新时期国家综合档案馆公共服务能力评估的价值取向与理论框架构建

2020-03-31李宗富张瑞瑞

档案管理 2020年2期

李宗富张瑞瑞

摘要：以评促转、以评促建是一种推动档案馆公共服务能力建设的重要策略，对提升综合档案馆公共服务能力并促进其工作转型具有重要的理论和实践意义。本文解析了综合档案馆公共服务能力评估的内涵，总结了其基本特征并分析了其主要价值取向，从综合档案馆公共服务能力评估的研究基点、目标面向、评估视角、评估指标、建设体系和具体能力等方面构建其理论框架，对《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》提出的“深化和拓展档案利用服务、提高档案公共服务能力”作了理论阐释。

关键词：综合档案馆;公共服务能力;能力评估;价值取向;理论框架

Abstract： Promoting transformation by evaluation and promoting construction by evaluation is an important strategy to promote the construction of public service capacity of archives， which is of great theoretical and practical significance to improve the public service capacity of comprehensive archives and promote the transformation of its work. This paper analyzes the connotation of the evaluation of the public service ability of the comprehensive archives， sums up its basic characteristics and analyzes its value orientation， constructs its theoretical framework from the aspects of the research basis， the goal orientation， the evaluation perspective， the evaluation index， the construction system and the concrete ability of the evaluation of the public service ability of the comprehensive archives， and puts forward the outline of the 13th five-year Plan for the Development of the National Archives cause to deepen and expand the archives utilization service. To improve the ability of public service of archives is explained theoretically.

Keywords： Comprehensive archives; Public service capacity; Ability assessment; Value orientation; Theoretical framework

在政府轉变职能、大力建设服务型政府的时代背景下，全面提升公共服务能力已经成为我国各级综合档案馆工作转型的重要标志，而以评促转、以评促建是一种重要推进策略。及时全面科学的评估既可以准确客观地反映综合档案馆公共服务能力建设现状，又可以为其调整工作目标和方法指明方向，对提升综合档案馆公共服务能力、促进综合档案馆工作转型具有重要的理论和实践意义。本文拟从国家综合档案馆公共服务能力评估的基本概念入手，分析其基本特征和主要价值取向，并尝试构建其理论框架。

1 国家综合档案馆公共服务能力评估的内涵解析

在现有的关于档案馆公共服务评价或档案馆公共服务能力评估的研究成果中，大多数研究人员都按照“‘公共服务-公共服务能力-档案馆公共服务能力+评估”的思路来定义该概念，并且将重点放在“档案馆公共服务”或“档案馆公共服务能力”上，对评估或评价的阐述非常少，有时甚至直接省略。赵洋月在定义“国家档案馆公共服务评价”这个概念时，先定义了公共服务、公共服务能力、公共服务评价，最后给出国家档案馆公共服务评价的概念[1]。盛梅在界定“综合档案馆公共服务能力评估”相关概念时，仅分析和界定了综合档案馆、档案馆公共服务、档案馆公共服务能力的概念，完全没有提到评估[2]。诚然，“综合档案馆公共服务能力评估”这个概念是由“档案馆公共服务能力”和“评估”两个子概念复合而成，并且“档案馆公共服务能力”是“评估”的对象，需要重点解释清楚，但是用部分取代整体的做法仍是不妥当的，偏离了重心，容易造成逻辑混乱。概念是对事物本质特征的确切表述。本文认为在“综合档案馆公共服务能力评估”这个概念中，本质核心应该是“评估”，在定义概念时，应将焦点对准“评估”，从评估的构成要素来分析综合档案馆公共服务能力评估的内涵和特征，而不宜对作为评估对象的档案馆公共服务能力做过多的描述，后者的内涵可以放在对概念进行解释时展开论述。

