完善传染病防治法重构疾病控制机构工作机制

解志勇 王梦菡

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在此次新冠肺炎疫情控制过程中，我国疾控机制在病毒研究、流行病学调查、疫情报告、诊疗规范发布等工作中发挥了巨大作用，有效控制了疫情恶化，受到世界卫生组织和众多国家的赞誉。然而，疾控机制在疫情早期的监测、预警工作效果并不理想，错失了控制疫情的黄金时间，造成病毒的肆虐。可见，我国疾控机制仍有许多待改进之处，这都要体现在对法律制度的设计上。

现行疾控立法及其弊端

传染病防治法的制定目的为防控、消除传染病发生和流行，保障人体健康和公共卫生，规定了传染病预防、通报和公布、疫情控制等事项，疾控机构的职能分散在不同章节、条款中。

（一）我国疾控工作机制的体系

传染病防治法等法律中的疾控体系，正如其名称一样，承担着各种疾病尤其是传染病监测、预防、医治、预测等工作，其核心机构是以中国疾病预防控制中心为代表的各级疾病预防控制机构（下称疾控机构）。有几个特征：

在机构设置方面，我国疾控机构分为国家级、省级、设区的市级和县级四级，由同级卫健部门领导，属于全额事业单位。目前，我国已有3500个各级疾控机构，共19万工作人员。疾控机构工作岗位分为管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位，其中，专业技术岗位原则上不低于单位岗位总量的85%。

在职能特性方面，根据传染病防治法的相关规定，疾控机构应当对传染病的发生、流行等因素进行监测，收集疫情信息并报告，实施人民政府制定的传染病预防控制规划、计划和方案。可见，在突发公共卫生事件中，疾控机构承担着极为重要的监测及预警工作，且其在传染病防控工作中的角色是执行者，并无决策权。此外，疾控机构的工作具备高度科研性，使得其更倾向于是技术单位。以中国疾控中心为例，除上述工作外，其还承担着研究生教育工作以及对重大疾病等公共卫生重点问题的科学研究工作。

在经费预算来源方面，2003年非典以后，国家意识到疾控机制的重要性，加大了对疾病预防控制体系建设的投入。截至2015年，中央通过国债项目投入29.2亿元，地方投入约75.8亿元。目前，财政拨款是疾控机构唯一的经费主要来源。此前，由于这些收入并不能完全覆盖其管理目标，疾控机构会通过疫苗、门诊等有偿服务扩大收入。但是，在2017年财政部、国家发展改革委《关于清理规范一批行政事业性收费有关政策的通知》发布后，取消或停征了卫生检测费、委托性卫生防疫服务费，导致疾控机构的经费收入有所减少。此外，还有少量来自民间的科研经费。

（二）现行疾控工作机制立法的弊端

现行疾控机制立法的弊端，主要原因在于对疾控机构的定位不够清晰、授权范围过泛过广、职能边界不清晰，以及人员、预算等上难以支撑自身的众多职能，甚至导致一些重要职能的削弱或丧失，如预警的缺失。

首先是定位不清晰，独立性弱。一般而言，应对传染病疫情的过程一般是“发现疫情——启动预案——调整和实施方案”。根据传染病防治法的相关规定，疾控机构仅在发现疫情和实施方案过程中发挥作用，空有及时发现疫情的技术和能力，却无发布疫情信息、制定和启动疫情应对方案的决策权限。究其原因，还是在于疾控机构一直受卫健部门的领导，机构的独立性弱，正如钟南山院士在2020年2月27日的疫情防控专场新闻通气会中所提到的“疾控机构地位太低”。这就导致疾控机构的科研优势得不到相应决策权力的支撑，在危机突发时心有余而力不足。

其次是与主管行政机关的关系不清，被动色彩强。传染病防治法对疾控机构的定位是承担传染病的预防和控制工作，但是，在传染病疫情发生时，该法第二十条第（三）项规定，疾控机构的任务与职责由人民政府制定，实际上，其工作较为被动，很难做到在第一时间主动出击，加之，其日常工作以科研为主，突发公共卫生事件并不常有，疾控中心的危机应对能力不强。可见，传染病防治法虽规定了其职责，但是在其他相关规定中并未凸显其应当如何主动履行职责，导致疾控机构的地位不够明确。

