从事实冲突到价值冲突：档案职业资格证书制度合法性之辨

摘  要：档案职业资格证书制度的研究不仅对社会现实缺乏应有的观照，同时将职业资格证书制度的缺位视为档案职业专业化低下的原因。合法性是制度可行性的核心，其兼备“既定程序上的合规性”和“社会价值上的正当性”两个相关的维度。档案职业资格证书制度的设想不仅在形式上缺乏明确的法律法规依据，不符合《中华人民共和国行政许可法》设定的行政许可范围、不符合《中华人民共和国公务员法》规定的档案职业入口以及与现行的档案职称制度，也与我国职称制度改革的方向不相适应;同时在内容上违背正当的社会同一性价值，背离了劳动分工“职业化—专业化”的二重演进规律。

关键词：合法性;职业专业化;档案职业;档案职业资格证书制度

Abstract： The research on the archival professional qualification certificate system not only lacks due attention to the social reality， but also regards the absence of the professional qualification certificate system as the reason for the low professionalization of archival occupation. Legitimacy is the core of the feasibility of the system， which has two dimensions of ‘compliance in established procedures and ‘legitimacy in social values. The assumption of archival professional qualification certificate system is not only lack of clear legal and regulatory basis in form， does not meet the scope of administrative license set by the administrative license law of the people's Republic of China， does not meet the requirements of the civil servant law of the people's Republic of China， and does not adapt to the current archival professional title system and the direction of the reform of the professional title system of our country; at the same time， it includes It violates the legitimate value of social identity and deviates from the dual evolution law of ‘occupationalization—professionalization of labor division.

Keywords： Legality; Occupation professionalization; Archival occupation; Archival professional qualification certificate system

“職业资格证书制度是劳动就业制度的一项重要内容，也是一种特殊形式的国家考试制度。”[1]从1993年11月14日中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，到2017年9月12日，人力资源社会保障部出台《人力资源社会保障部关于公布国家职业资格目录的通知》，我国职业资格证书制度的实践走过了从萌芽到泛滥再到严控的历程。但作为一个从未真正落地的理论设想，档案职业资格证书制度的研究却和国家政策风向的变动并不一致。即使当我国正式实行职业资格清单式管理，明确规定目录之外一律不得许可和认定职业资格后，相关的呼声都未平息。

笔者认为，尽管档案职业资格证书制度的呼声不断，但这种价值诉求的出发点始终单方面地来源于档案学术研究者或档案从业群体这些利益共同体的内部，而忽略了与社会公共利益的统一。并且，虽然关于这种制度可行性的相关研究层出不穷，但并未触及其核心，即合法性问题，从而在提议群体中大范围地导致了一种“因果倒置”的思考逻辑，即将资格证书制度的缺位视为档案职业专业化低下的原因。

“合法性”同时兼备“既定程序上的合规性”和“社会价值上的正当性”两个相关的维度，后者是前者的存在依据，前者是后者的制度化形式。但实际上，目前档案职业资格证书制度的设想既缺乏法理依据，也违背社会规律与公共利益，并没有合法性的基础。

1 政策文件和学术论文相参照的文献述评

鉴于“国家政策与学术研究”的相互映照关系，笔者将以我国职业资格证书制度文件作为参照，分析档案职业资格证书制度的研究历程。借助知网检索获得有效文献42篇，相关研究可分为三个阶段。

20世纪90年代，我国职业资格制度的起步催生了以单个档案学研究者为代表的萌芽期。自1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次提出“实行学历文凭和职业资格两种证书制度”[2]以来，我国先后颁布了《职业资格证书规定》（劳部发[1994]98号）[3]《中华人民共和国劳动法》（1995）[4]《职业资格证书制度暂行办法》（人职发[1995]6号）[5]《中华人民共和国职业教育法》（1996）[6]等法律法规，不仅从法理层面确立了职业资格证书制度的合法性，并且从实践操作层面对其性质、种类、范围、原则等制订了具体的要求。国家政策的推行也相应地带动了研究者对档案职业资格证书制度的初步探索。1997年，陈惠茹在《建立档案管理职业资格证书制度初探》一文中发出建立档案职业资格证书制度的先声[7]，但此番呼吁并未引发档案界的后续讨论。

