浅析环境公益诉讼中公民的原告资格

付敏

【摘 要】 文章分析论述了我国当前环境公益诉讼法律规定公民被排除原告资格行列之外的现实。认为在现行法律规定及其缺失的前提下，应借鉴国外较为完善且能被我国本土化的相关制度，提出在我国环境公益诉讼中赋予公民原告资格，同时配以限制与激励双重机制的弥合措施：适度的资格限制，严格的程序限制，重复诉讼的限制，严格限制公民个人的处分权，恶意诉讼惩戒机制，诉讼费用减免机制，辅助起诉制度。

【关键词】 公民;环境公益诉讼;限制与激励

环境公益诉讼对生态环境保护与治理具有至关重要的作用，我国的环境公益诉讼立法只将省、地市级政府和职能部门、检察机关、部分社会组织确定为具有原告主体资格，不包括公民。致使我国环境公益诉讼制度在公众参与性、程序正当性和结果公正性等方面存在问题。因此，为了改善这种结构的缺失，应建立原告的民事环境公益诉讼主体资格，并进行合理的限制和鼓励。

一、我国环境公益诉讼原告资格法律规定的结构缺失

我国的环境公益诉讼制度逐步完善，原告资格的确立也经历了从地方到中央，从分权到更集中，再到多样化的发展过程，体现出逐步扩张的特征和趋势。《民事诉讼法》（2012年）第55条规定：“对于损害公共利益的行为，如污染环境，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院起诉。”《环境保护法》（2014年）第58条规定了社会组织的条件，2015年1月7日实施的“环境民事公益诉讼案件解释”对环境公益诉讼原告资格作了更为具体的规定。上述法律规定在立法上明确了部分机关和社会组织环境公益诉讼的原告地位，然而相关主体的条件规定还不够细化和深入。为拓展我国环境公益诉讼制度原告资格范围，2017年6月全国人大常委会正式赋予了检察机关作为我国环境公益诉讼原告资格。同时为进一步细化我国环境公益诉讼制度原告资格，中央办公厅、国务院办公厅在“生态环境损害赔偿改革方案”中规定省、地市级政府和有关职能部门能够成为生态环境破坏诉讼的原告进行诉讼。从而使我国环境公益诉讼形成了以省、地市级政府和职能部门、检察机关、部分社会组织为核心的三元主体结构。

社会组织、检察机关、政府和职能部門这种三元主体架构，带动了环境公益诉讼在我国的迅猛发展，对生态环境的保护和治理起到了关键性作用。然而，由于这种三元主体的多元化架构将公民这一重要主体排除在外，致使我国环境公益诉讼没能较好地发挥其应有的作用，不能更好的维护生态环境。首先，现存的三元主体架构致使环境公益诉讼在司法实践中遇到挫折。环境公益诉讼案件由于以保护生态公益为目的，很多时候原告得不到任何报酬和补偿，法律规定能够提起环境公益诉讼的社会组织的条件和程序过于苛刻和繁琐，使得很多环境公益组织客观上不能、主观上不愿提起环境公益诉讼。而另外两大主体检察机关和省、地市级政府和职能部门最为凸显的问题是办理环境公益诉讼的专业人员严重不足与数量庞大的环境公益诉讼案件之间的矛盾性。

其次，现存的三元主体架构致使环境公益诉讼程序合法性和结果公正性遭到质疑。由于我国地方保护主义普遍存在，便会出现检察机关、政府和职能部门选择性起诉，由此放松对环境的保护甚至成为污染企业的挡箭牌。同样的原因，社会组织是否可以在没有行政干预的情况下独立进行诉讼引起了公众的质疑。另外，某些公益组织挂羊头卖狗肉的行为也影响了环境公益诉讼结果公正性。在司法实践中，仍有少数环保公益组织利用诉讼权利作为获取不正当利益的手段，故意要求将环境恢复成本降到很低的水平。更重要的是，案件的撤回和和解被用作被告私人利益的交换筹码。此外，被告人的法律地位低于检察院的法律地位，其弱势地位也导致了诉讼结果的公正性问题。

再次，现行的我国环境公益诉讼三元架构不能保障普通公民对环境公益诉讼的参与权。政府在我国目前环境保护治理体系中扮演着决策者和管理者的角色，主导着环境保护管理和污染控制的发展。而公众参与的知情权不能得到充分的保障，信息的公开与透明度缺失和不完善使公民的参与流于形式。尽管法院在审理案件期间通过公开听证会，现场审判和对康复方案的评论等方式来加强对环境公益诉讼普通公民参与权的保护，虽然使环境公益诉讼普通公民参与性有所改善，但并没有实质性的改变。此外，普通公民虽然可以通过社会组织使其代表其表达对环境公益诉讼的一定诉求，但这种表达只是一种间接参与，并不能使普通公民直接参与到环境公益诉讼中来，从而使普通公民参与环境公益诉讼流于形式。