第三是人员、经费不足。在原本财政拨款经费不足的情况下，又取消了服务项目收费，财政预算更不足以覆盖疾控机构发展之所需。整体预算不足，导致工作人员经济收入下降、实验设备更新和维护的经费减少，进而造成人才流失、设备更新维护不足等影响。以江苏为例，据不完全统计，取消行政事业性收费后，25.7%的机构存在人员流出问题，83.2%的机构相关设备的更新维护受到影响，这不利于提高疾病控制公益服务的质量和效率。

第四是某些重要职能缺失或缺位，如预警机制。预警机制是一旦发现某种风险存在，可以依法在特定范围内发出警示信号和信息，旨在有效防止或控制突发事件暴发和扩散的一套示警机制。从技术上来说，我国疾控机构已经建立了自上而下的网格式传染病与突发公共卫生事件监测信息系统（网络直报系统），并有专人负责，一旦发现某地不明肺炎病例超过5例，就会自动触发核查机制。然而，传染病防治法并未设计独立的预警机制，县级以上各级人民政府、卫生健康行政部门或疾病预防控制中心均是收集、发布预警信息或负责预警机制实际运行的机构。职能交叉重叠，再加上行政系统层层汇报、多头研究等冗杂程序，其所发布的预警信息，往往具有极大的滞后性，很难及时减免损害。

域外疾控机制立法的经验及借鉴

此次疫情已经在全球暴发，各国疾控机制都经受了一定程度的检验，各有优劣。现对几种代表性机制进行比较研究，取其精华，去其糟粕，以图借鉴。

（一）美国疾控机制及其立法

美国疾控立法和体制被认为在全球处于领先地位。成立于1946年的美国疾病预防控制中心（CDC）承担着公共卫生领域的许多重要职能，也是公共卫生应急职能的重要力量，在全世界有着举足轻重的影响。1994年，美国通过《公共卫生服务法》（(Public Health Service Act），是美国传染病防控和公共卫生领域应急的主要依据，其与一系列的总统令，共同构成美国疾病预防控制法律体系，规定了应对传染病疫情的各个步骤。在纵向上，美国设置了三级应对体系，即“国家疾病预防控制系统（CDC）——州卫生资源和服务部（HRSA）——地方城市医疗应急系统（MMRS）”。CDC是整个突发公共卫生事件应对系统的核心和协调中心。

虽然CDC隶属于国家卫生与公共服务部（HHS），但法律对其授权较为充分：法律地位和预算均较独立，可以独立决策，可以直接向总统和白宫报告工作。其主要职能包括：制定全国性的疾病控制和预防战略、公共卫生监测和预警、突发事件应对、资源整合、培养公共卫生领域管理者和工作人员。CDC建立了28大类101个监测系统，如与慢性病和伤害有关的行为危险因素监测系统，与公共卫生事件有关的全国法定报告疾病监测系统等。这些监测系统都是CDC搜集疫情信息的重要工具，为早期的预警提供科学完备的数据。同时，CDC有权直接将信息报告给总统，不需要逐级申报。但是，CDC无权作出重大决策，例如，在出现重大公共卫生危机时，是否宣布国家进入“紧急状态”仍需总统定夺。从经费来源角度看，国会出台了科学严谨的财政拨款审核制度，据统计，2001财年至2010财年，国会每年为CDC保持1.8亿美元拨款的规模，用于实验室设备、卫生通信设备、实验室建筑、办公建筑及其他相关设施和设备的改善与升级，以保障CDC在面对突发公共卫生事件时的应对能力。此外，在发生重大突发公共卫生事件时，国会还会为CDC追加拨款。

相比之下，美国CDC具备更高的独立性，行政权限更大，CDC的专业性可以充分发挥，同时决策效率得到大幅提高。但是，CDC在运行过程中也有弊端，从2020年美国应对新冠肺炎疫情的漏洞百出可见一斑。首先，CDC虽有跨地区调动物资的权力，但其可支配的医药资源有限，同时CDC并非完全独立，因其隶属于HHS，需要服从白宫的命令，CDC对外界发布信息时，也很难摆脱政治考量。因此，在疫情出现时，为稳定公众情绪，CDC也可能会掩盖疫情的危险程度。例如，从2020年3月2日开始，CDC停止公布接受新冠病毒检测人数、检测阴性人数等重要数字，并停止发布各州确诊人数，只用“是”和“否”来反映该州有无确诊，有人指责这样会掩盖疫情的真实严重程度，侵犯公民知情权。与此同时，美国历史上发生过几次接种疫苗导致的大规模死亡事件，使得政府在疫情面前过于谨慎，较难做出如封城等重大决策，而政府不作为也造成了公众的不信任，公众对CDC预警的警惕性变小，反而使得CDC的强大功能难以真正实现。