2000年至2013年，我国职业资格认证经历了从全面倡行到严格规范的起伏变化，但并未与国家政策方针同步发展。在21世纪初，相关研究仍处于“失声”状态，2004年开始，档案职业资格证书制度研究逐渐获得关注。进入21世纪，国家相关部门相继颁布了有关法律法规和政策提供指导。2000年，“为加强职业技能鉴定工作，加快推行职业资格证书制度”，劳动和社会保障部出台《关于印发关于大力推进职业资格证书制度建设的若干意见的通知》（劳社部发[2000]27号）[8];2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发[2002]16号）要求“完善学历证书、培训证书和职业资格证书制度”[9];2003年，《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》（中发[2003]16号）提出“全面推行专业技术职业资格制度，加快执业资格制度建设”[10];2003年，《劳动和社会保障部关于贯彻落实中共中央国务院关于进一步加强人才工作决定做好高技能人才培养和人才保障工作的意见》（劳社部发[2003]37号）提出“改进技能人才评价方式，完善国家职业资格证书制度”[10];2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发[2005]35号）要求“严格实行就业准入制度，完善职业资格证书制度”[10]。前赴后继的宏观政策激发了学界和业界对档案职业资格证书制度的研究热情。

一方面，学术研究迎来高潮，2004-2013十年间是相关研究成果的井喷期，倡导档案职业资格证书制度成为档案界的主流声音。这不仅是对国家政策风向的响应，同时也是由相关行业的领先探索所致。“出版专业技术人员”和“图书资料业务人员”分别于2002年和2004年率先开展了职业资格认证制度[10]，而档案职业资格证书制度尚处于空白状态，这种同行间的“差距”进一步刺激了档案界的研究热情。诸多研究者将它们的成功视为建立档案职业资格证书制度的积极信号，并常以此作为论证档案职业资格证书制度可行性的论据。

另一方面，在学界和业界合力的推动下，实践举措也初见成果。2003年，上海市人事局和上海市档案局联合制发了《上海市档案专业技术人员职业资格暂行规定》（沪人[2003]200号）[11]，成为我国推行档案职业资格证书制度的首例。然而，由于我国在大力推行职业资格制度的同时，滋生了“过多、过滥”的情况，“为有效遏制职业资格设置、考试、发证等活动中的混乱现象”，国务院办公厅于2007年出台《关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》（国办发[2007]73号）对各类职业资格有关活动进行集中清理规范[12]。而档案职业资格证书制度的唯一实践成果——《上海市档案专业技术人员职业资格暂行规定》在施行不到一年的时间后，即因违反《中华人民共和国行政许可法》于2004年被上海市人大常委会叫停。但政策的转向和试点的夭折在总体上并未妨碍研究群体高涨的热情。最为典型的案例莫过于，在2004年《上海市档案专业技术人员职业资格暂行规定》被废止之后，仍有大量论文以此无效文件作为论据论证档案职业资格证书制度的可行性，仅少数研究者[13][14][15]对其予以了反思。

伴随国家对行政许可和认定事项监管力度的进一步加强，档案职业资格证书制度的研究热潮终于开始平息。2013年以来，国务院先后发布国发[2014]27号、国发[2014]50号、国发[2015]11号、国发[2015]41号、国发[2016]5号、国发[2016]35号、国发[2016]68号等文件，分七批取消职业资格许可和认定事项共434项，其中专业技术人员职业资格154项、技能人员职业资格280项[16]。其中长期被档案学研究群体作为论据的图书人员职业资格认证认定，也于2016年12月第七批取消事项中被明令取消[17]。据中国知网的检索及可视化图表可知，尽管从2014年开始，相关研究的热潮开始消退，逐渐趋于平稳，但仍有部分研究者执着于我国档案职业资格的推行。甚至在2017年9月12日，人力资源社会保障部出台《人力资源社会保障部关于公布国家职业资格目录的通知》，推行国家职业资格目录清单制度，明确规定“国家按照规定的条件和程序将职业资格纳入国家职业资格目录，实行清单式管理，目录之外一律不得许可和认定职业资格，目录之内除准入类职业资格外一律不得与就业创业挂钩”[18]后，各行各业对待该制度都已谨小慎微之时，档案学界的热情却都未完全停息。虽目前已鲜见专题性研究，但档案职业资格的呼声仍广泛地散见于诸多学术论文中，部分作者[19]仍“旧调重弹”，甚至国家档案局的相关领导视其为档案职业资格证书制度建立的新契机[20]，可谓“顶风逆行”。并且，比对最早和新近的相关文献可知，该主题的研究始终在围绕该制度的可行性问题在探讨。

