宁夏失业保险实施现状、问题与建议

郭庆

摘要：目前，宁夏失业保险制度日益趋向完善，正处于保障失业人员基本生活，促就业、稳就业，维护社会稳定，助力各项重大改革的重要阶段。研究宁夏失业保险的现状、存在的问题，对于进一步推动宁夏失业保险事业的发展具有重要意义。

关键词：宁夏;失业保险;失业保险制度

中图分类号：    文献标志码：A         文章编号：1008-2991（2020）02-005-014

失业保险是国家通过立法强制实施，由社会集中建立基金，向中断就业失去工资收入的劳动者提供一定时期的物质帮助和再就业服务的制度，是我国社会保险制度的重要组成部分，也是我国积极就业政策的有机组成[1]。我国失业保险制度起步于1950年失业救济，初建于1986年颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》，成型于1999年颁布实施的《失业保险条例》。2001年，为适应国营企业经营机制转换和劳动制度的重大改革，保障职工失业后的基本生活，按照国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》，宁夏开始建立并实施失业保险制度。近20年来，宁夏失业保险制度日益趋向完善，目前正处于发挥失业保险促就业、稳就业的重要阶段。在此之际，研究宁夏失业保险实施的现状，存在的问题，提出必要的对策建议，以期为宁夏失业保险工作的进一步完善提供有益参考具有重要的意义。

一、宁夏失业保险基本情况

（一）制度建设情况

2001年12月，宁夏失业保险制度伴随《宁夏回族自治区失业保险办法》的颁布实施正式得以建立。2007年，《关于调整部分失业保险业务经办职能的通知》（宁劳社发〔2007〕115号）明确指出，社会保险事业管理局负责失业保险参保登记、申报、缴费核定，就业部门重点承担失业保险的待遇审核发放以及促进失业职工再就业工作。2012年开始，宁夏着手开展失业保险自治区级统筹工作，出台了《自治区人民政府关于失业保险试行自治区级统筹的实施意见》（宁政发〔2012〕177号）。至此，宁夏失业保险制度基本格局形成。2014年到2017年期间，为落实国家援企稳岗、“护航行动”、“展翅行动”重要行动计划以及国家有关阶段性降低社会保险费率的精神要求，宁夏相继出台了一系列配套政策措施。目前，宁夏失业保险制度体系基本健全，为指导宁夏开展失业保险各项工作提供了必要的法制保障。

（二）工作基本情况

1.失业保险工作基本情况

近年来，宁夏失业保险参保扩面工作稳步推进、参保人数呈现缓慢增长，到2017年底，宁夏全区失业保险参保人数达到88.55万人，实际缴费人数80.99万人。2012年至2017年宁夏失业保险参保人数如图1所示。

2017年宁夏失业保险基金收入4.83亿元，同比减少28.87%;基金支出3.24亿元，同比减少9%;本年收支结余1.59亿元，年末滚存结余36.35亿元。从2012年至2017年宁夏失业保险基金滚存增长率逐年下降，执行阶段性降费政策成绩明显，在一定程度上也说明了失业保险基金使用效率有所提升。2012年至2017年宁夏失业保险基金情况如图2所示。

2017年之前，宁夏一直按照当地最低工资标准的65%执行失业保险金的发放。2017年根据《关于调整失业保险金标准的指导意见》（人社部发〔2017〕71号）要求，宁夏重新研究制定了调整失业保险金标准的实施方案，计划用3年至5年时间逐步提高失业保险金标准至当地最低工资的90%。截至2018年下半年宁夏失业保险金标准已经提高到了75%。据有关统计，2018年宁夏领取失业保险金人员月人均领取1 173.33元，比上年增加219.86元，增长23.06%;比2013年增加了395.33元，年均增长8.87%。2012年至2018年宁夏失业保险金月人均享受标准如图3所示。

2.失业保险体系建设情况

宁夏失业保险工作原则上按照属地管理、分级核算原则开展。2008年1月1日起，宁夏全区20个市、县（区）就业服务局将具体失业保险基金征收职能移交到税务部门，失业保险参保（扩面）、登记、申报、缴费基数的核定由社保部门负责，实现养老、失业保险参保资源共享，就业部门负责失业保险的待遇审核发放及促进失业人员再就业工作。2013年，宁夏正式开始实行失业保险自治区级统筹（以下简称区级统筹），失业保险基金仍然委托各市县代管，在基金管理上实行收支两条线，专户储存、专款专用。各市、县（区）需将每年失业保险基金收入总额的30%上解自治区基金财政专户，作为失业保险储备（调剂）金，在宁夏全区范围内统筹调剂使用。配合区级统筹要求，宁夏还着手实施了全区统一工作规程建设，在全区范围内争取做到失业保险政策、基金管理、预算和决算、业务流程、信息系统的五统一。

