齐齐哈尔生态环境治理的法治机制探析

毕再宏

【摘要】齐齐哈尔生态环境基础较好，近年来，在生态环境治理的法治化方面进行了一系列有益探索。在响应国家用最严格制度、最严密法治保护生态环境的号召和有关要求下，为进一步推动市生态环境的持续改善，还要细化立法、执法、司法方面工作，在发挥政府职能、引导公众提升环保意识方面下功夫。

【关键词】齐齐哈尔;生态环境;法治

“用严格的法律制度保护生态环境”是党的十八届四中全会以来形成的生态文明建设的共识。没有完备的生态环境法治机制，生态环境建设的质量将大打折扣。齐齐哈尔生态环境基础较好，下步发展要抓住法治保障这个关键，打好生态这张牌。

一、齐齐哈尔生态环境的基本情况

齐齐哈尔是全国节能减排财政政策的综合示范城市，自然资源丰富、传统老工业集中，在生态环境保护的历史基础和现实条件上有着自身的独特之处。

全市土地总面积42496平方公里，共有自然保护区22个，包括国家级3个，省级10个，县级9个。目前，全市生态示范区建设实现了全覆盖，并且建设了松嫩平原本部防风固沙生态功能保护区与克拜地区水土保护生态功能区2个重点生态功能区。从2018年《齐齐哈尔市生态环境状况公报》统计来看，全市生态环境总体较好，无辐射环境污染事件发生;废水、废气污染物排放量大幅下降，工业固体废物及危险废物管理状况良好，无环境污染事故发生。

二、齐齐哈尔生态环境治理的法治探索

齐齐哈尔在生态环境治理方面进行了一系列探索，实施了广覆盖监管整治，区域生态品牌得到了保护，全域生态治理取得初步成效。

（一）以制度引领为依托。近两年，齐齐哈尔加大了生态环境保护的制度引领，出台了一些规范性文件以及环境保护治理的规划、方案。2019年，围绕经济社会发展之亟须，梳理立法的空白及待完善之处，将《齐齐哈尔市大气污染防治条例》与《齐齐哈尔市供水用水管理条例》的修改正式列入立法规划，《齐齐哈尔市市容和环境卫生管理条例》作为预备项目。2018年，发布《齐齐哈尔市2018-2020污染防治攻坚战行动方案》，确定了15项专项治理和2项综合治理的任务，全面开展污染防治攻坚。同年，发布《齐齐哈尔市2018-2020年湿地保护修复实施方案》，建立市、县、乡、村保护区“四级”责任机制。同年，《齐齐哈尔市乌裕尔河、双阳河流域跨行政区界水环境生态补偿办法（试行）》施行，标志着我市水环境生态补偿工作正式启动。2017年，重新修订了《齐齐哈尔市环境保护局与齐齐哈尔市气象局重污染天气空气质量预警预报联动机制》，制发《齐齐哈尔市2017年农作物秸秆综合利用的实施方案》《齐齐哈尔市秸秆焚烧工作应急预案》，提升整体大气质量的同时，提高我市重污染天气预警预报能力。

（二）加大生态环境执法监督力度。一是多方联动开展环境执法工作。围绕年度重点工作，开展具体执法活动，如2018年，围绕深化“双随机”环境执法抽查工作，市生态环境局先后开展了“治霾卫蓝”“治污净水”等十几个专项检查行动。共检查企业1285家次，出動执法人员2890余人次，实施行政处罚178起，受理的1135件环境信访案件均得到妥善处理。二是加大环境安全监管。深化网格化监管，围绕污水处理、大气治理、重点行业开展了专项执法行动，环境污染整治取得阶段性成果。比如，水环境保护方面，2018年，我市加大了黑臭水体治理力度，完成大乘寺滞水池整治，中心城区其余4处黑臭水体整治也初见成效。三是重点开展中央环保督查“回头看”和农业农村专项督察。针对中央第三环保督查组在2018年6月“回头看”中反馈的问题，制定了整改方案，对发现的问题逐项制定整改措施，明确任务书、路线图、时间表和责任人。建立了调度、督查、考核工作制度和约谈、提醒、责任追究工作机制。

（三）提升司法保障水平。2019年4月，齐齐哈尔市中级人民法院挂牌成立环境资源审判庭，专门处理全市范围内涉环境资源类纠纷案件，通过专业化的环境资源审判确保最严格的源头保护、损害赔偿和责任追究制度的落实。审判庭的挂牌彰显了司法系统发挥司法保障服务职能、加大生态环境资源类案件审理力度的决心和态度，为今后更好的进行环境资源类案件审理提供了保障。2019年，市检察院拟定了涉及环境资源类案件公益诉讼的意见（征求意见稿），以期结合我市实际更好地落实国家、省相关方面要求，使有关部门在环保公益诉讼方面的工作开展更加顺畅协调。

（四）积极开展生态环境法治宣传教育。近两年，我市积极开展生态环境宣传教育活动，不断加大宣传力度、扩大社会覆盖面。一是举办广场主题宣传活动，以设立宣传画板、发放环保知识手册、设立咨询台现场讲解环保法律法规等形式传播生态环保理念。二是邀请环保专家现场讲座提升生态保护能力，如邀请清华大学环境学院教授、浙江大学法学院教授来我市举办生态文明与环境保护相关专题讲座。三是通过环保书法绘画比赛等活动，深化大、中、小学环境教育，从娃娃抓起培养生态环境意识。四是通过信息技术优势，利用微信、微博等新媒体传播快、范围广特点，发布环保相关信息，发挥舆论宣传作用，2018年发布量达1600条。