（二）代表性国家及地区疾控机制和立法

除美国以外，两大法系还有一些代表性国家或地区，制定了体系化的疾病预防控制法律，设立了享有一定行政决策权的疾控机构，同时建立了较为独立的预警机制，双管齐下，保证了疾控机制能够迅速、有效地参与国家或地区公共事务的管理，推动疾控事业发展。

日本是较早进行疾控立法的国家。在1994年4月重新制定了《关于感染症预防及感染症患者医疗的法律》（以下简称《感染症法》），其主导思想在于将预防重点由集体人群转变为每一个国民，要求国家和政府应负责对传染病的宣传教育工作，且国民必须配合。在日本疾控工作机制中，承担传染病的监测、预测、信息发布和培训等任务的机构，为日本厚生劳动省下设的“国立感染症研究所”，该研究所内设立了国家感染症信息中心，负责全国的感染症疫情信息。与中国大陆地区相似，日本《感染症法》并未赋予国立感染症研究所决策权力，但是日本作为地震灾害多发国家，对应急管理机制的预算较为可观，并通过立法明确规定了国民在应急救治中负担的比例。

新加坡是城市国家，突发公共卫生事件对国家发展具有举足轻重的影响，因此，其疾控立法在国内法律体系中地位较高。在此次新冠肺炎疫情中，新加坡疫情迅速得到控制，且直至3月初未出现死亡病例，应归因于新加坡完备的疾控机制。首先，新加坡2003年通过的《传染病法》（Infectious Diseases Act）详细规定了一系列传染病预防、控制措施，确保精细到疫情处理的各个环节，既能保证医疗机构的正常运作，又可及时切断传染源。其次，新加坡疾病暴发应对系统的疫情预警信息起到了关键作用，该系统在疫情初期即认定并公布了疫情警报级别，提升了公众的警惕性。

德国是欧洲在公共卫生立法方面较为完备的国家。德国疾控机制的相关规定主要见诸德国传染病防治法。在疾控工作机制中，起到重要作用的是疾控机构，即国家在柏林设立的罗伯特传染病研究所，共600人，负责全国的传染病疫情监测、报告及重大传染病应急事件处理和研究工作，各州、市（县）均未设立专职传染病防治机构，如发生疫情由罗伯特研究所派员直接处理，可见该机构独立性较强。

此外，我国香港地区的疾控机制，也比较有特色，香港在2020年新冠肺炎疫情防治过程中表现抢眼，与疾控立法中对预警、监测、应急等规定较为完备密不可分。其主要机构为卫生署下设的卫生防护中心（Centre for Health Protection），其主要职能包括：（1）就传染病进行全面的公共卫生监测；（2）制定有效控制传染病的策略；（3）制定通报风险策略；（4）制定并检讨应变计划，有效应付传染病暴发；（5）制定、支援、执行和评估传染病的预防即控制计划等。这些职能都比较实际，确保卫生防护中心能够在疫情防护各个阶段充分发挥作用。

疾控机制立法的完善思路

改革我国疾控机制立法，应尽快修改完善传染病防治法，可以在疾控机构的定位、地位、职能、预警、监测、预防、控制、紧急应对等工作机制、人员和经费保障等方面，重构疾控机构的法律定位和工作机制。

（一）赋予疾控机构较为独立的法律地位

完善疾控机构建设的总体目标，在于提高疾控机构的地位，实质化建构疾控机构的职能，不足的补齐，冗余的删除，使其在应对突发公共卫生事件时承担更多专业性工作。可以从几个方面进行。

一是增强机构独立性。由于疾控机构的事业单位这一性质难以改变，比较好的方式是修改传染病防治法相关规定，增强疾控机构工作的重要性与自主性，从而减少卫健行政部门的实质控制。具体做法就是，疾控机构直属于各级政府，由卫生健康行政主管部门指导和支持其业务开展，使其工作内容更加贴合其功能定位，机构的独立性也随之增强。具体而言，建议将传染病防治法第六条修改为“县级以上地方人民政府卫生行政部门与疾病预防控制机构共同负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作”，提升疾控机构在疫情应对工作中的地位；删除第二十条第（三）项，为赋予其决策权限奠定基础。