由此观之，我国档案职业研究呈现如下两个特点。一是由于研究群体对于社会现实缺乏应有的观照，不仅导致研究主题始终停留于纯粹的应然探讨层面，而且没有从学理层面解决档案职业资格证书制度的合法性问题。二是由于对于社会职业发展规律以及中国档案职业的现状缺乏应有的审视而将我国档案职业困境的症结简单地归咎于职业资格制度的缺位。如王新才多次提出“尽管造成目前我国档案职业发展较为滞后的原因是多方面的，然而真正的症结在于我国档案职业缺乏核心技能和职业准入制度”[21];“我国档案专业毕业生就业难的真正症结何在？笔者认为，目前我国档案工作岗位缺少的乃是职业资格认证制度”[22]，“而中国档案教育发展的根本出路也就首先在于制定并推行职业资格认证制度，促成这一用人机制的形成”[22]。这是一种“颠倒逻辑”，即将资格认证这一职业高度垄断发展的结果，视为档案职业门槛宽泛的原因。本文拟借助政治哲学的“合法性”理论作為分析框架，分别从“事实”和“价值”两个维度剖析现时语境下档案职业资格证书制度“程序合规性”和“价值正当性”的矛盾，以此论证目前这种制度畅想缺乏充足的合法性，不仅违背我国现有的法律体系，且违反社会发展规律。

2 经验与规范：制度合法性的双维

2.1 从韦伯到哈贝马斯：合法性“经验”与“规范”的统一。合法性的核心是解决某一社会秩序是否以及为什么应该获得其成员的忠诚的问题[23]。韦伯认为，“任何一种真正的统治关系都包含着一種特定的最低限度的服从愿望，即从服从中获取（外在的和内在的）利益”[24]。但除经济利益动机外，统治稳定的程度取决于一种意识形态层面的内在观念：对合法性的信仰，即对统治的认可。他据信仰的不同进一步将合法性划分为三种类型：一是传统型，建立在对历史流传的神圣传统的尊崇上;二是魅力型，建立在对领袖个人魅力的崇拜上;三是法理型，建立在对既定法规正当性的确信上[24]。韦伯对合法统治的性质归类实际分疏了合法性的三种来源：传统权威、个人权威和法定权威。而法定权威是现代社会权力系统运作的依据。但韦伯在阐述合法性肇因时预设了一个前提：对信仰对象，即评判合法性所参照的标准本身的价值是毫无置疑的，只是无条件地遵循。认为只要按照一定的法律程序所制定的决定，无论其内容如何都足以受益于合法性这一标签，而没有必要去评价这种程序[25]。如其所言，服从仅仅是形式上的服从，而不考虑命令本身有无价值[24]。可见，他将合法性简单归结为合法律性，即与既定法律相符，其本质是形式合法，而缺乏价值体系的参照。

然而，“合法律性存在并且制造出那些形式上正确的陈述，这并不足以使人赞同”[25]。哈贝马斯认为韦伯将“任何独立的对理智的评价都方法性地被排除了，研究者自己避开了任何系统的关于理智的判断，而对合法性的要求恰恰以这种理智为基础”[26]。他在继承韦伯经验主义的同时，超越性地融入了规范主义理论，提出“重建性的”合法性概念[26]：“合法性意味着，对于某种作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说，有一些好的依据。一个合法的秩序应该得到承认。合法性意味着某种政治秩序被认可的价值——这个定义强调了合法性乃是某种可争论的有效性要求，统治秩序的稳定也以来于自身（至少）在事实上被承认”[26]。即形式合法只是合法性的表面内涵，其背后必须同时拥有价值根据。

2.2 形式和内容：制度合法性的双重衡量标准。哈贝马斯对合法性理论经验主义和规范主义的整合，实现了事实判断与价值判断的统一，明确了合法性的依据源于形式和内容的同时正当[27]。法以制度的形态客观存在[28]，档案职业资格证书制度是广义的法的组成部分，故对其合法性的审查包含事实和价值两个并存要件：合法律性与合价值性。

一方面对其形式进行事实判断，从生成上看，是否通过法定程序产生;从作用上看，是否遵循法律的等级效力原则;另一方面，对其内容进行价值判断，用让·马克·库克的话说，该评判标准为是否与“社会同一性的构成价值”[25]，即维系社会运行的核心价值相一致。档案职业资格证书制度作为法的一种具体形态，唯有与这种社会同一性价值相协调才能获得合法性。

