突发公共卫生事件中人道物流的应急法律机制

彭幸

摘要：人道物流为突发公共卫生事件防疫工作提供人道援助物资的仓储、运输和配送等服务，对防控疫情有重要意义。在新型冠状病毒肺炎疫情发生后，国内外慈善团体和个人捐赠了大量应急物资，我国的人道物流体系依照相关应急法律的规定迅速响应，在实施法律的同時也检验着法律的规定。目前，我国已经建立了由相关单行法和行政法规、部门规章、地方性法规等构成的应急法律体系来规范突发公共卫生事件中的应急管理。从实施情况来看，我国人道物流相关的部分法律规范层级较低，缺乏专门性规定。尤其是在交通卫生检疫、行政征用和末端物流配送等环节还存在薄弱点，需要加强相关立法、严格执行交通卫生检疫制度、细化行政征用规则、采取事中监督与事后监管，从立法、执法和守法的角度完善我国突发公共卫生事件中的人道物流应急法律制度，提高疫情防控效率。

关键词：突发公共卫生事件；人道物流；应急法制；交通卫生检疫；行政征用

中图分类号：F259.22文献标识码：A文章编号：1007-8266（2020）03-0035-08

一、引言

2019年底开始出现的新型冠状病毒肺炎疫情，给我国短期经济造成了不小的负面影响[ 1 ]。根据国务院《突发公共卫生事件应急条例》，突发公共卫生事件是突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。本次突发公共卫生事件发生后，国内外慈善团体和个人迅速发起多轮应急物资捐赠，为疫情的防控提供了有效帮助。在此过程中，人道物流支持和促进了援助物资向疫情高发区的流通与送达。截至2020年2月5日，已经向湖北运送防疫物资和生活物资11.56万吨，运送电煤、燃油等生产物资55.4万吨[ 2 ]。人道物流是以减轻受灾人群痛苦为目的，通过高效规划、实施和控制，从原产地到消费地的商品、物资及相关信息的流动和存储的过程[ 3 ]。相较于商业物流，突发公共卫生事件中的人道物流对物流活动的安全、效率和公正价值有更高要求。在突发性公共卫生事件发生后，相关法律规范指导疫情防控工作，但同时也暴露出现有规定的不足，为人道物流法治发展提供了新的诉求与空间[ 4 ]。本文聚焦于突发公共卫生事件中的人道物流法律制度研究，审视疫情期间的相关法律制度实施情况，在此基础上，从立法与执法的角度提出完善我国突发公共卫生事件中人道物流具体法律制度的建议。

二、我国的突发公共卫生事件人道物流体系

我国目前还没有规范突发公共卫生事件中人道物流问题的专门法律规定，它通常被规定在国家应急管理法律法规体系中。在疫情发生之后，我国相关应急机制迅速响应，在应急法律的指导下进行防疫工作。其中，人道物流承担海内外援助的大量医疗防护物资、生活救急物资等的流通业务，为疫情防控工作有序进行提供了必要的保障。

（一）相关法律体系与架构

与常规状态相比，公共应急法制具有权力优先性、紧急处置性、程序特殊性、社会配合性和救济有限性的特点[ 5 ]。我国的应急规范体系除了包含相关法律、法规和规章外，还存在很多高层级应急预案在事实上扮演着法律规范的角色[ 6 ]。《中华人民共和国突发事件应对法》和《中华人民共和国传染病防治法》等法律中包含突发公共卫生事件中的人道物流相关规定，内容涉及制定相关应急预案、安装警报装置与救援设备、进行应急处置措施、行政征用和交通卫生检疫等，但针对人道物流的专门规定较少。除此之外，国务院和各部委针对突发公共卫生事件发布了《突发公共卫生事件应急条例》《国内交通卫生检疫条例》《国内交通卫生检疫条例实施方案》《国家突发公共卫生事件应急预案》等。在《国家突发公共卫生事件应急预案》出台之后，地方政府也纷纷制定了当地的突发公共事件应急预案，其中大都包含突发事件下的物流规范，指导各级行政机关依法行政、履行行政职责。在新型冠状病毒肺炎疫情发生后，国务院发布了《国务院办公厅关于组织做好疫情防控重点物资生产企业复工复产和调度安排工作的紧急通知》，来协调应急防控物资的及时生产、调拨、运输和配用等方面的工作。以上以法律、法规和规章为主的应急规范体系为应对突发事件提供了依据，也为依法实施有效的危机管理提供了法律保障[ 7 ]。我国有关突发公共卫生事件中的人道物流规范主要存在于以上应急法律规范体系之中，涉及人道物流的交通疫情报告制度、应急调集与征用、交通卫生检疫、应急预案与应急措施等方面内容。

