掘整合。收集全国旅检监管现场查发案件（典型情事）和缉私部门、国际海关、相关主管部门等内外部情报信息，整合现有信息系统，建立风险防控决策平台，研制数据规则，维护数据逻辑和口径，建立完善“云端”风险图像库、人脸识别数据库等“大数据”，分类展示模型。

第二，风险集中研判。根据风险分析研判结果、内外部门信息、缉私部门情报等信息来源，提出防范和控制的措施，提炼风险要素，形成研判规则，构建分析模型。通过不断优化机器智能，逐步由人工向机器智能判断转变。机器智能判断可以自动甄别风险，统一下达风险查控指令，实现快速、专业、精准、有效地甄别走私风险的目标。

第三，处置专业统一。统筹协调旅检监管现场联防联控，统一指导现场实施分级、分类、规范、标准的监管作业，实时监控业务运行，协调处置突发事件，必要时直接指挥现场执法；对内建立与现场、缉私等部门快速联动机制，对外构建与边检、检验检疫、地方公安等部门的“三互”①“三互”是指口岸监管部门的信息互换、监管互认和执法互助。作业模式。

第四，全程链条防控。支持现场即决式研判，接收处置反馈，评估处置情况，修正查控指令，实时提供执法辅助信息；设置业务指标风险线，自动预警，提醒现场人工干预，形成以“风险采集、综合研判、参数设置、风险处置、绩效评估”为主要内容的旅检风险管理运行机制，实现防线前伸后移。

2.与其他部门的关系

全国旅检风险防控中心根据总署指令，目的就是充当一个上下直达的通道，实现点对点的指挥。其与外部的联系，全部由中心进行对接，将结果反馈给现场。

第一，与“两中心”①“两中心”是指中国海关风险控制中心、中国海关税收征管中心。的关系。与一级风控中心功能互补，实现旅检监管领域的风险布控，以解决目前旅检监管“靠天吃饭”、无法实现旅检监管的预定式布控和预警式布控的现象。风控中心通过与旅检中心的数据共享，解决了对人的风险管理，实现了海关业务领域风险防控全覆盖，防范风险在不同业务领域转移。按照旅检渠道行邮税的归口管理职权，税收全部归税收征管中心管理。那么利用税收征管中心在商品信息库的强大资源以及集中审价的优势，可以帮助现场快速处理对物品属性的归类。物品性质清楚了，征免扣退才可以作进一步处理。而现场征税数据的共享可以反过来帮助税收征管中心丰富其价格库。

第二，与旅检监管现场的关系。通过风险参数、布控监管指令等形式直达现场，建立跨关区、跨部门的业务协调机制；发布旅检业务运行状况报告，为旅检现场监管提供支持；健全现场向风险防控中心提出布控需求的机制和渠道。

第三，与缉私部门的关系。全国旅检风险防控中心向缉私部门提供违法风险线索，通过布控监管指令或风险参数配合缉私部门在口岸查办案件；缉私部门派员参加风险防控中心工作，与风险防控中心人员合署办公，联合研判和接收案件线索；缉私部门通过提供信息共享和服务，支持风险防控中心防控安全准入风险。

（四）对作业信息系统的再造

旅检口岸在整合之初，面临的是三个针对各自监管对象特点而量身打造的作业系统。原卫生检疫岗位的系统叫做“指挥卫生检疫系统”（简称“PROSAS”系统），原动植物检疫岗位的系统叫做“旅客携带物智能信息管理系统”（简称“截留物系统”），原海关行李监管岗位的系统叫做“中国海关旅客进出境管理信息系统”（简称“旅通系统”），从名称上就可以很容易地看出原各个部门主要的监管对象。这三个系统里面，PROSAS系统和中国旅客通关管理系统是全国系统，而截留物系统没有全国版本，基本上各个省局（原**省检验检疫局）分别开发一套适合自己所在区域特点的系统，部分数据甚至没有互联互通，只能通过公文报送系统进行全国数据的统计。这三个系统开发使用都超过10年，其设计思想基本上处于信息系统的第一阶段，仅仅是整合了纸本作业，将之电子化并记录下来，远未到数据在各岗位有机互动、对旅检作业提供有力的辅助作用。关检融合后，随着新海关的成立，系统整合刻不容缓，对作业信息系统的再造必须明确新海关旅客通关管理系统的目标和功能。