3 法理依据：档案职业资格证书制度程序合规性之检讨

在《国家职业资格目录》中所列的所有职业，均有相关的法律法规作为制度支撑，或是有明文规定“从业条件之一是获得职业资格证书”，抑或是有配套的“国家职业标准”。

目前档案行业恰恰缺乏这种法律法规依据。立法先行是依法治国的基础，在缺乏立法引领和推动的前提下贸然倡议或推行档案职业资格证书制度，无异于“纸上谈兵”，即使有幸短暂落地但也很可能将遭受法律的制裁，重蹈被取缔的覆辙。

事实上，档案职业资格证书制度不仅缺乏明确的法律法规作为合法性依据，同时，其与其他现行的法律法规之间也存在冲突与矛盾。在立法活动中，要遵循“等级效力”原则以保证法制体系内部的和谐统一。

上位阶法的效力优先于下位阶法，下位阶法必须服从于上位阶法，任何下位阶法一旦与上位阶法发生抵触则将归于无效。档案职业资格证书制度作为一种理论构想，若落实到具体操作层面，将与现行的上位阶法相抵触：一是在资质认定的范围和权限方面，僭越了《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）所设定的行政许可界限;二是在职业录用的入口方面，与中国档案职业目前所采取的“参公选拔”准入制度相冲突，违背《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）所规定的录用和晋升规定。此外，作为一种人才管理制度，其还和现行的档案专业技术职务聘任制相重叠，与我国职称制度改革的政策方针背道而驰。

3.1 不符合《行政许可法》设定的行政许可范围。《行政许可法》是由全国人大常委会制定的、用于调整某些具体社会关系的法律。《行政许可法》采用“正面规定和反面排除”相结合的方式界定行政许可设定的范围[29]，后者之于前者在逻辑判断上起到补充作用，即只有当档案职业符合“正面规定”的条件，且同时不在“反面排除”的范围之列，才具备实施资格认证的可能，单方面的满足并不是设定行政许可的充分必要条件。行政许可的设定范围“实质是行政权力和公民权利之间的关系，意味着在多大程度上行政权力可以干预公民的私人权利”[29]。前者是政府对直接关系公共利益的重要且具备特殊资质的领域给予行政保护;后者则是对前者的限定，进一步控制行政许可的范围，即那些上述适合设定行政许可的领域，若自身已具备自主管理的条件和能力，政府则充分释放其权利和活力，不进行行政干预。但目前档案职业，相对于整个社会职业体系而言，既不具备特殊的资质，也不具备自主性。

档案职业不完全满足《行政许可法》正面规定的行政许可条件。《行政许可法》第12条按照性质、功能对行政许可进行了分类并规定了各自的适用范围。其中，第3小条是对资格资质事项的认定，即“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”可以设定行政许可[30]。这一表述明确了三个并存的条件：第一，在服务方式上，直接为公众提供服务;第二，在价值取向上，以公共利益为导向;第三，在职业特征上，信誉、条件、技能等资质需要具备特殊性，且需要国家进行统一认定。前两个限定实际相当宽泛甚至模糊，包括档案职业在内的许多职业都符合，故真正的决定性条件是第三个。此处所谓的“特殊”并不是一种宽泛意义上的限定，它不仅表明职业间的同类特征在形式上具有高度的辨识力，而且是指从事某种职业的必要条件。尤其是职业知识和职业技能，它们作为社会劳动分工在认识论层面和行为活动层面经验的具体反映，其学习成本的高低决定了从业门槛的高度。

然而，目前中国档案职业在信誉、知识、技能等各项资质方面并不具备与其他职业显著区别的专业性。职业入口作为行业的准入通道，它对竞争者的限定和筛选机制反映了本行业在各项资质方面的要求。目前，中国档案职业主要采用“参公选拔”模式，即通过公务员考试的形式进行选拔。笔者曾在《职业社会学视角下中国档案职业专业化程度分析：“知能”的垄断性》一文中，以国家公务员考试中的档案职位作为考察范围，从定性和定量两个方面详尽分析了中国档案职业知识和技能的专业化程度。

一方面，中国档案职业以行政资质的考察，即公务员考试标准代替了专业资质的考察;另一方面，以2009-2018年的国家公务员考试中的档案职位数据作为样本，从“仅向档案专业开放的档案职位”“向档案专业和其他专业同时开放的档案职位”和“不向档案专业开放的档案职位”三个层次对学科结构和专业结构进行分析。