《辞海》中，评估的意思是“根据预定的准则，去衡量方案已有或将有的效果，以决定其可行性，供选择或改进的参考”。解析评估的构成要素可以从分析相关概念入手。申喜莲认为政府绩效评估是指通过建立科学合理的评估指标体系和评估机制，对组织及其工作人员履行职能、完成工作任务及实现经济社会发展目标的过程、实绩和效果实行综合考核评价，并根据考评结果改进政府工作、降低行政成本、提高政府效能的一种管理理念和方式[3]。赵洋月认为国家档案馆公共服务评价是指通过使用科学方法设计出合理、具有可操作性的指标体系，对国家档案馆公共服务，包括公共服务的能力及质量进行评价，旨在运用量化的方式及结果更好反映出国家档案馆公共服务水平[4]。从上述两个涉及评估的概念可以看出，评估总是表现为以一定的标准、方法来衡量评估对象，由评估主体、评估对象或客体、评估内容、评估方法、评估指标体系等基本要素构成。基于以上分析，结合学者们对档案馆公共服务能力的解释，本文将综合档案馆公共服务能力评估定义为：由政府、社会公众、第三方评估机构等有关主体按照一定的标准和程序，通过一定的方法和技术，对国家综合档案馆履行公共职责、服务社会公众的能力进行分析和评价的一种活动，是测量综合档案馆公共服务能力现状、提升公共服务水平的重要手段。该定义包含以下几个方面的内容。

1.1 评估主体，即谁来评估。评估被引入公共部门始于20世纪80年代西方国家的新公共管理运动，我国在变革传统行政管理模式时借鉴了西方国家的经验。上世纪90年代，国家档案局开展的档案馆目标管理考评活动即属于政府公共部门的绩效评估。虽然我国对档案馆评估已经有一定的实践基础，但受传统文化及档案事业管理体制的影响，我国目前的国家档案馆评估或评价主要采用“政府主导——上级评价”的运行模式，评估主体主要是档案馆自身，社会公众的参与度不高，专业评估机构参与更少。单一的评估主体使得评估的客观公正性难以保证，评估的效果和应用价值也会大打折扣。吴加琪等认为可将档案行政管理机构、档案协会、各档案馆同行、第三方评价机构和公民等纳入到国家档案馆评价主体体系，建立多元的评价主体体系，以提升评价结果的科学性，推动档案事业的科学可持续发展[5]。因此，在国家综合档案馆公共服务能力评估中，应打破评估主体的一元化格局，将政府、社会公众、档案行政管理机构、档案工作人员、档案学专家学者以及专业的第三方评估机构等纳入评估主体行列，以确保评估结果的客观公正性。

1.2 评估对象及内容，即对谁进行评估以及评估什么。顾名思义，国家综合档案馆公共服务能力评估的对象就是国家综合档案馆公共服务能力，而国家综合档案馆公共服务能力是个综合性概念并具有多元结构，其内涵丰富并且会随着时代发展进步而不断变化，它决定着国家综合档案馆公共服务能力评估的具体内容，且直接关系着后期评估指标体系的建立。因此，本文在此重点分析综合档案馆公共服务能力的含义和内容。赵洋月认为国家档案馆公共服务能力是指国家档案馆意识到公众的需求并及时提供公共服务以及提供公共服务所体现的能力和水平[6]。盛梅认为档案馆公共服务能力是指综合档案馆能意识到公众的需求并及时提供公共产品或服务，以及提供公共产品或服务所体现的能力和水平，即综合档案馆为满足公众的公共服务需求所具备的能力和条件，具体包括需求识别能力、服务供给能力和服务保障能力三个方面[7]。上述两个概念均包含三个核心词语即综合档案馆、公众、公共产品或服务，本文认为这三个方面构成档案馆公共服务能力的重要内容但并不完整。

根据《辞海》，能力是指“掌握和运用知识技能所需的个性心理特征”。一个组织或机构的能力则是“组织利用可获得的资源顺利完成其职能所需的组织结构特征及组织文化特征”[8]。基于此，国家综合档案馆公共服务能力应是指综合档案馆利用公共资源满足公众公共需求的组织结构特征及组织文化特征，简单地说，国家综合档案馆公共服务能力不仅体现为显性的公共产品或服务，还体现为服务公众的潜在能力，后者比如综合档案馆在服务公众方面理应达到实际上却没有达到的能力。这两部分共同构成国家综合档案馆公共服务能力，而当前的研究只注重显性的能力，用档案馆产出的公共产品和服务代表公共服务能力，而忽略了潜在能力。此外，能力具有较强的时代感。一定时代、一定领域（系统）的能力建设总是“具有一定的针对性”，档案服务能力是档案专业系统控制并运用档案资源，服务社会各项建设事业，参与社会管理，最大限度实现档案价值的本领或力量[9]。基于上述分析，本文認为国家综合档案馆公共服务能力评估的内容应包括需求识别能力、服务供给能力、服务保障能力、学习成长能力等并且应根据档案馆的性质、职能、文化特征的变化而变化。