最后，我国现行环境公益诉讼三元架构不能很好地预防环境污染和环境破坏。很多的环境污染和环境破坏具有很强的潜伏性，覆盖范围也比较广泛，社会组织、检察机关、政府和职能部门很难全面、及时地监测环境污染和环境破坏行为，难以预防环境污染和环境破坏的行为的发生及其产生的严重后果。

二、域外环境民事公益诉讼公民原告资格制度检查

要想确立和完善我国的公民环境公益诉讼主体原告资格地位，应当借鉴国外有益制度设计和成功经验。世界各地的环境公益诉讼法规存在差异，但对其主要资格范围的扩大已达成共识。

1、美国

美国公民环境公益诉讼原告资格制度是以私人检察官理论展开的。所谓的私人检察官是指在政府在提起环境公益诉讼出现懈怠时，由保护公共利益的“私人”提起，此时公民个人或法人团体由于已获得国家或法律的特别授权能够作为公共权力的代表，可以作为原告提起环境公益诉讼。同时，对公民个人主体资格的态度更为开放。在1970年《清洁空气法》和1972年颁布的《清洁水法》等相关法律中，规定在公共环境遭到或可能遭到损害时，任何人都可以不被限制地提起环境民事公益诉讼，将“任何人”的内涵界定为“自身利益业已遭受威胁或有不利影响之虞的个人或人们”。这一限制性规定，既没有严格限定受损的利益，也没有明确界定其是直接利益还是间接利益。同时不再要求证明受到严重损害和直接的实质性损害。美国法院对实质性损害的裁定是比较宽泛的，包括经济利益以及美学，环境资源保护利益、文化和娱乐利益等其他利益。这放宽了确定参与主体与损害利益之间的条件，并最终促进了参与主体的广泛化。

2、歐盟

欧盟对于普通公民个人提起环境公益诉讼设定了较为宽松的要求。在环境污染和环境破坏已经发生或将要发生时，普通公民个人可以向相关职能部门提出意见进而要求相关部门根据意见提起诉讼，但应提交支持其意见的信息和数据作为初始证据。同时欧盟法也规定在符合一定条件基础上普通公民个人也可以直接提起环境公益诉讼。其具体规定为符合以下任何条件之一即可提起环境公益诉讼：已经受到或即将可能受到环境污染和环境破坏影响;对环境污染和环境破坏相关的环境裁定、决定、决策等有足够的兴趣;根据“成员国行政诉讼法”规定的先决条件，可以声称某项权利受到损害。其中只要符合“对环境污染和环境破坏相关的环境裁定、决定、决策等有足够的兴趣”的规定条件凸显了欧盟对于普通公民个人提起环境公益诉讼的宽松要求。

3、英国

英国有完善的检举人诉讼制度，“如果司法部长认为有可能公共利益被非法侵犯或被侵犯，您可以根据他的授权提起诉讼，或者您可以根据申请人或线人的要求以司法部长的名义提起诉讼，或授权私人提起环境民事公益诉讼。”

4、印度

印度关于环境民事公益案件中原告资格的规定正在不断扩大。法律允许公民在受害者同意的情况下代替他人提起公益诉讼。

5、日本

在日本，公民能否提起环境公益诉讼虽然沿袭了大陆法系国家的特点，对其做出了苛刻的限制条件，但还是赋予了公民提起环境公益诉讼的原告资格。其限制条件主要体现在公民提起环境公益诉讼只能是环境污染和环境破坏引起的已经发生的法律规定的侵权行为。但是，这种情况使得原告的主体严格限于居住在某一地区的公民，即违法行为范围内的公民。它完全排除了可能受到伤害的其他公民的做法。

从上述国家规定可以看出，英美法系国家和大陆法系国家都认为公民最接近环境，能够最深刻地意识到生态破坏和环境污染的危害，并且最积极主动地要求保持生态环境的健康发展。因此，大多数国家都赋予了公民在不同程度提起环境民事公益诉讼的原告资格，我国也应顺应这一国际发展趋势，制定适合我国国情的环境公益诉讼原告制度，赋予公民提起环境民事公益诉讼的原告资格。

三、公民环境公益诉讼主体资格的制度建设

从我国关于环境公益诉讼的主体资格的法律规定看，环境公益诉讼的原告只限于政府和职能部门、检察机关、部分社会组织，公民的原告资格在法律中没有明确规定。由于缺乏立法导致公民无法进入环境公益诉讼的司法程序，因此在司法实践中，公民环境公益诉讼的结果是不予受理或驳回诉讼。这极大地阻碍了公民参与环境保护的热情。与此同时，当国家机关和社会组织怠于公益诉讼时，没有办法维护环境公共利益，违背了中国保护环境的初衷。因此，从立法的层面上赋予我国公民提起环境公益诉讼的原告资格刻不容缓。