其中，只有40%不到的档案职位仅向档案专业开放，有35%的档案职位向档案专业和其他专业同时开放，更有25%的档案职位不向档案专业开放。如果说有40%的档案职位向档案专业和其他专业同时开放，这意味着行业管理者允许“外行人”与“专业人士”进行竞争，档案职业主体的专业性受到了挑战，那么有四分之一的档案职位完全杜绝档案专业的毕业生，则反映了行业管理者对档案专业的彻底“排斥”，为外行人专辟了一条取消专业准入门槛的通道，一直默许外行人取代所谓的“科班”人才。并且线性预测显示，不向档案专业开放的档案职位占比以及向档案专业和其他专业同时开放的档案职位占比均呈现出上升趋向，而仅向档案专业开放的档案职位占比则呈现出明显的下降趋向。这意味着档案职业知识和技能的排他性优势不增反降，将来其他专业在档案职业中所占的份额很有可能进一步扩大，而档案职业的专业化程度则进一步下降。

由此可见，档案专业目前具有广泛的可被替代性，且将来其被取代的范围将可能更大[31]。因而，目前档案职业的各项资质，尤其是职业技能方面没有必要进行特殊的认定，故不具备设定行政许可的条件。同时，行政许可范围正面规定的表述使用的是“可以”一词，作为一个法定概念，“可以”具有灵活性和可选择性，即根据案件的具体情况决定是否适用法律载明的事项。所以，即使纯属假设档案职业符合行政许可范围的界定，它也并非是一定要设立。当然，“可以”也具有导向性，在一般情况下要适用法律载明的事项，而不是依靠人为主观判断。

除了上述对《行政许可法》的理论释义之外，当前我国行政许可的相关实践也进一步印证了目前设定职业资格条件的严格。2015年，由国家职业分类大典修订工作委员会颁布的最新版《中华人民共和国职业分类大典》（以下简称《职业大典》）明确将我国社会职业体系分类和划分为1481个细类[32]7，而在人社部发布的《人力资源社会保障部关于公布国家职业资格目录的通知》中，只将81项职业（其中准入类5项，水平评价类76项）纳入了国家职业资格目录[18]，即在我国，只有5%的职业被认可为有必要进行资格认证。

由此观之，目前我国设定职业资格行政许可的要求苛刻，严格控制新设行政许可的门槛，唯有那些具备特殊资质的极少数职业才有被纳入国家职业资格目录的条件。然而，档案职业不符合《行政许可法》正面规定的范围，实际上也自然就没有必要讨论其是否符合“反面排除”的要求。事实上，档案职业确实也不具备能够自律管理的组织条件。虽然业界业已成立了中国档案学会，但“中国档案学会是由从事档案工作研究的人员和单位自愿结成的具有法人资格全国性、学术性、非营利性社会组织”。

一方面，学术性组织不等同于行业组织，前者的主要任务是开展学术交流和研究，而后者则是以行业活动为中心。另一方面，中国档案学会组织机构的发育并不成熟，无法作为独立的权力行使者对自身的行为进行自我管理和负责。

缺乏自主性最明显的表现即是目前档案职业在选择行业入口的主要标准时并没有自决权，它是借助于公务员通道，并且以行政资质的考察代替本行业专业资质的考察筛选人才。也就是说，整个档案行业的准入标准基本受制于行业外的权力，而其自身在决定此类重要专业事务时并不具有权威。所以，政府行政管理部门不可能将诸如资格资质的设定等社会管理职能下放给档案学会独立承担。

3.2 不符合《中华人民共和国公务员法》规定的职业入口。“职业资格证书是表明劳动者具有从事某一职业所必备的学识和技能的证明。它是劳动者求职、任职、开业的资格凭证，是用人单位招聘、录用劳动者的主要依据，也是境外就业、对外劳务合作人员办理技能水平公证的有效证件。”[1]目前，国家设置了两种类型的职业资格，一是准入类职业资格（即执业资格），二是水平评价类职业资格（即从业资格），分别对应职业许可和职业能力认证两个体系。无论对档案职业人员设置准入类职业资格，还是水平评价类职业资格都与我国档案机构现行的劳动人事管理制度相冲突。