二是赋予疾病预防控制中心以适当行政权限。一方面，传染病防治法应赋予疾控机构预警信息发布权，疾控机构是传染病的监测、预测单位，且享有网络直报系统，能够第一时间发现传染病疫情，因此，为避免信息发布时间的拖延，导致疫情早期的预警形同虚设，疾控机构应当有权跳过向卫健部门报告这一环节，直接发布示警。建议修改传染病防治法第十七条，保证疾控机构除监测外，也有权发布预警信息。另一方面，疾控机构应享有一定的行政决策权，建议将第十八条第（一）项改为“制定并实施传染病预防控制规划、计划和方案”。相应地，应在疾控机构配备社会学、法学、经济学等学科背景的工作人员，以保证决策的全面性。最后，有权必有责，疾控机构相应的法律责任也应体现在传染病防治法第八章中，若因疾控机构的不作为导致疫情未得到有效控制，理应追究相关人员的法律责任。

三是增加人员编制和预算，允许其从社会吸纳部分研究经费。预算投入是疾控机构履行职责的重要保障。提高疾控机构的地位，扩大其行政权限，增加工作人员的配备，也需要相应地增加预算。建议国家进一步加大对疾控机构的投入，同时完善疾控机构经费的分配，保障工作人员的收入及设备的更新维护，减少人才的流失，保证疾控机构整体的高度专业性。

（二）建构独立预警机制

上文所述，疾控机构有网络直报系统作为信息来源支撑，配备了高素质医学、流行病学队伍提供专业保障，有能力作为预警发布机构，其他国家或地区的疾控机构也大多享有预警信息的发布权。应当完善传染病防治法的相应规定，为公共卫生领域预警机制的建构提供法律规范上的援引依据。

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一是确立预警原则为传染病防治法的基本原则。确切地说，现行传染病防治法没有明确规定本法的“基本原则”，这也是该部法律不够成熟的原因。但是其第二条规定了“传染病防治实行预防为主的方针”，即应当以预防为主。而预警原则以保障生命健康权、风险防控、效率和正当程序为价值取向，就传染病防治法而言，预警原则符合作为特别法基本原则条件，即具备法律性、统率性以及指导性，兼备概括性、特殊性等特点。同时，预警机制的缺位是由于没有受到重视，体现在立法上，就是没有从宏观层面上确立预警原则的指导地位，因此，预警原则的确立将优化公共卫生预警机制。

二是在传染病防治法中设置预警机制专章或专条。考虑到预警机制的复杂性与独立性，现行传染病防治法仅在第十九条笼统规定“国家建立传染病预警制度”，显然并不充分，应该将第十九条拆出并独立扩编成一章，专章建构预警信息筛选制度、预警指标评价等级体系、预警的报告和发布主体、预警程序、预警反应处置机制等预警机制的基本框架。另一个思路是，也可以考虑将该法第十九条调整到第三章，并将章名改为“疫情报告、预警、通报和公布”。当然，对第十九条位置的调整并不等同于简单的位移，而是希望借此通过更多相关条文的引入，在第三章中构建起完整、独立的预警机制基本框架，这样做，第十九条的内容才有实质意义。

三是在建构预警机构方面，有两条路径可以选择：其一是将疾控中心的预警职能完全剥离，国家在疾控中心之外建构完全独立的公共卫生预警中心（或预警局），完全独立运转。其二是在疾控中心内部建立相对独立的预警机构和预警机制，疾控机构可以作为预警的发布机构，但鉴于其事业单位的性质，疾控机构的预警属于科研性质，而非行政性质。或者二者并行不悖，同时担当不同级别的预警职能。

近年来，我国在疾控机制的建设上投入大量成本，其科研实力以及对突发公共卫生事件的应对能力进步迅速，受到世界卫生组织和世界各国的瞩目。

为充分发挥疾控机制的专业能力，应当尽快修改传染病防治法，调整疾控机构的定位和权限，优化配置其职能职责，建构职能更为完备、运行更为高效、预警更为迅捷、及时、准确的疾控机制，提高应急管理水平，从而推动我国国家治理现代化和治理能力的提升。