提升应急治理能力依法科学有序防控突发疫情

王晨光

新冠肺炎疫情骤然暴发，迅速蔓延全国。防控疫情已成为当前全国的头等大事。

能否骤然加之而不乱，有效防控和战胜疫情，不仅是对我国公共卫生和医药卫生体系的考验，而且是对国家治理体系和治理能力现代化的重大考验。

应急状态绝非脱离法治轨道的无序状态

国家治理体系是国家各项制度在法律基础上有机构成的系统；治理能力则是这些制度依法有效管理社会各方面事务能力的体现。突发公共卫生事件打乱了常态下按部就班的正常治理格局，把社会带入了应急状态，即在一定时空范围内赋予政府机构某些特殊的应急权力，采取特殊的超常规的社会管理手段，以有效地应对突发事件的应急治理状态。

应急状态虽然是不同于常态的特殊治理状态，但绝非是脱离法治轨道的无序状态。此次疫情防控先后有31个省区市启动了一级响应，依照法律规定进入了应急状态。

“应急状态”并非宪法上规定的“紧急状态”。宪法第67条第21项规定，全国人大常委会有权“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”。第89条规定，国务院也具有同样的权力。突发事件应对法第69条规定：“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。”

这就意味着，应对突发事件的“应急状态”并非“紧急状态”。紧急状态只能按照宪法规定由最高国家权力机关和最高行政机关宣布，是在人民基本宪法权利和国家体制以及社会秩序遭遇到重大威胁，且行政应急处置措施不能有效控制事态时，需要采取最高级别控制手段替代常态下的国家运行体制和公民基本权利的特殊非常状态。而应急状态则是由国务院和县以上地方人民政府决定和宣布，采用突发事件应对法和传染病防治法所规定的行政应急处置措施能够有效控制事态的特殊应对状态。

习近平总书记指出:“科学有序防控至关重要。”这是在应急状态下，尤其是在传染病等突发公共卫生事件引发的应急状态下，开展疫情防控工作的基本方针。传染病防控是公共卫生领域中具有高度专业性的工作，因此仅仅依法还不够，还必须要结合传染病学和医学的专业分析和判断，依据科学规律，规范有序地开展疫情防控工作。

>>王晨光 作者供图

依法、科学、有序应是有机的组合，而非形式上的简单拼盘。它们的内在规律可以表述为科学是基础，法律是依据，有序是运行模式。越是在紧要关头，就越要综合考虑这三个方面，坚持在科学基础上决策和实施应急措施，越要坚持在法治轨道上统筹和有序推进防控工作。

疫情防控的应急措施必须以科学规律为基础

应急措施不能凭主观好恶或情绪高低来决定。不论是采用宽松措施还是严厉措施，都必须建立在科学规律的基础上。有关法律明确规定，控制突发公共卫生事件要依靠科学，开展科学研究，进行流行病学调查。因为只有在发现传染源和传染渠道的基础上，才能找出最有效阻断疫情蔓延的药物和方法。

例如，此次暴发的新冠肺炎缺乏有效药物和治疗手段，阻断病毒的传播途径是控制疫情最有效的措施。这就需要运用流行病学发现该病毒传播的宿主和载体，迅速寻找阻断其传播的药物和方法。针对不具有或具有人传人可能的不同情况，采取阻断物品流通或阻断人员交流的不同方法；针对人体接触传播或飞沫传播的不同情况，采取阻断传播渠道的不同措施。

法律虽然规定了不同的应急措施，但是在突发公共卫生事件状态下，必须在确定特定传染病的性质、传播途径和有效药物等科学分析的基础上，对法律规定的各种措施进行分析和选择。如果忽视了流行病学调查和科学的分析，没有准确的科学认知，随意从各种法定选项中选择或轻或重的措施，无异于盲人骑瞎马。打个比喻，如同过河时有各种不同类型的船只供选择，但是决定要用哪一条则要根据河流大小、水流缓急和过河人数来决定。法律必须与科学密切结合。不分析和了解特定传染病规律就凭空选择和适用法定的控制措施，不可能取得有效控制疫情的效果。

由于人们对于传染病学和医学规律理解的不同，所采取的应对措施，也会有所不同。例如，我国针对新冠肺炎传染性强、传播快、症状隐蔽、潜伏期相对较长等特点，采取了较为严格的防控措施，尽最大可能地减少人群的聚集，切断病毒传播的可能渠道，例如鼓励“口罩文化”。但是欧洲、北美等国家则对新冠病毒传播的渠道和方式有不同的理解，出于各种原因的考量，鼓励采取勤洗手，而非戴口罩等阻断病毒传播渠道的手段。到底哪一种措施更科学，还有待于传染病学和医学的进一步论证，有待于最后结果的检验。

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防控措施要严格依法实施

应急反应的措施具有不同于常态的强制性。强制性措施是防控突发公共卫生事件的必要手段。但强制性措施并非越严越好，除了要基于科学基础之外，还必须要严格依照法律赋予的权限和法律规定的程序，决定采取哪些应对措施，即严格在法律规定的程序和权限框架内决策，不能随意或任意决策。