1.新海关旅客通关管理系统的目标

信息系统在流程再造中的重要性业界也有共识。学术界普遍都认为，信息技术的运用，特别是信息系统的使用，可以有效地规避业务摩擦点，大数据的使用可以使流程上的各部门各取所取，能够减少内部环节。新海关旅客通关管理系统要首先考虑业务流程的大环境，其目标主要包含以下几点：

第一，落实新海关旅检业务的新要求。主要是2015年国务院第90次常务会议对海关旅检工作提出了“严格落实旅客依法申报纳税义务，切实加强行李物品监管”的要求，要通过互联网+理念，实现个人移动申报渠道，简化申报要求，便利个人在线申报进出境物品并缴纳税款。在进出境旅客数量持续增长的背景下，必须建立完善的信息化申报和纳税系统，以确保监管到位。

第二，把握监管与服务的平衡。随着我国对外交往、交流的不断增加，广大进出境旅客对通关便捷安全、监管统一高效、执法公开透明的诉求日益强烈，应当以信息化手段提升海关监管质量和服务效率。

第三，全流程提升内控监督、防范风险。新海关通关管理系统，通过对业务流程的重新规划，推进“选查处”分离，最大程度规制各作业环节的自由裁量权；通过多层级、多部门的风险分析布控以及系统随机布控，有效落实“双随机”作业理念，防范不作为、伪作为等潜在风险；加强执法节点控制，实现执法行为全程“进系统、留痕迹、可追溯”，使操作更加统一规范，有效防范执法和廉政风险。

第四，关检融合的深度体现，做到“查检合一”。根据原海关和原国检的合并，在旅检监管业务方面，要做到对人与行李物品的卫生性监管、检疫性监管和物品属性监管。要做到一个现场一套系统，以系统为核心，整合现场流程，科学配置人员。

2.新旅通系统的功能

升级后的旅客通关管理系统，以旅客电子申报为突破口，适用海、陆、空等各类型口岸，涵盖旅客行李物品、暂时进出境物品等各类物品管理，集成新技术提高自动化、智能化程度，模块化结构可在保证基本流程不变的前提下，根据现场差异选配部分功能。通过系统升级，力争营造旅客自助便捷通关服务环境，实现旅客与海关互动；通过系统升级，力争健全旅检业务风险监督防控机制，提升风险分析、内控监督和决策支持能力，实现海关内部作业无纸化。同时，按照全国海关全面深化改革及“双随机”风险防控与监管作业要求，充分考虑与全国海关监控指挥系统、统一风险防控中心和统一税收征管中心的接入要求，建立新海关旅检业务监管管理标准，并具备以下功能：

第一，电子申报。利用“互联网+海关”一体化平台，以海关门户和掌上海关APP实现旅客咨询、税款预估、申报、缴税等功能，进一步营造旅客自助便捷通关服务环境，改善旅客通关体验，释放现场关员人力，提高海关作业效率。

第二，风险管理。运用多种手段后的风险计算模型为旅检作业提供事前、事中、事后的分析支持。

第三，监管管理。通过系统参数化管理将监管过程流程标准化、参数化，结合新风险管理功能，系统产生更为精准、有依据的布控式指令，捕获拦截可以辅于多种智能设备，提供工作效率。同时通过智能设备可以为风险管理采集更多的计算数据。