同时，从大多数国家都赋予了公民在不同程度提起环境民事公益诉讼的原告资格的现实角度出发，赋予我国公民提起环境民事公益诉讼的原告资格势在必行。但是我们必须要清楚的认识到，要确立我国公民提起环境民事公益诉讼的原告资格制度就要逐步建立适应我国本土的相关激励和限制措施，并在立法中加以规定，既鼓励公民积极参与环境公益诉讼，又要防止滥诉，使公民环境公益诉讼与现有的省、地市级政府和职能部门、检察机关、部分社会组织形成和谐的有机整体，相合促进与制衡，从更好地发挥我国环境公益诉讼的功能和作用，及时、有效地遏制环境污染和环境破坏行为。主要的限制和激励制度如下：

1、适度的资格限制

公民提起环境公益诉讼时其必须与起诉的环境问题上有充分的厉害关系。我国现阶段公民环保意识、环保知识和环保认知能力还相对薄弱，相关法律素养不高，同时司法资源紧张，尤其是在我国的广大农村地区这些国情现状更为凸显。因而应在立法上用列举加总括的方式尽量明确提起环境公益诉讼的公民在事实上与环境污染和环境破坏造成的损害有直接的利害关系，不是任何公民都可以提起环境公益诉讼，以防止滥诉现象的发生。

2、严格的程序限制

在我国司法资源紧张是不争的事实，有必要在其提起诉讼程序之前设置前置程序，即公民在发现环境污染和环境破坏行为损害自己的利益之后应先发函给相关行政机关和污染企业或个人要求他们履行相应责任，停止污染和破坏行为、修复环境、赔偿损失，未在一定期限内履行相应责任的或对履行不满意的，才能进一步提起环境公益诉讼。当然在符合法律规定的重大紧急情况下，可以跳过前置程序直接起诉，法院可以根据具体情况实施诉前保全，证据保全和紧急禁令。

3、重复诉讼的限制

鉴于环境公益诉讼的诉讼客体具有整体性以及司法领域的“一事不二审”原则，符合提起环境公益诉讼的公民为多个主体时，若其中任何一个主体或多个主体已经对某一环境污染和环境破坏行为提起诉讼，则其他主体只能加入诉讼形成共同诉讼而不能再单独提起诉讼，但有新证据、新情况或提起私益诉讼的除外。同时，对于不便参加诉讼的公民主体可以通过“信托代表人”和“信托监察人”制度完成环境公益诉讼。

4、严格限制公民个人的处分权

为了避免公民用自己对公益诉讼的处分权去交换利益，应对公民的处分权进行必要的限制。只有在法院认定证据不足或者行政机关和污染企业或个人很好地履行相应责任，停止污染和破坏行为、修复环境、赔偿损失的情况下才可以撤诉，否则不能撤诉;在有明确的利害关系主体的情况下必须经过所有利害关系主体同意的情况下才可以进行调解或和解，若不能明确利害关系主体的环境公益诉讼则不能调解或和解。

5、恶意诉讼惩戒机制

由于上述提到的我国现阶段公民环保意识、环保知识和环保认知能力还相对薄弱，相关法律素养不高，同时司法资源紧张等国情现状，公民的恶意环境公益诉讼行为必须被遏制和惩戒，否则将导致司法资源的无端浪费，造成相关企业的重大财产损失。未造成严重后果的，依照侵权责任法之规定来进行惩罚，如赔偿损失，道歉等;造成严重后果的，承担民事责任的同时依照行政责任和刑事责任进行处罚，如罚款，拘留以及刑事制裁。

6、诉讼费用减免机制

被告在公民环境公益诉讼中如若败诉则应承担全部诉讼费用这是理所应当的，但我们要考虑到面对环境公益诉讼高昂的诉讼费用，作为原告的公民个人往往是望尘莫及的，因此为了鼓励其积极提起环境公益诉讼，在原告没有胜诉时应当减免诉讼费。另外应设立公民环境公益诉讼专项基金，为公民提供帮助。同时，还应建立除物质奖励外的精神奖励制度。也可以借鉴国外举报人制度，为获胜公民提供适当比例的提成。

7、辅助起诉制度

在环境公益诉讼中，公民个人在环境、法律的专业知识、理论以及收集证据等实践能力方面都相对较弱，因而检察机关、行政机关、社会组织等也可以通过向公民提供相关的调查、证据的收集等相应的辅助支持公民启动环境公益诉讼。同时也可以募集环保公益基金，确立免费律师咨询等制度为公民提供法律帮助。

【参考文献】

[l] 胡云红.比较法视野下的域外公益诉讼制度研究[J].中国政法大学学报，2017（4）.

[2] 王翼妍，满洪杰.论环境民事公益诉讼原告资格的实践扩张[J].法律适用.20l7（7） .

[3] 舒保国.公民个人提起环境公益诉讼的原告资格研究[D].兰州：兰州大学，2016.

【作者简介】

付 敏（1994—）女，汉族， 陕西西安人，西安财经大学2017级经济法专业在读法学硕士研究生，研究方向：环境法治.