宜昌市生活垃圾分类的地方立法探究

关键词 生活垃圾 垃圾分类 地方立法

作者简介：孟芷安，三峡大学法学与公共管理学院，硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。

中图分类号：D920.0                                                        文獻标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.075

随着社会经济发展和居民消费水平的大幅提高，我国的生活垃圾产量与日俱增，人们的生活环境隐患日益突出。在当前背景下，政府通过立法等方式对生活垃圾分类的投放、收集、运输和处理相关问题进行全程管理有不可推卸的职责。2017年3月，国务院办公厅在《生活垃圾分类制度实施方案》中明确提出，宜昌市城区在2020年底前，要先行实施生活垃圾强制分类。作为全国首批生活垃圾分类示范城市，宜昌市必须尽快完善生活垃圾分类的地方立法工作。

一、宜昌市生活垃圾分类的立法现状

（一）现行法律法规依据

近年来，宜昌市开展生活垃圾分类立法工作的主要法律法规依据分为五个层面。一是法律层面的依据，主要有：《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》《中华人民共和国环境保护法》及《中华人民共和国循环经济促进法》;二是行政法规层面的《城市市容和环境卫生管理条例》;三是部门规章层面的《城市生活垃圾管理办法》;四是国务院规范性文件层面的《生活垃圾分类制度实施方案》;最后是省级地方性法规的《湖北省城市市容和环境卫生管理条例》。此外，《中华人民共和国环境保护税法》与《中华人民共和国可再生能源法》也是立法依据，不同的省市会根据当地情况制定符合当地特色的地方性规范文件。以上法律法规在不同程度上都涉及了垃圾分类的内容，其中《环境保护法》第三十七条明确规定：地方各级人民政府应当组织对生活废弃物的分类处置、回收利用。

（二）现有立法成果

宜昌市的生活垃圾分类起步较早，2012年宜昌市开始推进生活垃圾分类试点，2013年宜昌市城管委编制完成了《宜昌市城区生活垃圾分类收集处理及资源化利用体系》的可行性研究。2017年3月，宜昌市人民政府公布《宜昌市市容环境卫生责任区管理办法》，该办法是宜昌市获得地方立法权后，市人民政府制定的首个政府规章。2018年4月，宜昌市人民政府发布《宜昌市生活垃圾分类三年行动方案（2018-2020年）》，为生活垃圾分类工作推进奠定了良好基础。该行动方案明确提出宜昌市2020年的生活垃圾分类工作目标是：全市基本建立生活垃圾分类相关法规、规章和标准体系，建成与垃圾分类相匹配的生活垃圾收集、运输体系，逐步完善生活垃圾分类处理配套终端设施，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式。2019年10月24日，《宜昌市生活垃圾分类管理办法》以地方规章形式印发并同时开始施行。该办法明确了生活垃圾的定义及分类方式、详细规定了垃圾分类的流程、明确了垃圾分类责任主体、提出了垃圾分类监督要求并明确了违反垃圾分类规定的相关处罚措施。该办法是首个专门针对宜昌市生活垃圾分类工作的政府规章，为宜昌市的生活垃圾分类工作提供了地方特色的法律依据。

二、宜昌市生活垃圾分类的主要问题

（一）居民垃圾分类的意识不强

宜昌市作为全国第一批26个生活垃圾分类示范城市之一，虽然已发布《宜昌市生活垃圾分类管理办法》但是实际的实施状况并不乐观，居民自觉分类投放的意识与知识有待提升。一方面，在全国开展垃圾分类大环境下，虽然居民对生活垃圾分类的知晓度和认可度不断提高，但是还未真正转化为自觉投放行为，还未完全形成生活垃圾分类习惯。另一方面，各地分类标准没有完全统一，居民对生活垃圾分类的相关知识了解不全面，分类投放的正确率较低，需要投入更多的宣传和引导。目前宜昌市的生活垃圾分类教育宣传主要以学校带动家庭，同时还出版了关于生活垃圾分类的教材，但是对于生活垃圾分类的教育方面推广力度不够，仍有相当比例的居民不清楚生活垃圾具体如何分类。与此同时，存在生活垃圾分类知识普及上门入户宣传难的现象，当咨询一些问题时，部分居民会觉得侵犯自己的隐私权，宣传教育工作不能准确地落实到每个人。此外，居民缺乏主动了解垃圾分类知识的主动性，导致前端垃圾分类投放准确率较低，从而增加了中端垃圾分类收集、分类运输与后端分类处理的难度。从宜昌市当前的生活垃圾分类实践来看，培养居民自觉垃圾分类的习惯任重道远。

（二）垃圾分类的设施体系不完备

根据湖北省政府于2019年8月10日印发的《湖北省推进城乡生活垃圾分类工作实施方案》，宜昌市对生活垃圾的分类标准进行确定，按照有害垃圾、厨余垃圾、可回收物、其他垃圾进行分类。目前，宜昌市已根据垃圾分类标准在城区配置了相应的有害垃圾、厨余垃圾、可回收物、其他垃圾四类分类设施，已投放设施为实施生活垃圾分类奠定硬件基础。对于主要来源于饭店、单位食堂等地方的厨余垃圾，目前的处理设施较为完备，可满足处理需求。但是，宜昌市在生活垃圾的分类收集、处理及可回收物收运设施配置等过程中还存在一些问题。一是关于可回收物的收集运输还没有完备体系，目前可回收物的收集运输市场开放但管理不规范，生活垃圾分类收运车辆仅可勉强满足宜昌市现有生活垃圾的处理。如果2020年基本全面实现生活垃圾分类后，现有的垃圾处理设施无法满足需求。二是宜昌市的垃圾末端处理方式落后，仍是传统的填埋方式，处理方式单一，对环境影响较大。混合填埋中的大量可回收物没有被进行合理利用，资源浪费严重，与前端分类不能完全衔接。末端处理面对垃圾填埋场的库容有限，转变处理方式迫在眉睫。三是生活垃圾末端处理设施不完备，缺乏生活垃圾焚烧发电和厨余垃圾处理设施。全市垃圾分类末端处理、综合利用配套设施的硬件建设与技术工艺均不完善，末端处理能力较弱。面对日益增长的垃圾总量，缺乏除填埋场之外的高效分类处理设施，影响广大居民参与前端分类的积极性。

