信息内容安全事件中的网络舆情治理研究*

齐 巍

北京电子科技学院，北京市 100070

引言

信息内容安全事件(Information Content Security Incident，ICSI)，是指通过网络传播法律法规禁止信息，组织非法串联、煽动集会游行或炒作敏感问题并危害国家安全、社会稳定和公众利益的事件[1]，包括:a)违反宪法和法律法规的信息安全事件；b)针对社会事项进行讨论、评论形成网上敏感的舆论热点，出现一定规模炒作的信息安全事件；c)组织串连、煽动集会游行的信息安全事件；d)其他信息安全事件四个子类[2]。 随着信息社会的不断发展，互联网发展呈现多极化、多样化发展趋势，网络空间的发展在为公民提供便捷的同时也导致了网络信息安全形势日益严峻，各类信息内容安全事件一旦爆发往往迅速演变成大型公共舆论危机，如何在信息内容安全事件中有效应对舆情、缓解局势、防控可能出现的舆情次生危害既是防灾减灾的重要方面，也是增强政府网络空间治理能力、提升政府公信力的重要手段。

1 信息内容安全事件中网络舆情应产生与治理的内生逻辑

当今社会，网络成为人们获取信息、表达诉求、参与社会治理的主要渠道和平台。 据中国互联网络信息中心2020 年4 月发布的《第45 次中国互联网络发展状况统计报告》指出，截至2020年3 月，我国网民规模已达9.04 亿，互联网的公民普及率为64.5%[3]，快速发展的新媒体、自媒体，逐年增加的网民群体，为网络舆情的产生和传播提供了便利条件，同时也加大了政府信息内容安全管理的技术难度。 随着广大网民的公民话语权意识的显著提升，公民主体意识的觉醒和权力意识高涨，政府必须在信息内容安全事件演变为重大网络舆情事件之前对事件加以准确的察觉和预判，并在舆情演发、传播和扩散的过程中给与准确的引导和治理，减少不利信息恶意传播造成的危害性后果，这意味着政府在网络舆情治理的问题上必须具备前置处理的先觉优势，也对政府在网络舆情的处理和应对上提出了较高的要求。

党的十九大报告中指出要“加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系”[4]可见中央层面已对网络空间安全、网络舆情治理等工作给予了充分的重视并做出了重大部署。 不仅如此，近年来各级地方政府也越来越关注公民的网络表达与影响，官方媒体已在多个网络平台以多种方式开辟了解民情、畅通民意的各类渠道，积累了较为丰富的网络舆情应对方法和经验，如分级分类舆情处置、加强舆情预警研判、提升各级政府的舆情反应效率等。 但同时我们也要看到，当前政府在舆情治理主体、手段、技术、伦理等方面均存在诸多困境，在复杂的新形势下，各级政府的网络舆情治理能力亟待提升。 加之，由信息内容安全事件引发的网络舆情事件，将使公众迅速聚焦于负面的、产生严重损害政府公信力的恶性事件中，对公众和国家安全问题造成巨大威胁，因此全面提升各级政府在信息内容安全事件中的网络舆情治理能力意义凸显。 表1 梳理了2020 年1 月29 日至2020 年3 月2 日新冠肺炎疫情爆发期间我国信息内容安全事件引发的网络舆情事件，我们可以看出:在各类信息内容安全事件的应对和处置过程中，低效率的网络舆情应对将直接导致事件愈演愈烈，造成社会心理恐慌，危害社会稳定，最终导致国家的政府公信力严重受损。

表1 新冠肺炎疫情爆发期信息内容安全事件列举

注:Ⅰ类信息内容安全事件:违反宪法和法律法规的信息安全事件；Ⅱ类信息内容安全事件:针对社会事项进行讨论、评论形成网上敏感的舆论热点，出现一定规模炒作的信息安全事件；Ⅲ类信息内容安全事件:组织串连、煽动集会游行的信息安全事件；Ⅳ类信息内容安全事件:其他信息安全事件。

2 信息内容安全事件中加强政府网络舆情治理面临的主要困境

2.1 网络舆情治理主体面临多重困境

一方面，当前政府网络舆情治理的权威性尚显不足。 在网络空间中广大网民是网络舆情的生产者，政府作为网络舆情治理主体往往处于较为被动的舆情应对方，信息内容安全事件产生的负面影响又使政府公信力在舆情发酵期间不断丧失，这往往导致了网络舆论一旦爆发就显现出难以控制的复杂局面，陷入“塔西佗陷阱”。 如2017 年“电表门”事件，一时间“惊天黑幕:全国75%电表被加速”“75%电表被加速，电力公司干伤天害理之事”等文章在微博、微信自媒体上大量转发，信息内容迅速发酵成舆情热点。 其实，最初的网络谣言版本早在2005 年就惊现各大论坛，在2005-2017 年12 年间，官方曾通过各种媒体公开信息辟谣，但收效甚微，在后续的6 波舆情中变种谣言层出不穷，到今天此类谣言依旧频现网络。

