“新时代”背景下公众参与行政决策的理论思考

摘要：在“新时代”大背景下，如何开展公众参与行政决策的工作，需与中国特色社会主义法治建设的新要求以及公众参与的新特征相结合。在推进公众参与制度的建设的同时，要充分发挥社会主义协商民主的作用，提高政府与公众的参与意识和能力，理顺行政决策权与公众参与权关系，从更深的层次对公众参与进行更务实、更理性的思考，确保行政决策的科学性与民主性。

关键词：新时代;公众;参与;行政决策

新中国成立70年来的历程，也是人民当家作主不断实现的历程。而人民当家作主在行政法治领域的一个重要体现就是公众参与行政决策。党的十九大报告指出：“健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。”公众参与是实现科学决策和民主决策的重要形式。随着中国特色社会主义迈入新的历史性阶段，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。党的十九届四中全会强调：“健全决策机制，加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，强化决策执行、评估、监督。”公众参与也需要结合新的历史条件，体现新的时代特征。

一、 适应“新时代”社会治理的新要求

习近平同志在庆祝中华人民共和国成立70周年大会上强调，“前进征程上，我们要坚持中国共产党领导，坚持人民主体地位，不断满足人民对美好生活的向往，不断创造新的历史伟业”。这充分体现了人民主体地位，也对国家治理中体现人民性提出了更高要求。公众参与作为社会治理的一种重要形式，要做好“新时代”的公众参与工作，就必须深刻理解社会治理工作面临的新形势新任务。

首先，新时代加强社会治理，是解决新时代我国社会主要矛盾的内在要求。“人民的美好生活需要主要包括民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求”。其中，人们的民主意识、法治意识、权利意识、社会参与意识的日益增强，给社会治理提出了新的要求，也对保障公众参与权提出了新问题、新挑战。“不平衡不充分的发展”反应在社会治理领域主要是社会治理状况的不平衡不充分，要求我们继续深化社会治理实践。因此，在新时代必须加强公众参与的法治保障建设摆上议事日程，研究这些新问题，大力提高社会治理体系和治理能力现代化水平，才能满足人民的新期待，保证人民依法享有广泛权利和自由。

其次，新时代加强社会治理，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，推进公众参与工作。针对社会治理创新，党的十九大报告提出了一系列关键举措，例如，“打造共建共治共享的社会治理格局。完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。……加强社区治理体系建设，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。这些都是对社会治理创新如何的具体指引现阶段，在深入推进社会治理的背景下，如何将“公众参与”的要求落到实处，需要围绕以下几个方面开展更多分析与研究。

一是注重动员各种社会力量参与社会治理。习近平总书记强调，要注重动员组织社会力量共同参与，发动全社会一起来做好维护社会稳定工作，努力形成社会治理人人参与、人人尽力、人人共享的良好局面。这就需要建立起政府治理与社会调节、居民自治之间的良性关系，逐步放开公共服务市场准入限制，对企事业单位、社会组织、民众进行有效引导，让各类社会主体有更多机会参与社会治理。推进社会组织管理制度的改革，明确社会组织需要承担的责任及享有的权利，加强规范自律，积极参与社会治理的各环节。

二是注重公众参与治理的依法有序开展。公众参与治理需要良好的社会法治环境保障，需要各类社会治理参与主体具有“规则意识”，形成政府依法行政、群众依法参与、人人遵纪守法的良好法治氛围。社会治理主体在参与管理国家事务、经济文化事务、社会事务等方面需要遵循相关法律法规要求。政府需要引导公众依法表达诉求、解决纠纷，确保公众在法治框架下充分享有参与的权利。面对社会治理中的矛盾和问题，要运用法治思维、借助法治方式进行处理与解决，推进社会治理的法治水平。此外，还要支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。

三是注重提高治理参与的社会化、智能化、专业化水平。社会治理的社会化水平的提升主要在于坚持群众路线，建立更多倾听群众诉求的渠道，给予群众更多参与社会治理的机会。同时，要建设社会化参与的相关基础制度，譬如：实名登记制、统一社会信用代码制度等，对现有的社会信用体系进行补充与完善。社会治理的智能化水平主要是依托大数据、云计算等新兴技术，在治理目标、参与手段、评估标准等方面引入智能技术，实现更为精细、科学、高效的社会治理。社会治理的专业化水平主要是指要建设高水平、高素质的人才队伍，有效运用专业知识、先进理念，增强社会治理效能，使社会治理具有更高的协同性及整体性，确保对各类风险具有更强的预警及防控能力。

二、 充分发挥社会主义协商民主的作用

社会主义协商民主为公众参与提供了有力的制度保障。党的十九届四中全会指出：“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践”。这就需要建立流程健全、程序合理的社会主义协商民主制度，切实保障公众参与可以在法定的制度框架内有序推进。