根据《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）的规定，中央和县级以上地方各级人民政府的档案局属于档案行政管理机构[33]，其内部的非工勤人员是“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”[34]，实行的是国家公务员制度，必须依据《公务员法》等相关法律法规进行管理。国家公务员制度和國家职业资格证书制度是面向不同职业的劳动就业制度，前者的管理对象是公务员，按照《职业大典》的分类和划分，即特指第一大类“党的机关、国家机关、群众团体和社会组织、企事业单位负责人”下的中类“国家行政机关负责人”[32]，以及第三大类“办事人员和有关人员”下的中类“办事人员”[32]。而尽管后者也是一种特殊形式的国家考试制度，但其所针对的职业则基本覆盖了经济、教育、卫生、司法、环保、建设、交通等国家重要的行业领域，主要包括两类职业人员，一是《职业大典》中所界定的第二大类“专业技术人员”，即“从事科学研究和专业技术工作的人员”[32]，而另一类则是按照生产活动性质和技术内容划分而形成的各种专业性较强的工种，即通常意义上的“技工”（技能人员）。除法律等个别性质特殊的行业外（如行政裁决岗位的公务员需要通过法律职业资格考试），两者各自是面向不同行业、职业的人事管理制度，基本不存在交叉。

根据《公务员法》第二十一条规定：“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。”[34]故公务员考试是劳动者进入档案行政机构的唯一渠道。即使发生冲突，由于《公务员法》是全国人大常委会制定的一般行政法，而职业资格证书制度依据的是《职业资格证书制度暂行办法》，其是由国务院人社部制定的部门行政规章，前者的法律效力高于后者。另外，根据《档案法》的规定，“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构”[33]，但由于我国长期实行“局馆合一”这一特殊的档案管理体制，导致“参公管理”，即“参照《公务员法》管理的事业编制”成为各级各类档案馆内人事管理的一种普遍现象。尽管“参公管理”属于事业编制，但人事管理仍参照《公务员法》，因而录用、晋升、考核、离退等同样均以《公务员法》作为依据，而非职业资格认证。

3.3 与档案职称制度不相适应。除了上述的行政编制和“参公管理”之外，在以往“局馆合一”的管理体制下，中央和县级以上地方各级各类档案馆还存在少量的事业编制。根据人事部关于印发的《事业单位岗位设置管理试行办法》（国人部发〔2006〕70号）的规定，由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的事业单位（经批准参照公务员法进行管理的事业单位除外）岗位分为管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位三种类别[35]。各级各类档案馆中从事档案业务活动的专业人员从属于事业编制中的专业技术岗位，按照《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉实施意见》的规定，“专业技术岗位的基本任职条件按照现行专业技术职务评聘的有关规定执行”，同时“实行职业资格准入控制的专业技术岗位的基本条件，应包括准入控制的要求”[36]。因而，这类人员按照专业技术职务系列进行录用和晋升，即通常所谓的“走职称”。且根据上文的阐释已知，档案职业不具备实行准入类职业资格的内在技能水平和外在法理依据，故本节主要分析在档案职称制度的现行框架下，水平评价类档案职业资格设想的可行性。

“职称制度主要通过评审和认定的方式进行评价，覆盖人群是专业技术人才。职业资格主要通过统一考试、鉴定等方式评价，对象包括专业技术人才和技能人才。”[37]尽管“专业技术职务任职资格评价”（职称评审）和“职业水平评价”（水平评价类职业资格）分属两套人才资源评价体系，分别代表一种职务名称和资格凭证，但从历史沿革来看，职业资格证书制度是职称制度为适应社会主义市场经济体制发展的深化和延伸，“目前的职称制度是在1986年建立实施的专业技术职务聘任制度和1994年逐步推行的专业技术人员职业资格制度基础上建立的一项制度”[38]。两者的评价客体都是从业人员，均是以提高专业技术人员的专业水平和优化从业群体的人员结构为指向，故若在维持现行档案职称制度的同时，实行水平评价类档案职业资格，则相当于重复评价，徒增档案职业群体的负担以及人才评价的制度成本，与国家当前职称制度改革的政策方针明显背道而驰。

为深化人才发展体制机制，营造良好的人才发展环境，国家有关部门推出了一系列相关措施以促进两者的相互协调。2007年，《国务院办公厅关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》（国办发[2007]73号）中提出“要根据职称制度改革的总体要求，将专业技术人员职业资格纳入职称制度框架，构建面向全社会、符合各类专业技术人员特点的人才评价体系”[12]。这意味着专业技术人员的职业资格将逐步与职称制度相结合，成为专业技术职务任职资格评审的重要组成部分。2010年，中共中央、国务院印发了《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》，提出要“统筹推进专业技术职称和职业资格制度改革”，“创新人才评价发现机制”，其主要任务之一即“加快推进职称制度改革，规范专业技术人才职业准入，依法严格管理;完善专业技术人才职业水平评价办法，提高社会化程度;完善专业技术职务任职评价办法，落实用人单位在专业技术职务（岗位）聘任中的自主权”[39]。