虽然齐齐哈尔在保护生态环境方面做了一些努力、取得了一些成效，但诸如水土流失、空气污染等环境问题并未彻底根治，尤其是2018年，中央环保督察指出了齐齐哈尔市存在的污泥露天存放、电石渣堆存、黑臭水体等环保问题，这就要求我们进一步加大治理力度，更好探索法治化方式的运用。

三、加强齐齐哈尔生态环境治理的法治措施

提升生态环境保护质量，要建立起推动区域生态环境持续向好发展的运转机制，坚持生态立法、执法、司法和法律监督一体抓，突出全面性和完整性。

（一）发挥立法引领导向作用。生态环境保护与治理的地方性立法是生态环境法治建设的一项基础性工作，是依法规范生态治理的前提，这个过程要注意两个问题：一是要注意地方立法放水问题。2017年7月，中央就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出《通报》，对加强生态立法以及严格实施生态法律法规的重要性表明了严正立场，明确指出了祁连山生态环境问题中的一项最突出的问题就是有关立法部门在立法层面为破坏生态行为“放水”。地方立法在保护和落实区域生态环境方面的作用是必不可少的，但立法质量的高低、立法理念是否正确等更为重要，《通报》中总结出的问题及反映的类似教训是必须要注意的。完善地方立法，不仅要在科学性、实用性上下功夫，还要注意与国家立法的衔接，不能对国家法律做不当变更，更不能偏离保护生态环境的初衷，要确保立法始终服务于生态建设。二是要注意立法偏虚的问题。立法偏“虚”是指法律规定在一定程度上比较笼统，缺乏实质性、可操作性的内容，如只规定义务性条款，却缺少相应的法律责任条款，或虽然规定了法律责任，却没有规定启动追责的程序，这些都是立法偏虚的表现，要注意避免。同时地方立法要在生态环境保护与促进经济发展、城市生态与农村环境方面做好平衡，以公平为原则，确保城乡环境利益，不以牺牲一方的利益为另一方谋求发展，实现城乡环境质量整体提升。

（二）规范生态环保执法活动。严格落实好国家生态环保方面的具体要求，发现并及时整改存在的问题，才能逐步实现齐齐哈尔生态环境持续改善的目标。一是要敢于动真碰硬。下决心、出重拳惩治违法行为，对于长期存在的治理难题，更要通过严肃严厉的执法，震慑违法企业和个人，消除生态文明领域的地方保护主义，回应人民群众对美好生态环境的期待。确保地区生态环境保护的综合决策能够执行落实到位。二是要加强农村执法力量。学习浙江“千村示范、万村整治”经验，全面落实《齐齐哈尔市农村人居环境整治三年行动方案》，以农村垃圾、污水处理、厕所革命和村容村貌为重点，综合整治农村环境。既严格控制城市污染向农村有害化转移，又要防止农村有毒有害农副产品等污染向城市输出。良好生态环境的构建中，政府、市场、企业等不同主体要发挥各自的职能。其中，政府作为环境公共产品的决策者，应当综合加强环境引导、调配和监管职能。编制完成《齐齐哈尔市生态环境总体规划》，加快完成环境质量底線、资源利用上线和生态环境准入清单的编制工作，构建分区管控体系，打好蓝天、碧水、黑土“三大保卫战”。

（三）加强司法审判能力建设。生态环境案件一般较为复杂，审理过程涉及到环境资源司法的专门化与普通化相结合的问题，很多细节问题国家层面也在探讨，这就对审判人员的依法审理提出了更高的要求。齐齐哈尔市中级人民法院虽然已经成立了环境资源审判庭，专门处理涉环境资源诉讼案件，但该庭成立时间短，目前只是框架与成员搭建起来了，还没有真正审理过相关案件，处理复杂案件的能力和效果，需要时间来检验和反馈。未来无论案件数量多少、复杂性如何，都要未雨绸缪，在提升审判人员理论与实践能力上下功夫。要加大业务培训力度，尤其是对最高院及其他地区发布的相关典型案件，要仔细研究，以大量的司法案例实践总结的经验、反映出的问题为抓手，使审判人员快速掌握生态环保相关法律法规，深入理解蕴含在其中的法治精神和理念，为日后公平公正处理环境资源类案件做好准备。需注意的是，对污染环境和破坏生态的案件，司法机关要有担当的精神，该立案的坚决依法立案，该判决的坚决依法判决，要杜绝因环境问题的复杂性、牵扯面广等原因导致的立案难的问题，要真正保障污染受害者、生态受损人的诉权。

（四）培育公众生态环保法治意识。法律制度的科学、严格与规范，为执法司法行为提供了前提保障。但生态环境的最终改善离不开全社会的共同努力和参与。一方面，政府要加大生态环保法治宣传教育力度。一是建立以案释法制度，通过身边案件教育身边人，引导群众知法懂法，自觉自愿守法。二是在市、县主要新闻媒体曝光环境违法案件及处置结果，让环境执法、司法活动走进公众视野。三是丰富宣传方式及手段，在继续用好传统宣传方式的同时，借助微信、APP等新媒体平台，普及生态科学知识和政策法律。另一方面，领导干部要发挥带头作用。环保法治意识的提升是一个长期的、潜移默化的过程，领导干部应走在群众的前列。领导干部正确履行生态保护职责、带头遵守环境的行为更具说服力，要从“讲政治”高度去认识和理解生态环境建设的重要性，提高政治站位。

【基金项目：齐齐哈尔市哲学社会科学规划项目研究成果，项目编号：QSX2018-14YB】

【参考文献】

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