（二）疫情期间人道物流的实施情况

新型冠状病毒肺炎疫情发生后，国内外发起了多次物资与医疗援助，多个国家为我国捐赠了大量防疫物资[ 8 ]，各省抽调专业医生进行医疗援助并提供疫情需要的防护、医疗物资援助，对于肺炎疫情的防治起到了重要作用。总体而言，疫情中的人道物流包含面向防疫医院的医疗物资配送、面向国内公众与慈善机构的捐赠物资运输、面向疫区群众的基本生活物资配送、面向海外捐赠方的国际人道援助物资配送等，并出现了需求量大、目的地众多、运力较小的问题。尤其是出于疫情防范的需要，武汉市和其他一些城市先后封锁城市交通[ 9 ]，此时防疫物资储运面临着较大难题。对此，交通运输部积极保障防控物资优先通行，各快递企业也主动协助运送物资[ 10 ]，形成了上下联动的应急人道物流体系。

作为一个现代物流的新兴门类，人道物流起步较晚，但发展迅速[ 11 ]。在突发公共卫生事件中，救援物资的品种、来源渠道和管理部门较多，与有限的通道资源形成对比，更需要提高对组织协调的要求[ 12 ]。与之相适应，突发公共卫生事件疫情期间的人道物流具有以下特点：一是物流的公益性。与商业物流侧重经济效益最大化的出发点不同，人道物流呈现出弱经济性的特点，更加关注救助目的的实现，对援助物资流通的时效性和安全性考虑排在决策首位。二是物流方的注意义务较高。传染性疫情发生后，疫区的各项工作都必须注意控制疫情，在人道物流中更应避免因物流活动造成疫情的扩散。因此，物流行为必将受到更加严格的防疫限制，必须以法律规定的方式进行。三是物流需求处于动态变化中。随着疫情的发展，各地对于援助物资的需求类型与数量处于动态变化之中，需要根据情形进行调整，在储运与配送上都具有灵活性。四是物流参与方众多，包括政府部门、非政府组织、国际组织、私人企业、捐赠者和受灾群众等，根据他们在救灾物资供应中所承担的责任，可以分成救援组织、供应商、物流企业和物资接收者[ 13 ]。不同主体间存在不同性质的法律关系，受不同的部门法调整。因此，相关法律规范也应当考虑突发公共卫生事件中人道物流的以上特点，重新审视疫情防控期间出现的一系列新问题。

另一方面，人道物流末端配送的效率与交通安全保障不足。在新型冠状病毒肺炎疫情期间，人们对人道物流的安全性要求更高，在此期间发生的货物损毁和物流人员伤亡将会导致更加严重的后果。因此，如何高效、准确地完成“最后一公里”物流配送是人道物流中的一项重要内容。特别是一些地方为了防控疫情，未经批准擅自采取各种方式设卡拦截、断路、阻断公路交通[ 21 ]，不仅给救治病人造成了不便，也为末端物流运输效率和救助效果带来了实质性的不利影响。