这实际指出要根据职业资格准入、职业水平评价、专业技术职务（岗位）任职资格评价各自的性质和特点，明晰国家、市场和企事業单位等不同人才评价主体的职责和权限，形成国家行政管理、市场自律以及用人单位自主管理相结合的多元人才管理体制。而其中首先即是强调同步推进职称制度与行政许可类职业资格，即准入类职业资格的法制化管理，通过规范专业技术人员职业资格制度以健全职称制度体系。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于深化职称制度改革的意见》（中办发〔2016〕77号），建立职称和职业资格间的制度衔接成为改革的重点任务之一，取得职业资格即可认定其具备相应系列和层级的职称。该文件明确指出要“促进职称制度与职业资格制度有效衔接;初级、中级职称实行全国统一考试的专业不再进行相应的职称评审或认定”[40]。

实际上，在1994年原劳动部、人事部颁发《职业资格证书规定》，对我国的职业资格证书制度的基本规程和要求做出规范之后，紧接着在1995年，原人事部就立即出台了配套的《职业资格证书制度暂行办法》，并已考虑到如何妥善地处理职业资格证书制度与职称制度这两个新旧人才评价制度之间的关系，以实现两者的有效衔接从而避免重复评价，降低社会用人成本。

《职业资格证书制度暂行办法》第二十五条规定：“通过国家统一考试取得的专业技术资格，经鉴定认为水平相当，经批准确认，可视为执业资格。”第二十六条规定：“实行执业资格考试的专业不再组织该专业相应层次的专业技术资格评审或考试，并把取得执业资格作为申报高一级专业技术资格评审的必备条件。”[5]即同级的职称和职业资格两者之间可比照认定，已取得国家职业资格证书的专业技术人员均视同获得相对应的职称资格，而无需再进行重复评（鉴）定。

由此可见，对制度性成本以及劳动者就业负担的考量自始至终贯穿于我国人才评价制度的建设过程之中，“统筹规划、避免交叉、减少重复、共同评价”[37]是我国人才评价的基本原则。因而，在档案职称制度的现行框架下再增加档案职业资格认证无异于“画蛇添足”，徒增不必要的社会用人成本和劳动者的就业负担，不利于有效地激发市场和社会活力，妨碍营造激励人才发展的良好的制度环境，与我国政府“简政放权、放管结合、优化服务”的管理理念以及供给侧结构性改革的经济方针不相适应。

虽然，档案准入类职业资格与档案专业技术职务任职资格在评价范围上不存在交叉，但当前行政许可制度改革也同样秉承着“简政放权、放管结合、优化服务”理念与目标，即通过厘清行政许可设定的权责，规范行政实施程序等方式，实现简政放权，推动政府职能的转变。

由于此前“在现实生活中存在一种倾向，一讲行政管理，就要审批。于是什么事情都要设定行政许可，导致行政许可过多过滥。这就需要通过设定范围来减少行政许可，实现政府职能的转变”[29]。《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》（国发〔2013〕39号）明确了行政许可设定的标准，强调“今后起草法律草案、行政法规草案一般不新设行政许可，确需新设的，必须严格遵守行政许可法的规定，严格设定标准”[41]。其中，针对资格资质方面的事项，规定“对人员能力水平评价的事项，除提供公共服务并且直接关系公共利益，需要具备特殊信誉、特殊条件或特殊技能的职业，确需设定行政许可的外，不得设定行政许可”，并且如果“通过严格执行现有管理手段和措施能够解决的事项”“通过修改现行法律、行政法规有关行政许可的规定能够解决的事项”“现行法律已经规定了具体管理手段和措施，但未设定行政许可的，起草执行性或配套的行政法规草案时”，则一律不得再增设行政许可[41]。

因而，对于已采用“参公选拔”方式、以《公务员法》作为法律依据管理职业入口的档案职业而言，再在公务员考试的基础上设定准入类职业资格门槛，纯属不必要的行政许可，不符合我国行政审批制度改革的要求和精神。