（三）垃圾分类的专门立法位阶较低

近几年来，我国的生活垃圾分类立法工作取得了一定进步，地方性立法不断完善，但是依然存在诸多不足之处。虽然与环境保护有关的立法不断完善，已经对《环境保护法》和《固体废弃物污染环境防治法》等相关法律进行了修订，但是这些法律与垃圾分类没有直接关系。截至目前，我国尚未在法律層面出台垃圾分类的专门立法，实行生活垃圾分类的内容大多分散于部门规章及地方性法规、规章中，位阶较低。尽管厦门、上海、深圳、宜昌等26个垃圾分类示范城市因试点较早，已经制定了有关垃圾分类的地方性法规或经济特区规章，但其中大多是政府规章而市人大出台的法规较少。简而言之，有必要由中央先行制定有关垃圾分类的专门立法，从而带动其他的非试点城市推进立法进程。国家层面的立法制定能给与地方立法强有力的指导，生活垃圾分类工作不仅需要宣传教育，还需要法律法规支撑，需要有效的激励和惩罚措施。

三、完善宜昌市生活垃圾分类的地方立法建议

（一）强化垃圾分类的教育宣传

生活垃圾分类是生态文明建设的重要内容之一，是市民文明素质提高的重要表现。近年来，随着垃圾分类制度的宣传推广，居民的垃圾分类意识有所提高，但是垃圾分类投放的自觉行动存在不足。垃圾分类制度的成功实施离不开每一位居民的参与，对居民进行持之以恒的宣传教育与引导有利于促进前端生活垃圾分类投放的准确率，从而推进中端分类收集、分类运输与后端分类处理工作，提高生活垃圾资源化利用率。通过建设市、区两级生活垃圾分类示范教育基地，组织专题讲座、高峰论坛、学习培训、新技术推广等线上线下活动来持续宣传普及生活垃圾分类知识，充分发挥各类团体和组织的作用，开展以生活垃圾分类为主题的实践活动。同时，要全面推进生活垃圾分类进校园，把生活垃圾分类知识纳入教学内容，通过广大学生来带动家庭进行垃圾分类。简而言之，要将生活垃圾分类教育宣传纳入地方立法内容，利用各类媒体宣传生活垃圾分类政策、推广成功经验，培养居民垃圾分类的良好习惯，从而推进生活垃圾分类制度进程。

（二）完善垃圾分类的设施配置

生活垃圾分类离不开分类投放、分类收集、分类运输和分类处理4个环节中的硬件设施配置，每一环节的硬件设施对于全面实施垃圾分类必不可少。针对宜昌市的垃圾分类设施体系现状，要补齐垃圾回收链条、完善集中处理设施、转变垃圾末端处理的单一填埋方式。以科学环保为导向，形成以焚烧发电为主、填埋为辅的垃圾末端处理方式，不断提高垃圾分类处理能力，从而形成完整的垃圾分类处理体系。同时，通过地方立法明确政府对于垃圾分类设施的总体规划和建设职责，完善垃圾分类投放、收集、运输和处理设施体系的配置，促进垃圾分类的前端正确分类投放、中端分类收集与分类运输、末端分类处理每个环节的有效落实，实现生活垃圾分类的全链条管理、全过程控制，从而为垃圾分类的良好效果奠定基础。

（三）制定垃圾分类的地方性法规

2019年10月24日《宜昌市生活垃圾分类管理办法》经市人民政府办公室公布并开始实施，该办法作为宜昌市首个专门针对生活垃圾分类工作的政府规章，为宜昌市的生活垃圾分类管理提供了地方特色的法律依据。然而，政府规章相比于地方性法规存在效力、适用范围、时效等方面的不足。政府规章的适用具有时效限制，地方性法规制定后较为稳定。此外，地方性法规对于明确垃圾分类主体责任与法律后果的规定方面也更有优势。《生活垃圾分类制度实施方案》中确定的2020年实行生活垃圾强制分类的46个城市，目前关于生活垃圾分类的地方性法规，已有14个城市通过人大或人大常委会制定，另有10个立法正在制定中，草案或征求意见稿已经颁布。从全国普遍实行垃圾分类制度的形势来看，制定效力位阶更高、内容更加详细、适用范围更广的地方性法规，将生活垃圾分类的法律制度固化，逐渐代替原有的政府规章，是生活垃圾分类地方立法的必然趋势。

四、结语

宜昌市自2012年开始推行生活垃圾分类试点，取得了一些成功经验，同时也存在着不可避免的问题。通过因地制宜的地方立法推进生活垃圾分类制度的普遍实施，培养居民主动进行垃圾分类的习惯，规范生活垃圾分类投放、收集、运输与处理各个环节的设施配置，有助于提升城市精细化管理水平，也是实现全市生活垃圾减量化、资源化、无害化管理目标的重要保障。随着社会的不断发展，在推行生活垃圾分类制度的过程中将会出现新的问题，地方立法需不断关注社会问题，从而在实践中逐步完善生活垃圾分类制度。

参考文献：

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