（三）部分制度运行情况

1.阶段性降费情况

根据有关阶段性降费要求，2015年至2016年，宁夏对企业缴纳社会保险费率进行调整。从2015年3月1日起，宁夏全区失业保险费率由3%降低到2%，其中单位费率由2%降低到1.3%、个人费率由1%降低到0.7%。2016年起开始将失业保险费率由2%调整到1.5%，其中，单位缴费由1.3%降至1%、个人0.7%降至0.5%。截至2017年年底，宁夏全区失业保险总费率由1.5%降至1.0%，其中单位缴費由1.0%降至0.5%、个人缴费仍为0.5%，为2.14万家企业83.8万职工和21.3万名灵活就业人员减负17.75亿元[2] 。

2.援企稳岗情况

2009年以来，宁夏根据国家应对国际金融危机、帮助企业脱困、化解产能过剩的三个阶段的有关援企稳岗政策要求，为当地困难企业支付阶段性“三项补贴”以及给予稳岗补贴。上述三个阶段分别为参保企业和职工个人减负5.29亿元、5.84亿元和2.53亿元，惠及职工64.3万余人（数据由宁夏人力资源社会保障厅提供）。

目前宁夏已经将失业保险援企稳岗政策实施范围由原来的兼并重组、化解产能过剩、淘汰落后产能等三类企业扩大到所有符合以下条件的企业：依法参加失业保险并按规定足额缴纳失业保险费，2017年未裁员或裁员率低于宁夏全区城镇登记失业率。稳岗补贴的标准按照不超过该企业及其职工2017年实际缴纳失业保险费总额的50%给予补贴，失业保险基金结余入不敷出的地区，稳岗补贴标准不得超过30%。稳岗补贴主要用于职工生活补助、缴纳社会保险费、转岗培训、技能提升培训等相关支出。

宁夏从2018年至2020年期间开始实施失业保险援企稳岗“护航行动”。“护航行动”对两类企业进行了政策倾斜。一是列入国家和自治区化解过剩产能任务名单的企业。这类企业若按时足额缴纳失业保险费且符合条件并申请的，补贴金额可达该企业和职工上年度缴纳失业保险费的65%。如未能按时足额缴纳失业保险费的，在补缴上年度欠费后，符合条件并申请的，补贴金额为60%。二是遇到暂时性困难未能按时足额缴纳失业保险费的企业。这类企业在补缴上年度欠费后，符合条件并申请的，补贴金额为该企业和职工上年度缴纳失业保险费的50%。

3.职业培训及技能补贴情况

2004年，在《宁夏回族自治区失业人员职业培训和职业介绍补贴使用办法》（宁劳社发〔2004〕80号）中，宁夏对于失业人员职业培训和职业介绍给予补贴的使用范围、额度做出了规定。其中两项费用补贴标准额度控制在不得超过市、县上年度筹集失业保险金总额的15%（职业培训费10%，职业介绍费5%）内掌握使用。到2017年，宁夏全区职业培训费和职业介绍费共支出1.22亿元，领取失业保险金的人员中实现再就业10万人，再就业率为70%（数据由宁夏人力资源社会保障厅提供）。

宁夏于2017年在全区范围内开展“展翅行动”。行动明确，列入自治区紧缺急需职业（工种）目录的，技能提升补贴标准向紧缺急需职业（工种）适当倾斜，但倾斜幅度不得超过规定标准的20%。“展翅行动”开展的第一年2017年，宁夏全区共为150名职工发放职业技能补贴22.9万元。截至2018年8月底，宁夏全区为1 323名企业职工发放职业技能提升补贴232万余元（数据由宁夏人力资源社会保障厅提供）。

二、宁夏失业保险实施中存在的问题

（一）失业保险制度尚需健全完善

宁夏失业保险工作开展主要依据的《宁夏回族自治区失业保险办法》乃是2001年颁布实施的，随着社会经济发展、就业形态演变以及人民群众对于更高质量生活的追求和向往，办法中的很多内容已不适用于当前的现实状况。从现有政策情况来看，主要的问题和矛盾主要聚焦在以下几个方面。