1.3 评估方法，即如何评估。学界对于评估一直都存在工具理性与价值理性的争辩，前者注重技术与方法的运用，后者注重评估的价值判断。在评估实践中，单独偏重其中任何一个方面都存在有偏颇之缺陷，评估也越来越倾向于促进价值理性与工具理性的融合，并且价值理性指引着工具理性的方向及应用，可以说评估必须赋予预期目标特定的价值[10]。从上文所述的评估内容可以看出，档案馆公共服务能力涉及多方面的内容，有“质”的方面，也有“量”的方面;有对硬件条件的要求，也有对软实力的要求。综合档案馆公共服务能力评估既评估产品或服务等显性能力，又评估潜在能力;既评估档案馆当前的公共服务水平，又评估其作为政府机构的公共性价值导向。因此，综合档案馆公共服务能力评估在选择评估方法、建立评估体系时应综合考虑其工具理性和价值理性。评估方法有很多，根据不同的标准可分为很多类别，比如客观评价和主观评价。客观评价是指基于客观信息、数据而做出的评价。主观评价则是指专家、利益相关者、重要人物、社会公众和服务对象基于主观感觉做出的评价[11]。每种评估方法都有各自的优势与不足，在对综合档案馆公共服务能力评估时应根据评估内容和指标体系综合考虑，选择最佳的评估方法。

2 综合档案馆公共服务能力评估的基本特征与主要价值取向

2.1 基本特征。综合档案馆公共服务能力评估有以下基本特征。一是整体性，评估是综合档案馆加强公共服务能力建设的一个重要环节，应从档案工作全局和全过程的高度来看待和实施评估，同档案工作的其它方面一同部署、一同推进，形成“制定工作计划-实施-阶段性评估-反馈-改进-继续推进”这样的良性循环。二是动态性，从评估程序来看，要经过确定评估要素、建立评估指标体系、评估、分析评估结果并反馈等主要环节，是一个连续的、动态的过程;从评估内容来看，不同时期、不同阶段档案馆的工作目标以及社会公众的公共需求等都会发生变化，评估标准、评估指标体系等也要相应地进行调整，这也是一个连续的、动态的过程。三是传递价值观，即评估是传递综合档案馆价值观的重要手段，通过评估方案和评估指标体系，政府、社会公众以及档案工作者可以很清楚地了解到档案馆的工作重心和价值取向。

2.2 价值取向。价值取向是行为主体在价值选择和决策过程中的一种倾向性，是行为主体自觉的、有目的的能动选择和把握[12]。价值取向跟组织或机构的性质、使命或目标有关，服务型机构绩效评估过程中秉承以人为本，以人的根本公共利益为中心的价值取向[13]。国家综合档案馆是集中管理档案的文化事业机构，这决定了其各项工作也应以维护国家和公众的公共利益为价值取向。王瑶认为档案公共服务绩效评估的价值取向是坚持全面、协调、可持续发展以及以用户为中心的价值取向，引导和桎梏着档案公共服务绩效评估工作的开展，并且构成了档案公共服务绩效评估体系和评估行为的规模内在性质及深层结构，是档案公共服务绩效评估的灵魂之处，决定着其发展与前进的方向[14]。

当前，全国各级各地档案机构正按照党的十九届三中全会决定，自上而下进行机构改革。改革后，多数地方由“局馆合一”改为“局馆分设”。分设后档案局和馆的职责定位更加清晰，档案局专门负责档案行政管理，档案馆专门负责档案保管利用。国家档案局要求各级档案行政管理部门要本着完成好为党管档、为国守史、为民服务的职责任务和目的，主动争取地方党委、政府的重视和支持。对于各级综合档案馆来说，要重点发挥好爱国主义教育基地、档案安全保管基地、档案利用服务中心、政府公开信息查阅中心和电子档案备份管理中心的基本功能，并要求各级综合档案馆在机构改革后要进一步聚焦保管利用服务的主责主业，突出五项基本功能，不断提高档案保管利用能力和水平[15]。各级各地综合档案馆集中保管国家档案资源并提供利用服务的双重基本职责功能，决定了档案館公共服务能力评估要进行多元价值判断。综合档案馆公共服务能力评估强调“为民服务”“要以需求为导向”“以提升各级综合档案馆业务建设为重点，以提升公共服务能力为目标”。因此，本文认为国家综合档案馆公共服务能力评估应坚持以服务公众为主要价值取向。在这个价值取向的引导下，评估主体、评估客体、评估标准和评估指标体系的设计等都应当从公众的实际需求出发，切实反映社会公众的期望与要求。