（五）监督机制不够完善

突发公共卫生事件与社会和个人息息相关，加强法律监督有助于及时发现问题并强化疫情防控效果。在疫情防控中，除了人道物流各环节具体制度的建构与完善，还要加强对行政机关和其他物流参与人的有效监督。人道应急物流的研究包含对物资的紧急调拨、运送、分发处理以及对人员运送的全流程研究[ 22 ]。与之相匹配，对全部过程的法律监督至少应包含三个方面的内容：对援助物资的收集与仓储的监督；对物流运输、配送的监督；对配送与援助结果的监督。过程监督强调监督方式和监督程序的可操作性，对结果的监督则要求建立相应的追责机制。新型冠状病毒肺炎疫情发生后，对人道物流的法律监督有其自身特点，也存在一些问题。在监督方式上，对过程的监督逐渐突破了传统的监督方式，开始采用更加方便、快捷、直接的“云监督”模式[ 23 ]。但此种监督方式还在尝试阶段，未形成有效的监督体系。从监管内容上来看，突发公共卫生事件人道物流中还存在部分仓储、运输和配送过程信息模糊问题，对援助物资的储运监管并不充分。

总体而言，我国在一系列应急法律法规中规定了突发公共卫生事件中的人道物流法律机制，为新型冠状病毒肺炎疫情的依法防控提供了重要支撑。但同时，新型冠状病毒肺炎疫情也对我国的人道物流法律制度提出了新的要求，防控工作还在交通卫生检疫与物流安全、应急行政征用制度和末端配送等方面存在一些薄弱环节，亟需从法律上加以规范和引导。

四、完善我国突发公共卫生事件人道物流法律制度的建议

完善的人道物流法律制度可以保障突發公共卫生事件中应急物资的筹措、采购、运输和配送，明确突发性事件中公民的权利与义务，保障公民合法权益[ 24 ]。针对新型冠状病毒肺炎疫情防控中暴露出的人道物流立法与执法的薄弱点，可以从以下几个方面推动完善我国的人道物流应急法律机制。

（一）制定专门应急法律规范

突发性事件对人道物流的效率和准确性要求高，且需要根据疫情的发展情况调整物流活动，对其进行专门性规定能够有效指导实践，使防控工作有序进行，保障疫情得到有效控制。基于此，我国需加强相关专门立法，专门法律需明确在突发公共卫生事件中行政机关的权力边界与行使规则，明晰公民权利和义务内容，形成秩序井然且具有可操作性的制度体系。在人道物流应急法律制度中，还应强调和明确人道物流的重要性，建立科学合理、具有前瞻性的人道物流法律体系，为预防和治理突发公共卫生事件提供有力保障。具体而言，可在我国应急法中加入专门性突发公共卫生事件人道物流相关条款，并针对其在交通卫生检疫与物流安全、行政征用和末端配送中的特殊性强化法律实施。

（二）明确交通卫生检疫要求

针对传染性疫情的特点，应当把交通卫生检疫作为防止病例输入、阻止疫情蔓延的一项重要措施[ 25 ]。在人道物流的卫生检疫和物流安全问题上，可从物流核心环节和逆向物流两方面着手。

在运输、仓储和配送等核心环节，强化人员、车辆、物资的卫生检疫。国务院颁布实施的《国内交通卫生检疫条例》和交通部发布的《突发公共卫生事件交通应急规定》为突发公共卫生事件中的人道物流检疫提供了依据，规定了交通工具检疫的适用情形、范围和不同情形下的强制措施等内容。在疫情防控期间，首先应当严格按照《传染病防治法》和《国内交通卫生检疫条例》的要求进行物流交通卫生检疫，预防和制止疫情的进一步传播。此外，针对潜伏期较长的传染性疾病，还需要建立人员与物资的交通卫生检疫数据存档，以便在一段时间内追踪和分析其安全性。

在发生逆向物流的情形下，可以从以下几个方面来完善相关规定。一是明确逆向物流二次检疫标准。逆向物流的二次检疫旨在达到控制疫情和提高效率的双重目的，可按照送达物资目的地的疫情程度设定不同的检疫标准。二是规范援助物资的回收途径。在发生突发性公共卫生事件后，不符合疫情适用条件的物资不宜送返捐赠者，尤其是所在地距离较远、疫情较轻的捐赠者，以免造成病毒传播。可供参考的回收途径包括就地安置，待疫情消散之后拍卖或变卖、就近转移至该批物资可供使用的场所、作为原材料回收加工利用等。三是确定回收所得的归属。人道援助的救助对象具有公益性和特定性，其捐助行为的法律性质比较特殊。对于不符合疫情所需标准的物资所有权，可以参照《合同法》中有关赠予合同的内容和《公益事业捐赠法》的相关规定予以确定[ 26 ]，避免随意侵占。