第四，后续处置。通过系统参数化管理实现后续处置流程的配置化，并辅于电子标签、条形码等标识对接海关仓储管理系统。

第五，业务展示。以丰富、多维的展示方法将枯燥的统计数据可视化、动态化。

第六，特殊区域管理。针对特殊区域提供可选择的作业功能，解决原系统对此区域支持不足的问题。

第七，智能设备接入标准。建立多种智能设备接入标准，解决旧系统没有智能辅助的问题，利用智能设备的不同工作特性，提高关员作业效率和作业精准度。

第八，数据交换管理。建立统一、标准的内、外部系统与本系统的数据交换接口和通道，实现与不同系统间的数据交互。

第九，人脸识别系统的有机整合。通过人脸识别实现对旅客的有效拦截。人脸识别系统实时采集旅客身份信息，自动分类。通过设置不同的监管率、布控率，适用不同的管理措施，实施分类管理。

（五）旅客的获得感

旅客无论进境还是出境，都先经过海关监管区，进行体温卫生检测和核放射性检测，然后现场调研岗根据人脸识别或者察言观色，对风险旅客进行分流，将高风险旅客指派进海关重点监管区，低风险旅客直接通关。当监管岗人员查获物品或者发现其他违规违法情形的时候，引导旅客至后续处置岗办理后续手续。旅客的直观感受有以下几点：

1.新海关监管区长度明显缩短

按照海关监管场所的设置规定，目前仅保留了原海关监管区，减少了原卫检的后续监管区和动植物检疫岗位的全部监管区域，总长度明显减少。总长度的减少带来的就是旅客通关时间的缩短，这是提高旅客通关体验的一个方面。

2.业务办理更加便捷

旅客办理海关业务的便捷程度直接影响了旅客的通关体验，同时也影响了海关的行政效率。新海关旅检业务监管和处置分离，简单询问、监管、验核证件由一线申报、监管、现场调研岗位直接处理，需要办理其他海关业务的旅客直接由处置岗位人员处理，区域独立，专业化程度高。加上引入互联网+理念，旅客可以实现预先申报、业务预约、税费的网上支付等，这些便利措施都将提升旅客通关体验。

3.卡口减少，新海关整体形象统一规范

原有的旅检现场岗位设置，如果不加以整合，仅仅换个标志（原国检的标志全部更换为海关标志），旅客以此经过卫生检疫检测、移民管理局验证进出境的许可、海关行李物品监管，还是认为口岸部门是三个，新海关在公众的感知内没有任何存在感，不利于新海关以一个统一的机构对外开展工作，而将海关各岗位集中监管，旅客进出境能够直观感受到仅经过了海关监管和移民管理局验证，能够明显感知到“查检合一”后新海关带来的变化，感受到改革带来的便利，这是提升旅客通关体验的另外一个方面。

（六）建立科学的评价体系

流程再造的完成度不可能在设计阶段就达到最佳效果。因此，建立科学的评价体系尤为重要。评价体系的反馈可以为进一步完善流程再造的实施提供有效的指引，主要是由业务流程分析出发，适当运用目标管理法，参考主要绩效指标，并结合到海关旅检监管业务，目的是为了解决“为什么评价”“评价什么”“如何实现评价”“谁来评价”。这里要说明的是，这里的评价体系包含但不仅限于绩效评估，它还包括了海关人员以及旅客的满意度。

1.针对海关人员的评价指标

第一，评价指标要全面科学。长久以来，当强调“监管优先”的时候，一般上级部门多考虑监管绩效，当强调“服务”的时候，又以旅客满意度为目标。经过近10年的海关现代化改革，海关确立了“监管与服务并重”的原则，在货物贸易监管方面，海关以便利化手段，加强和企业的共管，实现双赢的目标。而在海关旅检业务上，笔者认为，监管与服务并重要落实，重点都在人，旅检监管业务的特点就是关员和旅客面对面的沟通，因此，旅客、关员特别是海关基层人员的满意度要一并考虑。货物贸易监管可以细分为多个专业领域，但是这样的措施在旅检监管领域缺失，仅仅考虑绩效这一点严重影响海关旅检人员的专业性发展，而过分强调投诉率等做法更是将海关基层执法人员积极性进行了极大的损伤，因此，加进去海关关员的满意度的好处是认可海关旅检监管人员面对的负责旅检监管环境的困难程度，同时还可以更加科学全面地衡量海关关员的工作业绩。