3 国家综合档案馆公共服务能力评估的理论框架构建

本文从国家综合档案馆公共服务能力评估的研究基点、目标面向、评估视角、评估指标、建设体系和具体能力等方面构建其理论框架。笔者认为国家各级综合档案馆公共服务能力与质量提升是研究和实践的基点;通过“评估-反馈-改进”这样一个反复循环的过程，一方面使得档案馆内部的管理能力和服务质量不断提升，另一方面使得社会公众的需求更好地得到满足，这两方面构成该研究的两个目标面向。从政府角度、公众角度、社会第三方角度来研究综合档案馆公共服务能力评估，研究重点和内容等各不相同，这是评估的三种研究视角。从不同的研究视角出发，可以建立起不同的评估指标体系，本文构建的四大评估指标是需求识别能力、服务供给能力、服务保障能力和学习成长能力。与此相对应的国家综合档案馆公共服务能力评估体系的结构包括五个方面，分别是价值体系、组织体系、指标体系、技术支撑体系和绩效环境体系。而具体到综合档案馆公共服务能力评估与建设方面，即表现为档案信息资源建设能力、用户需求研究能力、制度建设能力、监管评估能力、支持保障能力、学习成长能力等六项能力。国家综合档案馆公共服务能力评估的理论框架见表1所示。

3.1 一个研究基点。公共服务是20世纪末以来政府行政改革的核心理念。我国强调建设服务型政府后，国务院陆续发布并实施了提升政府各个部门公共服务能力的规划和方案。与此同时，公共服务法制化进程也在加快，《中华人民共和国公共文化服务保障法》自2017年3月1日起施行，该法对公共文化设施建设与管理、服务提供、保障措施、法律责任等都做出了明确规定。国家综合档案馆是集中管理档案的文化事业机构，其公共服务是政府公共服务的重要组成部分。服务型政府的建设目标和档案局馆分设的改革要求更加突出了档案馆的事业单位属性和服务功能。作为典型的服务机构，档案馆承担着为党和政府以及社会广大公众服务的职责和功能。加强档案馆公共服务能力建设与质量提升不仅是外在需求也是内在要求，而以评促转、以评促建是提升公共服务能力的一个重要推进策略和方法。因此，通过评估不断推动国家各级各地综合档案馆公共服务能力建设和提升其服务质量与水平既是评估实践的重要目标，也是评估研究的理论基点。

3.2 两个目标面向。综合档案馆公共服务能力评估有两个面向：一是档案馆内部管理水平和公共服务能力与质量的有效提升。通过及时全面科学的综合评估，客观准确地了解其管理服务现状，总结成绩与经验，寻找不足与差距，对照发展目标和先进典型，开拓创新思路，寻求提升与发展对策。二是社会各方的积极广泛参与和档案事业发展主体的多元化。以评估为纽带和契机，加强用户研究，精准识别并科学归纳社会公众的档案利用需求，寻找制约档案馆公共服务能力提升的外界因素并着力破解之，为社会各方积极广泛参与档案事业发展提供可行思路和对策。

综合档案馆公共服务能力评估的组织面向，是在各级各地综合档案馆内部，通过加强公共服务供给侧体制机制改革、创新完善相关规章制度、优化重塑组织结构、改进或再造其运行方式和服务流程等，不断提高其管理能力、服务能力和支持保障能力，并不断增强其学习成长能力，在为公共服务能力建设打好基础的同时，实现档案馆管理体制、服务机制改革以及其工作人员管理服务能力现代化建设的重要目标。

综合档案馆公共服务能力评估的公众面向，是在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障”的社会管理体制下，档案行政机关、各级各类档案机构、社会组织和个人等多元相关主体在统一的制度规约下运行协作[16]，通过推动档案馆管理的法制化、档案馆服务的现代化、档案事业发展相关主体的多元化等，共同推动档案事业全面发展。