4 价值依据：档案职业资格证书制度价值正当性之检讨

档案职业资格证书制度的设想除了在形式上不合法之外，即与我国档案职业人才管理相关的法律法规存在不同程度的冲突，在内容上也缺乏正当的价值依据，即不符合“社会同一性的构成价值”。法理根植于现实，社会规律是法律法规制定或认可的客观基础。在我国人才评价管理的过程中，一以贯之地将“合规律性”作为相关规范设计的内在要求。2003年颁布的《行政许可法》在第二章“行政许可的设定”的首条即指出，“设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律……”[30];2008年，《国务院办公厅关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》中指出“……按照各类人才成长与职业发展的规律，改革完善职业资格证书制度，健全相关法律法规”[12];2016年，《关于深化职称制度改革的意见》明确了职称制度改革的“指导思想”是“遵循人才成长规律，把握职业特点，以职业分类为基础，以科学评价为核心，以促进人才开发使用为目的……”，“基本原则”之一是“坚持遵循规律、科学评价”[40]。无论是“经济和社会发展规律”，还是“人才成长和职业发展规律”，均表示了事物发展变化过程中的一种本质的联系和必然的趋势，它们构成了相关社会规范得以制定和推行的一种内在的且稳固的價值依据。

对社会规律的这种遵循体现在对职业资格“必要性”的考量上，即衡量对人才评价管理的干预是否必不可少。如《国务院关于取消一批职业资格许可和认定事项的决定》中指出要“取消不必要的职业资格许可和认定事项”[17];《国务院办公厅关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》中多次强调除了“确有必要”保留或设置的行业、职业外，其余职业资格一律停止[12]。坚持“合规律性”不仅出于对制度成本的考虑，同时也是为了保护社会公共利益。

4.1 “职业化—专业化”：劳动分工的二重演进规律。作为职业演进的内在逻辑主线，劳动分工自身的演变呈现出从“横向分化”到“纵向深化”的逐层递进式发展趋向：分工的细化对应着劳动职业化（occupationalization）的动态过程，其实质是社会职能的不断分解与细化，外在地表现为职业类别愈发细致具体，最终决定了各种职业的类别划分与从属关系;而当某种劳动取得了独立的职业地位后则可能会出现纵向深化的趋势，亦即专业化（professionalization）的发展转向，从追求分工的细化转向提高职能的专业化程度，即从“职业”（occupation）逐渐向“专业”（profession）演化。

现代职业社会学之父塔尔科特·帕森斯认为，专业是职业的一部分，但绝不是普通的职业，它专指需要接受高深教育及特殊训练的专门职业，如律师、医生、会计师、建筑师等[42]，即专业是职业发展的高阶形态。虽然对各种职业来说，完全都有可能存在着寻求专业地位的一种趋势，但是现代社会中数以千计职业里只有极少数职业得到了它[43]。

笔者曾在一系列前期研究中，按照职业社会学相关研究路径的不同从普遍意义上分析了职业的内部结构[44][45]，即“专业”由八个基本要素构成，知识、技能、功能、动机、教育、伦理、权力和地位，按照各要素间的内在关联将其划分为价值要素层、保障要素层和提升要素层[44][45][46][47]。基本要素在不同职业中的表征状态截然不同，专业与职业的分水岭即取决于各自基本要素的发展水平，这也就意味着将基本要素发展成为显著稳定的特征是职业专业化的目标，即社会服务性、知能垄断性、教育长期性、行为规范性、地位合法性和权力自主性，如图1所示。

在所有要素中，一方面，专门性的知识和技能处于基础地位，是每种职业立足于社会的基本条件，决定着其他相关要素的要求高低和发展程度;另一方面，自治是职业专业化发展的目标，“将职业与其他行业区分开来的惟一标准就是自主性的事实——一种对工作具有合法性控制的状态”[46]，是其权威得以认可的标志：职业伦理是以调节职业利益为目的的一种意识形态规范，当职业的知能体系愈加深奥复杂则在同性质的劳动分工中愈加具备“排他性”的优势，它愈加需要严格的职业伦理进行配套的约束以在本行业内部、小范围地独占、把持这种行业优势;而知能体系的复杂深奥以及严格的职业伦理要求决定了从业门槛的高度，这意味着劳动者必须经历专门的教育与培训才能具备从业的资格;教育年限的长度也从一定程度上衡量了职业知能的价值以及职业伦理要求的高低。同时，也只有当一个职业的知能足够深奥复杂以至外行人无法轻易挑战、代替，以及从业群体具备成熟的职业德性而依靠自律约束为主导时，它才能在社会评价中具有较高的认可度，实现自治才成为可能。

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（作者单位：中国人民大学信息资源管理学院 来稿日期：2019-10-25）