第二，评价指标要具有指引性。回到海关旅检监管业务中，不少学者研究海关旅检监管中的问题，例如“自由裁量权”，这个问题处理仅仅通过加强培训、注重人员素质、加强内部审核、加强事后监管等，这些方法肯定对规范自由裁量权是有帮助的，但是实现起来难度较大，可操作性不强。其实在流程再造中，除了根据业务流程进行设计，笔者认为，最关键的还是“人”的运用。信息系统不光要能对业务进行整合，对数据进行运用，还要方便人的使用，这里面包含现场关员和进出境旅客。而使用全国统一的信息系统可以很大程度地解决这个问题，把需要现场关员判断的东西交给系统，如征税物品归类是哪一类、税率是多少、旅客申报的价格是否予以采纳等都可以通过系统进行实现。设想提出以下指标：监管绩效，包括监管率、查获率、查获大要案件的数量；通关秩序，包括岗位衔接是否顺畅、是否能够及时对现场的变化进行对应处置；关员满意度，包括岗位的适应程度、对作业系统的意见、遇到困难得到协助的时间。

2.针对旅客的评价指标

这方面的评价指标可以用“旅客满意度”来进行衡量。其实旅客满意度是个不太完善的指标，因为如果海关旅检监管现场全部放开了，什么都不查，旅客自由通行，这样的旅客的通关体验肯定最好。笔者不否认如果仅考虑旅客满意，这是达到服务效果最好的一种方法，但是，这个是懒办法，也是不可能实现的。那么，我们就要从满足海关监管的角度下考虑，如果在海关监管过程中，通过人脸识别、检疫犬的运用、风险管理的模型指引，预先确定高风险旅客，对诚信旅客进行无障碍的通关，以及在需要旅客履行各种手续的时候，海关人员能够提供便利、快捷的方法，这也同样能够做好服务；通过引导旅客主动申报，实现守法者通关便利，对于办理征税的旅客，可以实现先放后征，对于需要仓库参与的业务，缩短旅客等待的时间；对于需要关员逐个处理的申报、征税等业务，可以做到由旅客通过自助机器来完成。这些都可以和旅客满意度关联起来，因此，旅客满意度这个指标应该包括投诉数量、旅客通关时间、自助设备的使用情况、旅客办理手续的方便程度，以及旅客获取信息的方便程度。

总之，此次新海关的成立，口岸旅检监管业务的整合一直是个难题，如何整合，遵循什么原则，整合是否有效，各地海关方案不一。虽然2018年4月底在对外窗口已实现统一标识，但是，内在的融合工作才刚刚开始。要达到1+1＞2的效果，就要深刻理解国家此次整合原国检和海关机构的初衷，紧紧抓住转变优化职能这个关键，建设中国特色社会主义新海关，实现通关效率更高、通关成本更低、营商环境更好、监管更严密、服务更优化，尽早让改革的成果惠及广大企业和人民。笔者希望通过系统性论述流程再造理论、原则和贴近我国海关实际的再造方案，可以给各地海关旅检口岸的改造提供一个可供参考的例子，可以给其他需要进行旅检口岸改造的海关提供有效的理论支撑和可操作方案。

海关旅检监管业务是个传统业务，但是此次重组对其职责变动非常大，如何在监管工作中深度融合各个岗位，对其研究才刚刚开始。本文侧重于旅检监管业务的现场监管，因篇幅所限，对其上级职能部门的管理方式并未作研究。希望从此文中抛砖引玉，早日开创新海关旅检监管业务耳聪目明、保障有力、监管有效的新局面。