另一方面，政府以外主体参与治理存在困难。 传统治理模式下，政府以外主体难以发挥舆情管理作用。 诚然，近年来社交媒体时代的到来在一定程度上促使网络舆情的单一的政府管理模式向公共治理模式迅速转变。 但现实情况是，公众、企业及各类社会组织在网络舆情治理过程中难以发挥作用，多元治理、协同共治的局面尚未形成。 其他社会主体网络舆情治理的参与困境包括认知障碍、技术屏障、价值取向偏差等现实问题。

2.2 政府的网络舆情治理手段单一落后

舆情危机一旦爆发，其破坏性能量将在短期内迅速释放。 当前各级政府的舆情治理探索还处于起步阶段，驾驭复杂舆情的综合能力和经验尚显不足，参与舆情治理的主力人员目前大多数仍是政府机构人员，面对形式不断裂变、不断更新换代的自媒体等新兴事物，在认知和理解上仍存在时间差。 缓慢的反应、简单粗暴的应对手段都是导致网络舆情处置失败的关键因素。 例如:政府在舆情处置中过于强调行政命令的运用，行政管理手段单一，简单粗暴的删、封、堵只能导致公众舆论更偏向消极的方向，甚至还有可能将政府自身变为舆情焦点，衍生次生舆情。 部分职能部门在处理具体问题时采取被动单一“鸵鸟”回应方式，推诿规避责任，其结果往往使问题更加复杂，甚至导致严重的舆情反弹，使政府陷入网络舆情漩涡。

新闻发布会是当前大多数政府面对舆情爆发采用的常规模式，在失败的舆情应对案例中，仓促开展的低质量新闻发布会往往是导致舆情沸腾的根源，在发布会中语焉不详、缺少公众急于获取事件关键信息、缺乏后续应对的强有力举措等都是政府回应缺乏说服力的显著特征。 除此之外，政府在网络舆情应对中还存在应对手段陈旧、流于形式的问题。 诚然，近年来在党中央相关文件的要求下，各级政府均加大了政府网站的建设力度，但仍存在部分政府网站建设流于形式的问题，简陋机械的信息公开方式导致公众在网站上难以快速找到想要的信息，甚至还会出现网站无人维护、公众留言回复不及时或者不被回复的问题。 在各级政府开通的政务微博中，长期存在内容建设不佳、转发关注度差、“僵尸微博”频现的问题。

2.3 网络舆情反应缓慢滞后

政府面临重大公共危机舆情尤其是突发性舆情时，一个重要的能力考验指标是政府的舆情反应与应对速度，政府的第一反应往往决定着网络舆情事件的走向。 人民网舆情监控室曾提出名为“黄金四小时”的舆情回应原则:认为在舆情发生时，政府处理的最佳方法就是，立即回复，马上调查，持续更新，争取在最短的时间里遏制危机发展的势头，甚至有学者将黄金回应时间缩减至1 小时。 但从目前我国网络舆情回应的普遍形势来看，各级政府所采取的行动往往不够高效迅速，最终导致了舆情蔓延。

面对海量的网络舆情信息，政府对于涉及本部门舆情信息的快速抓取成为信息管控的难点，也让研判和预测变得更困难。 其次，由于思维定势、行为定势等影响，部分机构在处置网络舆情问题时常常拖沓犹疑，害怕发声、迟缓发声，往往陷入被动尴尬的境地。 当前我国的舆情治理工作尚处于政府全面管控阶段，一旦发生舆情，常规的处置程序是将处理意见报请上级部门审批，由于处置流层级较长，处置办法缺少因地制宜和创新精神，部分事件中存在以“参照前例”“走好流程”“领导把关”等作为舆情治理工作反应滞后的“借口”，在拖沓中丧失了治理舆情处置的最佳时机。