3.3 三种研究视角。综合档案馆公共服务能力评估的目的是在创造公共价值的视域下，通过评估促进档案馆公共服务能力提升。当前对档案馆公共服务能力的判断有三种立场，这也构成了综合档案馆公共服务能力评估的三种研究视角，由此而导致其研究重点、评估方法和评估标准等也各不相同。第一种是站在政府的角度，评估档案馆的公共服务能力是否达到政府要求的一般标准。从政府视角研究评估，需要准确定位和分析政府关于公共服务的方针、政策、法律法规等，将其细化为评估标准，与综合档案馆的公共服务进行对比、分析和测量。第二种是站在公众的角度，评估档案馆的公共服务能力是否满足现实需求和预期需求。从公众视角研究评估，要把公众需求放在首位，研究公众用户的心理特征、行为特征以及需求特征等问题，评估指标要能充分反映公众对档案馆公共服务的诉求。第三种是站在社会第三方的角度，评估档案馆的公共服务能力是否符合组织设定、是否达到其自身应有的水平。从第三方的角度研究评估，要对档案馆自身的组织结构特征和组织文化特征有充分的认识，评估指标不仅要能反映其有效的公共服务能力，还要反映其潜在的能力;评估方法的选择要重视工具理性和价值理性的有机结合。

3.6.5 支持保障能力。支持保障能力是档案馆相关主体根据档案馆公共服务能力建设目标和社会需求，通过管理制度改革、服务机制优化和档案资源建设能力以及组织运行能力提升等，为综合档案馆公共服务能力建设提供强有力的支持和保障。具体内容包括制度保障、法律政策保障、组织领导保障、技术管理保障、人才保障、经费保障和各种基础物质条件保障等。

3.6.6 学习成长能力。学习成长能力是指档案馆自身通过外界对问题的发掘、對所发现问题的更正以及不断学习、进步提升的能力。具体来说，就是档案馆针对服务供给结果和所识别到的社会需求之间的差距及时进行科学有效评估、学习、成长进而不断满足公众动态需求的能力。由于学习成长是一项非即时回报性的政府行为，它难以即时产生反响，但它在长期上会影响档案馆的整体能力发展，能够有效提升档案馆的社会需求识别和服务供给水平。具体内容包括行政能力、决策改进能力和学习提升能力等。

4 结语

不断提升公共服务能力是建设服务型政府和局馆分设时代背景下综合档案馆走向社会、服务公众的重要标志，提高综合档案馆公共服务能力既是实践发展要求也是理论研究热点，而评估正是其中的一个重要环节和工具。本文在阐述国家综合档案馆公共服务能力评估概念的基础上，分析了其基本特征和主要价值取向，并从研究基点、面向目标、评估视角、建设体系和具体能力等方面构建了国家综合档案馆公共服务能力评估的理论框架，初步建立了评估的指标体系。然而，当前档案学者和实际工作者对综合档案馆公共服务能力评估的研究和应用尚不系统和深入，仍需要从理论和实践两方面不断推进和完善。

在理论方面，要针对当前国家综合档案馆公共服务能力评估理论基础薄弱、评估指标不合理、评估体系不健全、评估机制不完善等问题进行系统深入研究，逐渐形成完整而又系统的评估理论体系，充分发挥理论指导实践的功能和导向作用。在实践方面，在及时进行科学客观公正评估的同时，要注重对评估结果的充分利用。评估体系的设计理念就是通过有效评估推动综合档案馆加强公共服务能力建设，促进公共服务目标转化为实际行动。因此，应及时建立可行有效的反馈、奖惩激励等机制，实现“评估-反馈-改进-再评估-再反馈-再改进”良性循环。此外，评估是一个持续不断的过程，应尽快把评估纳入制度化、法制化的轨道，建立长效机制，这样才能保证评估的连续性，实现评估功能价值的最大化。

本文系国家档案局科技项目“国家综合档案馆公共服务能力评估指标体系构建及实证研究”（2018-R-006）和河南省哲学社会科学规划项目“河南省各级综合档案馆公共服务能力评估及提升策略研究”（2018BZH008）研究成果之一。

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