应急措施严格依法包括：

（1）要严格依法行使权限。对于公民人身自由权、财产权和生命健康权等基本权利的限制只能由全国人大通过的国家法律予以限制，而不能由行政法规等下位法和规章予以限制。各级政府和疫情防控应急指挥部应当明确自己的法定职权，依法决策。例如，法律规定对于确诊病人采取的是隔离治疗措施，对于疑似病人采取的是隔离医学观察措施，对于密切接触者则采取其他形式的自我隔离等手段。如果决定对来自感染区的所有人员进行无差别的隔离，就显然超越了法律规定的权限范围，导致有关决定违反法律授权范围，限制非病毒携带者自由权的违法结果。同时，也应该在法定权限范围内，给有关决策部门一定的自由裁量权，根据当时当地的具体情况，实事求是地采用恰当的应急措施。2020年3月6日，全国人大常委会法工委发言人臧铁伟针对疫情防控措施出现的问题，及时指出：采用应急措施的“主要目的是切断传染病的传播渠道，维护人民群众的生命安全和身体健康。各地采取疫情防控措施，要根据当地疫情发展状况因应施策、分类指导，不宜采取对外地人员‘一律劝返’、对被隔离居民‘锁死家门’等‘一刀切’的‘硬隔离’措施。这些措施超出必要和限度，影响公民的合法权益和经济社会的正常运行，既不合法，也不合理。”

（2）要严格把应急措施限制在法律规定的强度、对象和持续时间的界限内。任何随意增强、增加或延长应急措施的行为都是违反法律规定的做法。强制措施必须以保证人民的生命健康为目的，以能够有效阻断病毒传播为界限。在此次疫情防控工作中，因为病毒的新异性、精细化和网格化防控的必要性，确实需要决策者和执法者在法律许可的框架内，充分发挥其执法主动性，因时因事因地，采取恰当的应对措施，寻找和采用新的更有效的防控措施，例如公共场所戴口罩的措施、小区封闭管理模式、外出人员登记管理、回城人员自我隔离等措施。为此，国家有关主管部门、司法和公安部门、地方政府也及时根据疫情发展出台了一些新的规定、司法解释和决定，及时为这些新的应急措施提供法律依据。这些做法符合突发事件应对法、传染病防治法和有关防控疫情决定的规定，因此是有科学根据和法律依据的必要措施。

（3）要符合法律的基本原则。它们包括合法性原则、合理性原则、人权保障原则、正当程序原则、比例原则、高效原则等基本原则。其中尤其要考虑人权保障原则、比例原则和高效原则。人权保障原则，要求所有应急措施都必须以保障人民群众生命安全和身体健康为出发点和落脚点。比例原则要求所采取的措施强度适当，其可获得利益大于可预见损失。在采取限制公民权利的强制措施时，必须尽量降低损害程度。高效原则要求在应急状态下的高强度和超常规的机制运行，以有效应对突发事件为标准。

突发事件应对法第十一条就突出体现了上述三项原则：“采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”像断路阻碍交通措施，就是超出了防控疫情所要求的必要强度。虽然是“彻底地”切断了人员的交流，但它同时造成了诸如阻碍应急物资运输、病人就医及正常的经济活动。再如，采取把住户门钉死等封门措施，虽然彻底隔绝了被隔离人与外界的接触渠道，但实际上也侵害了当事人的财产权等其他权益。这些措施造成的损失远远大于防控带来的效果，因此并不符合法律的要求和精神。

有序防控疫情是关键环节

突发公共卫生事件往往会在群众中产生恐慌情绪，也会造成有关部门和领导手足无措、应对无方的局面。因此有序防控是个关键环节，而有序防控则建立在科学分析和依法应对的基础之上。

从正常状态转入到应急状态，首先需要打乱常态化的领导体制，建立应急指挥系统。应急指挥系统需要在法律的基础上，统一协调指挥所有的应急工作，例如统一规划和采用应急预案，统一组织和调配所有的药物、资源和医护人员，统一发布及时、准确和全面的信息，采取统一标准和步调的应急措施，建立统一的监控、管理、防范和保障机制。我国的社会主义制度有能力发挥其制度优势，全国一盘棋，统筹安排，统一调度军队和各地资源，进行对口救援，集中兵力打歼灭战，同时根据疫情变化，因地制宜制定并不断调整符合实际情况的应急方案。如果没有一个坚强、有效、权威的应急领导机构，就无法实现有序防控。

其次，有序防控需要调动社会方方面面的力量，根据其性质和专长，投入到相应的防控工作中。医疗机构和医护人员主要负责收治病人，社区组织主要负责维护社区的秩序和日常管理，生活品供应部门和商业机构负责安排和保障民众的日常生活，社会慈善和救助机构负责组织社会捐助和服务工作等。

第三,还需要充分发动群众，使每个人都充分理解应急状态的特殊性和应急措施的必要性，自觉参与防控和维护公共秩序。应急措施都带有一定的强制性。要使强制性措施被广大群众自觉接受，就需要提供充分的信息，进行广泛和深入的宣传。同时，也需要依法采用适当的法律手段，对违反秩序的极少数人，采取一定的强制措施，以维护社会秩序。

只有在科学基础上，在法律框架内，有序开展疫情防控工作，疫情防控工作才能取得最后胜利，才能进一步推动国家治理体系和治理能力现代化。