1.失业保险覆盖范围过小，扩面困难

相比养老保险、医疗保险以及工伤保险，失业保险覆盖面不够、参保人数相对较低。2012年至2017年宁夏社会保险参保人数如图4所示。

2012年至2017年有关数据显示，近年来宁夏失业保险覆盖率逐步增长，但到2017年也仅有23.55%，低于全国24.19的平均水平，应保人数和实际参保人数相差较大，失业保险扩面工作进展缓慢、覆盖范围过小。从失业保险受益率情况来看，接近一半的登记失业人员未曾享有过失业保险，并且近三年失业保险受益率呈现明显下滑趋势，情况不佳。2012年至2017年宁夏失业保险覆盖率和失业保险受益率如图5所示。党的十八大以来，民营、私营企业快速增长，对于企业总量增长的贡献率已经达到98.9%，成为我国经济发展的主要推动力[3]。推进失业保险扩面，将失业保险覆盖至民营、私营企业是失业保险工作重点之一。但是作为源于为国营企业职工提供待业保险以及保障生产的失业保险制度，如果要覆盖到民营、私营企业稳定岗位和促进发展，在适用条件、督促手段和激励措施等方面势必还需要做出调整和完善。在现行的制度体系下，无论是因为民营、私营企业主观不愿参保还是因为企业经营困难无力参保等，民营、私营企业失业保险参保不乐观的情况都现实存在。再者，虽然当前农民工数量保持持续增长[4]，但是在失业保险制度中始终未将其公平纳入，越来愈多的灵活就业人员也没有相适应的制度给予有效保障。总体来说，当前的失业保险扩面因为制度本身存在一定的缺陷进展并不理想。

2.失业保险促就业功能不明显

我国失业保险制度从建立之初就确立了保障生活和促进就业两项制度功能，但相比保障生活，失业保险促就业功能作用不明显，效用发挥不足。首先，失业保险待遇过低、激励作用有限。在失业保险条例中规定，失业人員领取的待遇金高于最低生活保障水平而低于同地区最低工资水平。这种水平的待遇金仅是能够保障失业人员基本生活，而再无力支持失业人员为了再就业而产生的机会成本，对于再就业激励作用极为有限[5]。其次，失业保险基金促进再就业支出不足、项目设立有限。从宁夏职业培训和职业介绍补贴政策的实施情况可以看到，失业保险基金直接用于促进失业人员再就业的经费少之又少。宁夏在2014年稳岗补贴有关政策出台之前，每年仅有不超过基金收入的15%用于失业人员促进再就业，之后情况略有好转，但也极为有限。在一些促进再就业项目设置方面，也很少有符合失业人员特点的、有针对性的项目，往往与普通职业培训或者就业促进工作混为一谈，在一定程度上影响了失业保险促进再就业作用的发挥。

（二）政策碎片化现象存在，部门间缺乏协调配合

当前，国家以及地方政府对于就业创业、脱贫攻坚等工作高度关注，民政、经信委、全国总工会、妇联、共青团等不同的部门都发起各种行动计划给与各项补贴支持，但是由于缺乏有效的协调和配合，这些部门很多行动和失业保险基金支持的项目在内容、形式和组织实施等方面都有所类同，存在重复建设、资金也叠加使用的问题。在这种情况下，对于基层部门具体实施则项目过多应接不暇，而享受对象对于过多的政策也难以掌握和分辨，再加之科学有效的监管和评估手段缺失，往往就会出现政策执行不力、资金投入效率低下、效果不佳的状况。人社部门内部也有相似的情况出现，不同部门出台的就业创业、职业培训以及失业保险促进就业等有关政策之间往往也缺乏一定有效衔接、不能互为补充、未能形成合力。

（三）失业保险区级统筹有待逐步深化

实现更高层级的失业保险统筹对于降低基金运作风险、提高基金使用效率，确保劳动力有序流动以及参保人员公平公正的享受权利与履行义务，建立可持续发展的失业保险制度都有着极为重要的意义[6]。2012年开始，宁夏着手推进失业保险自治区级统筹工作。目前，宁夏是全国为数不多的实行了失业保险省级（区级）统筹的地区。但实际上，宁夏的区级统筹距离真正意义上的统筹还有一定的差距，换而言之，宁夏失业保险区级统筹其本质仍然是区级储备金（调剂金）制度。2012年提出的在宁夏全区范围内争取做到的五統一，目前还未能完全实现。现有的类似区级储备金制度也存在一定问题，作用发挥极为有限。按照区级统筹实施意见要求，各市、县（区）每年失业保险基金收入总额的30%需要上解，剩余部分用于本地失业保险待遇金、补助金以及各项补贴的支出。如此一刀切的政策，容易对于基金结余较少、收入相对较低的地区带来一定的压力，而对于上解贡献较大的地区也容易使其感到缺失公平继而损伤积极性形成消极影响。