（三）细化应急行政征用规则

疫情发生后，各地行政机关基于疫情控制的需要对部分车辆[ 27 ]和防疫物资[ 28 ]进行了行政征用，但有些征用行为存在问题，对此，应当以法律的形式进一步明确我国的突发公共卫生事件应急征用制度，平衡人道物流中的公权力与私权利利益结构。

一是明确行政征用的补偿资金来源。从比较法的角度看，美国近年实行了巨灾风险证券化，成功地将一部分风险转移给了资本市场，减轻了政府的财政负担[ 29 ]。我国当前应急物流的征用补偿机制模式主要以政府补偿为主体、社会和市场补偿为辅助[ 30 ]。今后还需保障资金来源，加强统一管理[ 31 ]，可以尝试采取必要的保险等方式保障突发公共卫生事件中人道物流补偿的充分性。

二是明确适用情形和补偿额度。通常而言，行政征用必须出于“公共利益”的需要。法国、日本和德国分别在其法律中规定行政征用必须符合“公共需要所必须的”“符合公共福祉”和“为了社会福利”等前提条件[ 32 ]。由于行政权力具有谦抑性，应当严格限定行政征用的适用范围，以避免对私人权益的过度侵犯。因此，还需明确“公共利益”的范围，以严格的审批程序保障征用权在合理限度内行使。此外，行政征用要明确补偿额度，补偿私权主体的财产损失。在实际操作中，由政府根据财产的市场价值、再生产成本、被征用期间的损失等相关因素，确定征用补偿的具体标准并向社会公布[ 33 ]。其中，对于人道物流中征用的交通工具的补偿要保证时效性，尽力避免对物资储运的延误。

三是确认受偿主体与补偿方式。人道捐助物资的补偿涉及捐赠方、被捐赠方和物流承运方，在受偿主体上应限于所有权人还是使用人尚存争议。征用行为使得捐赠活动临时中断，确定受偿主体需根据实际情况与各方磋商之后加以明确。在补偿方式和程序上，实施行政征用的行政机关应当主动对被征用人进行补偿，而非采取申请审查制。行政征用需经过严格的审批程序，行政机关在实施征用行为时已经了解了被征用交通工具及其他物资的类型、数量、品质，应当在征用发生后及时对被征用人进行补偿，降低征用行为给被征用人带来的财产损失，提高行政征用效率。

四是提供有效的纠纷解决途径，明确因行政征用发生的补偿纠纷的解决方式。被征用人对征用程序、征用补偿标准有异议时，有权获得公正、及时、有效的司法援助。在法律中应当明确被征用人可以采取的行政复议或行政诉讼权利与提起方式。

（四）完善物流安全保障机制

运作目标的特殊性、运作主体的多样性和运作环境的复杂性决定了人道物流具有明显区别于一般性物流的特征[ 34 ]。在疫情防控中，更加注重防控工作的安全性。人道物流活动不仅需保障物流参与人自身的安全防护与管理，而且要尽力避免因物流行为导致疫情传播。为此，可从以下三个角度加强防范。

首先，保持较高的安全意识。在传染性疫情救助中，物流参与人的安全意识强弱不仅影响其本身安全，也会对人道救助行为造成影响。在突发公共卫生事件的人道物流中，物流参与人应对病毒的传染性与危害性有充分认识，而且要了解基础防护知识，并采取相应的防护措施。

其次，强化作业安全。在此类传染性较强的突发公共卫生事件中，控制疫情传播是首要要求，因此，在人道物流中也应尽力避免物流行为导致的传染，保障物流参与人和援助物资的安全。一是在人道物流的运输和配送中，可以通过严格审查物流参与人的资质并监督其做好自身安全防护的方式提高物流作业安全度。二是在严格执行疫情报告制度的同時，明确相关主体的法律责任。对于明知感染而故意参与人道物流的行为人进行惩处，必要时可追究刑事责任。三是物流管理机关加强交通运输服务保障，做好物流从业的协调与管理[ 35 ]。