3 在信息内容安全事件中加强舆情治理的对策建议

3.1 加强互联网内容建设，建立党委、政府、企业、社会、网民共同参与的网络综合治理体系

第一，依法保障政府网络舆情治理的合法性。 通过推动立法，进一步明确政府网络舆情治理的主体地位。 理顺党委、政府、企业、网民互联网发展过程中的角色和地位，在制定法律法规前广泛征集媒体、网民等社会群体的意见和建议，充分保障公众话语权，获得稳固的群众基础。 第二，加强政府与媒体之间的沟通协作。 作为舆情信息的传播者和政府工作的监督者，媒体在网络舆情发展中起着非常重要的作用，如果媒体积极参与网络舆情治理进程，将会是政府之外最强的治理力量。 因此，政府在网络舆情应对中要与媒体建立沟通顺畅、反应迅速的合作机制，充分发挥媒体平台与官方政务平台的整合优势，加强对媒体特别是网络媒体的引导和规范，倡导媒体行业自律，培养网络媒体的社会责任感。 第三，加强政府与社会组织和网民间的协作。 畅通网民的网络参与渠道，提供网络参与机会，增强网民的网络参与价值。

3.2 构建科学的网络舆情应对处理机制

构建规范的网络舆情应对处理机制是当前推进网络舆情治理体系化、制度化的关键。 健全的网络舆情应对处理机制，持续优化完善网络舆情监测、研判预警、引导控制、善后评估等工作机制，能够保证政府在事件发展的不同阶段采取科学合理的措施，能够确保政府在面临重大舆情时能短时间内调动和整合各种力量，有效应对处置。

第一，建立健全网络舆情监测机制。 各级政府应成立专业的监测部门和分析机构进行实时动态监测工作，充分利用大数据和专业技术平台，切实提高网络舆情监测水平，为政府科学分析和研判打下基础。 首先，做好常态化日常监测和重点监测。 帮助政府及时掌握舆情新动态、新方向，提高政府的网络舆情应对效率。 其次，通过网络安全监控技术对网络舆情进行全天候的自动跟踪与搜集，关注网民热点话题，解析真实的民众诉求。 第三，在特定的舆情爆发期，针对某重大事件或重点人群加大监测力度，加强舆情信息收集分析工作。 特殊情况下的舆情监测不仅要扩大监测范围，而且要尽量实现短时间内抓取有效信息，在充分进行数据分析的前提下，为政府下一步决策提供依据。 第四，在舆情监测技术上，要进一步需融合文本挖掘、话语分析、内容分析、情感分析、语意定位等技术要求，及时更新监测系统和设备，提高智能化水平。 同时各级政府可以积极探索与外部专业机构开展互补监测，提高舆情的发掘、预判、鉴别和处置能力。 如依托高校或专业机构，利用先进的监测技术，全面收集舆情事件相关数据，助力舆情监测和治理工作。

第二，健全网络舆情研判预警机制。 网络舆情研判预警机制，能够帮助政府在初始阶段做好信息引导，防患于未然，并在舆情爆发时提供有效建议，帮助政府机构从容应对。 舆情研判工作要充分利用数据挖掘和分析技术，对监测到的数据信息进行自动分裂聚类、主体检测、专题聚焦、趋势分析等综合判断，预判网络舆情的性质、走势和影响力，对是否需要采取预防控制措施，是否对舆论进行干预和引导作出决策。 具体工作应涵盖:制定科学的预警级别和方案、区分舆情类型和风险等级、细化舆情应对流程、发布预警级别和预警方案等。 制定相应预案，及时根据舆情裂变情况调整和优化预警级别和方案，保证舆情工作的有效开展。 建立舆情治理经验库，为舆情预警研判提供参照。

第三，完善网络舆情回应引导机制。 加强网络舆情常态化引导机制的建设是政府提高治理能力的必然选择。 当前政府要掌握网络舆情治理的主导权，就必须要适应当前舆论传播格局的新变化，遵循网络舆情的传播规律，建立高效合理的网络舆情回应引导机制。 在态度上要积极公开回应，做好客观权威解释。 在组织上，要建立成熟的沟通机制，培育良好的网络沟通环境，以保证网络舆情应对及时、顺畅，减少危害发生。在技术上要注重提高官员舆情应对技巧和能力，防止因策略不当而激发矛盾。

第四，完善善后恢复评估机制。 善后恢复评估总结工作是舆情治理的重要一环。 当事件得到有效控制后，政府应迅速完善网络舆情的善后恢复评估机制，消除衍生舆情和可能引发的新的不良影响，及时发布事件处置结果。 在整个舆情事件过程中，政府要及时更新舆情处置进展，在善后恢复阶段对整个事件应对过程进行全程评估，及时公布处置措施和处理结果，广泛征集公众意见。 加强事后总结反思力度，积极反思舆情本身发生的原因，找出症结，解决核心问题。