从2017年宁夏各地市失业保险基金收支结余情况来看，具体如表1宁夏2017年各地市失业保险基金情况所示，银川市、石嘴山市已经出现失业保险基金当期赤字，中卫市基金收入和支出持平。其中银川市失业保险基金累计结余相对较多，而石嘴山、中卫市累计结余较少，未来基金存在一定的支付压力。近期，宁夏已经向失业保险基金结余所剩不多的中卫市进行了调剂，以应对有可能出现的基金风险。现行的失业保险区级统筹制度从一定层面上可以看作是向真正意义上的区级统筹迈进过程中的过渡性政策。未来的统筹制度必须做出更为科学、全面的改进、完善。面临局部地区基金风险仅是一味的给与基金调剂，无从激发基金风险地区的应对积极性，难以从根本上做到防控基金风险、实现区级统筹公平可持续发展的根本目的。

（四）稳岗补贴作用发挥不够，地方缺乏自主权

目前很多地方在开展“护航行动”的过程中都会在一定范围内适当的放宽企业申领补贴的条件，让政策能够尽可能覆盖到当地所有类型的企业。但在实际政策执行过程中，受限于《人力资源社会保障部财政部发展改革委工业和信息化部关于失业保险支持企业稳定岗位有关问题的通知》（人社部发〔2014〕76号）文对于补贴对象“依法参加失业保险并足额缴纳失业保险费，申请稳岗补贴的企业必须满足上年度未裁员或者裁员率低于统筹地区城镇登记失业率”的刚性要求，地方缺乏自主权、放宽企业申领补贴条件空间有限，有很多急需政府给予帮扶的企业难以享受到政策福利。这其中，的确有因为企业自身由于参保意识欠缺，在规范劳动合同签订依法足额缴纳社保费等方面有所不足从而不符合补贴条件要求的。但还有较多的一种情况是，因为企业暂时性的经营困难导致无法足额缴纳保费或者裁员率较高而不满足补贴条件要求。这些企业对于当地的社会经济发展也做出了应有的贡献，但在最需要政府帮扶的困难时刻，却因为裁员率等问题而享受不了政策补贴。与此同时，却有部分企业已经从困境中走出恢复正常盈利，但因为满足政策条件，仍然能够继续享受补贴。当前，这样的情况不仅在宁夏，在很多其他地区也都普遍存在。那么是否可以考虑对稳岗补贴政策中的几个关键条件适当调整或者给予地方更大的自主权，让政策更加符合地方实际需求、更加具备适用性能够发挥更大的作用？实际上，在这方面宁夏的部分地区已经做出了尝试突破，例如2017年吴忠市曾经有过的政策，将裁员率放宽到了“当年度企业职工人员减少数小于企业职工月平均总数10%”，这个比例要比低于当年3.42%[7]城镇登记失业率的标准要高很多，那么也就意味门槛降低，会有更多的企业纳入到政策支持范围中来。

总之，失业保险对于援企稳岗的支持不仅应该只是解决部分企业暂时性的困难，更重要的作用在于如何引导和帮助企业营造稳定就业、创造就业的环境，让依法缴费的企业在遇到困境时都能有权利享受帮扶支持。而在地方自主方面，如果国家只是做出方向指引和宏观决策，给与地方一定的自主权限和创新空间，由地方结合地区发展现实需要在一定范围内自行制定稳岗补贴政策，其实际效果可能会超出预期，并且能够有效提升政策的执行力。

三、完善宁夏失业保险的对策建议

（一）健全制度强化失业保险作用

强化失业保险制度在保生活、防失业、促就业方面的作用，特别是在促进就业方面，应该吸纳东部七省扩大基金支出范围的成功经验。在制度中明确加大对于失业保险促进就业的基金支出和扩大专项设立范围。探索根据企业或者行业失业风险程度实行差别费率的可行性。根据不同行业不同情况区别对待，结合各地的基金收入、支出和结余情况，对于失业风险较高的行业可以按照较高的费率来进行征收保险费，对于失业风险较低的行业按照相应较低的费率来进行征收[8]。

合理确定失业保险金标准，进一步完善缴存机制。从失业保险“权利与义务对等”的原则出发考虑，失业保险待遇金的标准应当与缴费工资挂钩，按照缴费工资的一定比例发放待遇金，缴费工资越高，领取失业待遇金就应越多[9]。建议统一建立个人失业保险缴费账户，规定企业所缴纳的费用按照一定的比例进入个人账户。明确享受失业保险的条件，不仅要根据缴费时间的额长短，还要根据缴费账户的多少来确定应该享受的失业保险待遇[10]。