最后，制定紧急救助预案。在我国当前的突发公共卫生事件应急预案中，也应包含人道物流的救助预案。物流参与人发生接触传染的概率较大，需对潜在的传染风险做好应急预案，尤其是物流参与人感染隔离与就医渠道、物流中断的补充与交接等内容都应在应急预案中加以明确。

（五）加强事中监督和事后监管

相较于一般情况，突发公共卫生事件等紧急状态下的权力与责任、权利、义务关系有所变化，行政紧急权力比法定的公民权利具有一定的优先性和权威性[ 36 ]。行政权力行使在合理边界之内有利于有效防控疫情，但超越合理范畴则会存在侵犯公民权益的风险。因此，在保障行政机关此种权力的同时，也需要加强对行使行政权力的事中和事后监管。

具体而言，事中监督的目的在于明确权力边界，保障疫情和灾害的防控与正常生活秩序的恢复。首先需要明确监督内容。行政机关管理人道物流且能够为公众知晓的具体行政行为都应属于公众监督范围。其次，拓展监督渠道，落实信息公开制度。互联网信息化时代，人们知情权的实现途径更加多元，也为政府信息公开提供了更直接、更有效的方式。行政机关可以借助互联网平台和社交媒体提高公众的参与度，并获得人们的支持与理解。人们也可以通过更加广泛的监督渠道提高信息透明度，将监督范围扩展到人道物流中的物资储备、分配与送达的整个流程，保障行政权力在适当范围内运行。

事后监管则主要是针对疫情期间发生的人道物流违规、违法现象予以惩处。一是重视对疫情解除后相关物资的回收、利用和转运过程的监督。二是总结和披露疫情防控中相关数据。通过回顾与总结，分析和查找疫情防控中人道物流的物资流动情况，或通过建立事后评价机制回溯、分析和校验我国疫情防控中人道物流的应对效果。三是依法追责，依法惩处人道物流管理中的违法行为。对于防疫过程中的纠纷，提供多种解决方式，为纠纷的有效解决和公民权利的及时保障提供更多可能。

五、结语

“当前，疫情防控正处于关键时期，依法科学有序防控至关重要。疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展”。[ 37 ]在新型冠状病毒肺炎的突发公共卫生事件中，疫区得到了国内外大量人道援助，人道物流的法律制度也随之引起人们的重视，如何安全、高效、准确地进行应急救援物资储运与配送成为人道物流法律建设的关键。对于疫情中存在的交通卫生检疫、行政征用、末端配送、法律监督等方面的问题，今后要在立法和执法中树立安全意识，细化适用规则，明确相关权力、权利与义务的内容，进一步完善我国突发公共卫生事件中的人道物流法律制度体系。

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Emergency Legal Mechanism of Humanitarian Logistics in Public Health Emergencies

PENG Xing

（Beijing Wuzi University，Beijing101149，China）

Abstract：Humanitarian logistics provide public health emergencies with warehousing，communication，and distribution service；and it plays an important role in controlling the epidemic situation. After the coronavirus outbreak，charities and individuals at home and abroad quickly donated a lot of emergency supplies. In this situation，the humanitarian logistics mechanism responded quickly and worked in accordance with relevant laws and regulations，but at the same time it showed that there were deficiencies in regulations. Chinas emergency legal system for public health emergencies is composed of relevant separate laws and administrative regulations，departmental regulations，and local regulations. The current practice in public health emergencies shows that some of the laws and regulations related to humanitarian logistics have problems of low legal effectiveness and lack of specific provisions for certain issues. There are still deficiencies in communications health quarantine，administrative expropriation，and terminal logistics distribution. Therefore，we need to further clarify relevant laws，implement the communications health quarantine and make administrative expropriation procedures clearer，and we must strengthen the supervision of humanitarian logistics during and after the event. In this way，we can promote the construction of a legal system for humanitarian logistics in public health emergencies in China from the perspectives of legislation，law enforcement，and law compliance to help effectively prevent and control the epidemic.

Key words：public health emergencies；humanitarian logistics；emergency legal system；communications health quaran？ tine；administrative expropriation