3.3 完善网络舆情治理保障体系建设

网络舆情是不断发展演变的动态过程，因此，面对复杂多变的网络舆情，除应急处理方式以外，构建网络舆情治理的长效保障机制作用不可或缺，完善保障体系的构建有利于“标本兼治”。 应从完善网络舆情治理队伍、完善信息公开制度、依法治理网络乱象等多个方面加强网络舆情治理保障机制建设，全面提高政府舆情治理能力，这对于维护社会稳定具有十分重要的意义。

第一，加强网络舆情治理人才队伍建设。 网络人才队伍是网络舆情治理的一项重要保障，设立专业网络舆情机构，促进专业人才队伍建设意义重大。 只有多措并举在人才队伍建设上加大投入有所建树，网络舆情治理才能实现新的突破和新的跨越。 当前我国网络舆情治理的专业队伍尚显匮乏，存在缺乏专业培养、缺少薪资待遇保障等现实问题。 因此，应进一步完善人才引进和激励机制，培养一大批优秀的网络舆情分析师，从事专业的网络舆情信息的收集和筛选工作。 在人才体系建设中，应根据实际需要，细化舆情人员的具体职责，定期开展业务学习和培训，努力提高舆情人员的业务能力和水平，使其在必要的时期能够发挥有效作用。 与此同时，应当重点完善网络舆情新闻发言人队伍建设。 在重大网络舆情事件中采用经专业训练的网络新闻发言人发布权威信息，回应舆情关切，澄清网络谣言，展示政府态度，在充分尊重公众的知情权和监督权前提下，做好舆情疏导工作。

第二，提升政府各部门间联合协作能力。 网络舆情治理是一项涉及多领域、多层面的综合性系统工程，在网络时代快速发展的今天，网络舆情治理不能单纯地依靠某个部门或机构，而是要在网络安全部门的指挥下协同治理共同应对。当前各级政府虽建立了相应的治理协作机制，但往往存在协调力度不够、结合实际不紧密等问题，联动协调程度直接影响政府工作的效率，因此提升政府多部门间联合治理网络舆情的协作能力尤为重要。 未来应进一步合分散资源，实现资源合理配置，明确各部门职责，提升部门间的协作能力。 进一步畅通各部门的舆情信息沟通渠道，按照横向协作、纵向联动的原则，充分发挥各部门优势，保证政府实时掌握网络舆情动态。

第三，加强政府信息公开制度建设。 在虚拟的网络环境下，政府掌握的事态发展、救援信息、相关处理信息相较于普通网民来说更为全面和专业。 为此，政府应当利用这一优势，完善信息公开的长效机制，及时发布准确、全面、权威信息和数据，引导媒体报道和网民态度。 政府应当坚持民主原则，积极收集意见，以反馈形式及时公示群众想要了解的政务信息，加大信息公开的广度和深度，保障公民权利。 以问题为导向，以解决群众关注的热点难点问题为重点，认真落实服务本位，给予群众信任和理解。 进一步完善政府官方信息公开平台建设。 在抓好信息公开的同时，注重官方账号的内容建设和回应性，关注并及时解决公众提出的重要问题。

3.4 依法治理网络乱象

有效治理不仅需要包容，还离不开严管。 各级政府在治理路径选择上应该更加重视依法加强对网络空间的治理，在法律框架下，加大针对网络乱象的网络执法力度，促进网络舆情整体环境的净化。 开展集中检查和整治，是净化舆情整体环境的重要途径，也是强化舆情治理的重要抓手。 要对散布谣言、网络投机，构成公有财产过程损失、危害他人生命财产安全、引起公众恐慌的机构或个人加以惩处[5]，维护正常的网络秩序；对境内外敌对势力操纵的网上违法犯罪活动，要旗帜鲜明严加管控，坚决打击；对产生恶劣影响的媒体行业失范行为进行严厉惩罚。 同时，应进一步推进网络实名制的发展，网络空间不是法外之地，任何人在网络空间违法都应该受到相应的制裁，都应该付出相应的代价，绝不能让网络违法分子逍遥法外。 通过加强网络实名制执行力度，从根本上阻断不良信息来源，杜绝网络造谣和不经核实的盲目转发跟帖。 并应根据其所散播的信息、目的、事件的情节严重程度、危害程度来采取相应惩戒措施。

4 结语

信息内容安全事件中的网络舆情治理既是关乎国家安全、网络安全、人民生命财产安全的重大问题，同样也是对政府执政能力治理水平的重大考验。 各级政府需从舆情的预警、研判、应对、处置、善后等各环节加以高度重视，通过管理机制创新、技术创新、手段创新全面提升网络舆情治理水平，有效保障公民网络信息内容安全，切实维护国家政治经济社会的有效运转。