（二）逐步深化失业保险区级统筹

虽然宁夏当前的失业保险区级统筹仍然处于区级储备金阶段，但是在失业保险更高层级统筹工作方面相较于其他省市已然具有一定的政策及工作基础，有其先进可取之处。因此，可以尝试在一定范围内调整优化，让政策发挥更大的作用，继而向实现真正意义上的失业保险自治区级统筹迈进。具体的建议是：进行宁夏全区失业保险基金收入和支出的全面摸底及科学测算，统一全区缴费和待遇标准;按照各市、区（县）失业保险基金年度实际收入以及滚存结余情况设定差别化的上解调剂金比例，原则上对于经济状况好、征管效率高、基金滚存结余相对较多的地区，其上解比例可以有所增加;明确由区一级负责统一支付宁夏全区失业保险待遇金，各类补助以及补贴仍由各地区自行安排;结合自治区级储备金收入和滚存结余情况，对于上解贡献较大的地区，可以给与上解资金一定比例的返还，并且设置奖励激励机制;对于出现赤字的地区在给与区级调剂金弥补的同时，可以积极探索通过降低费率、减免税收等多种手段来降低企业缴费成本，并且提升各类相关补贴标准，补贴范围也可以适当倾斜和扩大。

（三）加强部门协作，推进标准化建设

进一步捋顺失业保险职能部门与其它社会保险、职业培训、劳动关系等部门之间的协作关系，既要遵循相关部门行政管理、公共服务职责范畴，也要把握失业保险工作要求以及失业人员再就业的特点，确保高效、高质量完成有关失业保险各项工作。在经办服务方面，建议围绕失业保险区级统筹要求，尽快推进失业保险经办服务的科学化、规范化和标准化建设。对于宁夏全区经办机构的名称、建制、职责等设置需要统一规范和科学规划，同时，根据失业保险经办业务工作量和管理服务对象数量，科学核定经办机构人员配比，明确岗位职责，使得失业保险经办工作在体制上得到保障。增加对于经办人员的培训投入，通过多种形式的学习和培训，提升经办人员政策和业务水平。尽快研究拟定业务经办标准，经试点后从上至下全面推动经办服务标准化建设工作。

（四）完善稳岗补贴政策，给与地方自主权

对于失业保险如何更好的发挥援企稳岗的作用需要进一步探索分析。对于稳岗补贴政策的适用条件要根据适用范围扩大的现实情况进行调整，给与地方一定的自主权，让真正有需要有困难的企业享有政策支持。首先，补贴申领条件允许地方可以根据当地企业实际情况在一定范围内自行设定;对于在补贴支持下已经摆脱困境恢复正常经营的企业要有合理的退出机制，无需再行给与补贴支持。其次，对于确实因为暂时性经营困难、以往信用良好仅在一段时间内未能足额缴纳社保费用的企业，可以暂时性直接降低企业缴费费率，使其有能力补缴社保费用，或者可以允许其在一定期限内缓缴社保费，同时享有稳岗补贴。第三，在扩大补贴企业范围让更多有需要的企业享受稳岗补贴的同时，也要有所侧重实现重点企业的重点帮扶。第四，调整稳岗补贴用途并加强监管，稳岗补贴应该尽量直接用于因为企业暂时性困難而受影响的劳动者本人的补助和补贴。

参考文献：

[1] 人力资源社会保障部.关于失业保险条例修订情况的说明[EB/OL].[2017-11-10].http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/ buneiyaowen / 201711 / t20171110_281454.html.

[2] 宁夏人力资源社会保障厅.宁夏人力资源和社会保障信息[EB/OL].[2018-01-29].http：//hrss.nx.gov.cn / gzdt / rsyw / 201801/t20180129_681380.html.

[3] 中国工商总局.党的十八大以来全国企业发展分析[EB/OL].[2017-10-27].http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234848.htm.

[4] 宁夏统计.宁夏回族自治区2018年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].[2019-4-30].

[5] 胡 珀.我国失业保险中促进再就业法律制度的完善[J].江西社会科学，2016（09）.

[6] 毛广雄，颜 俊.试论社会保险全国统筹的制度体系创新[J].南京人口管理干部学院学报，2009（07）.

[7] 中国统计信息网.吴忠市2017年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].[2018-04-25].http：//www.tjcn.org/tjgb/30nx/35513_2.html.

[8] 魏 莉，张晓歌.国外失业保险制度的经验借鉴[J].中国财政，2016（20）.

[9] 梁书毓，薛惠元.费率降低背景下失业保险保障水平的确定——基于基金平衡的视角[J].西北人口，2016（01）.

[10] 李满奎.从《失业保险条例》修订看我国失业保险制度的完善[J].中国劳动，2018（03）.