首先，在社会主义协商民主建设的进程中，强化党的领导地位。实现党的全面领导，对在党和国家建设各层面、各领域落实协商民主要求有着积极的效果，能够最大程度达成广泛共识，凝聚多方力量，避免決议拖沓、执行不力的状况发生，切实保障能够有计划、有组织、有步骤的落实协商的各项事项，在管理社会事务、国家事务、文化经济事务方面保障民众依法行事。推进社会主义协商民主的发展，必须坚定不移以党的方针为导向，以中国特色社会主义思想作为核心指引，坚持依法治国、以民为本的宗旨，而不能够对西方模式进行照搬照抄。在党政的议事日程及决策部署方面，需要充分考量协商民主事项，进行统一的规划与部署，确保能够有计划、有组织、有步骤的落实协商的各项事项。

其次，积极建立起多层次的协商格局。从公众参与的视角看，在协商模式上需要重点做好以下工作：第一，坚定不移推动政府协商。加强依法决策、民主决策、科学决策，提升公众参与度和决策透明度，有效回应人民群众的切实需求。探索制定协商事项目录。如果协商事项对社会民生、公共利益等有着重大影响，政府需要对社会舆情保持足够的关注与重视，并吸纳公众参与协商。第二，扎实推进基层协商。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层，要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。这就需要基层治理组织不断完善联系群众的有关制度，探索符合基层实际的协商议事方式，让群众依法对自身事务进行有效处理。建立基层协商的各方联动机制，针对基层民众关注度较高的征地拆迁、城乡规划、生态环境保护等问题，应积极协调相关部门和利益相关主体进行协商。第三，探索社会组织协商。在坚持党的领导和政府依法治理的前提下，与相关社会组织建立起更为健全的联系渠道与机制，为社会组织协商提供更多机会和平台。

再次，围绕协商政策的落地完善相关推进举措。按照党的十九大报告的要求，各级党政机关应当在深入的调查研究、广泛的听取意见基础上，制定科学、合理的年度协商计划，对各类协商活动进行统筹。同时，需要拓宽协商渠道与方式，完善听证、提案、咨询、座谈、评估、论证等具体协商形式的设置，持续提升协商民主的广泛性和规范性。围绕对群众切身利益、社会发展具有重要影响的问题进行全面协商，把协商的方式和精神贯穿于决策的全过程。针对协商中获取的公众意见，健全相关的反馈、采纳和督查機制， “引导督促各级干部养成有事多协商、遇事多协商、做事多协商的良好习惯”，提升决策主体的协商民主素养。

三、 提高政府与公众的参与意识和能力

相较于公众参与制度较为发达的国家，我国公众参与的意识和能力还有一定欠缺。这主要是受我国历史与文化因素的影响，官本位的思想认识较重，虽然近年来民主行政不断推进，但政府官员民主决策的意识和公众积极参与决策的意识仍有待提升。鉴于此，我们必须立足国情，从树立公民权利意识与政府民主决策意识着手，为公众参与制度的完善提供有利的思想保障。

1. 增强公民依法参与的权利意识。意识是行为的先导。目前在我国行政决策实践中，仍时常存在公众参与的权利意识不足、参与热情不高、参与理念陈旧等问题。这就需要培养和增强公众的参与意识和维权意识，消除“事不关己、高高挂起”和“搭便车”等消极心理。对此，可以从以下几方面采取措施：

第一，培育公众在国家治理中的身份意识。积极引导公众树立并强化主人翁意识，让公众充分认识到政府的行政决策是国家治理重要手段，与自身利益息息相关。既要培育公众的个体意识，充分行使自身的法定权利，又要培育公众的集体意识，让大家勇于为了群体利益和公共利益代言发声。只有当民众具有深刻的身份意识，才能像管理自己的家庭事务或单位事务一样，积极参与社会公共事务管理，并认识到这是法律赋予的神圣权利也是必须履行的义务，必须充分有效的维护自身参与权利，而不是以走过场的态度应对。

第二，不断优化公众参与的途径和方式。公众参与积极性的提升需要长时间的实践积累，需要对参与途径与渠道进行拓宽，并借助更加合理、高效和人性化的方式的。在现代信息技术跨越式发展的背景下，越来越多的社会大众特青年人习惯于通过智能手机、平板电脑等移动终端，运用微博、微信等新媒体技术平台来关注社会事件并为自己的利益发声。政府应当顺势而为，运用更多的新技术手帮助公众获取行政决策有关信息，并探索更多新型的便捷高效的参与方式，进而提升公众的参与积极性。

第三，引导公众树立良好的法治意识。参与主体争取自身权利，均需要以法律框架为前提，不能以“死缠烂打”的方式维护自身权益，也不能“素心所欲”的自由行事。任何参与均需遵循客观、合法、合理、公平等原则，不能够置事实于不顾，唯利是图，乃至是知法犯法，为满足自身私利而牺牲公共利益。这就需要加强公众参与行政决策有关法律的宣传和普及，帮助公众选择合理、正确的方式参与到行政决策之中，避免出现“消极参与”和“过激参与”两种极端现象，确保在依法依规的条件下有序参与行政决策。

2. 提升公众参与的能力素养。提升公众参与主体自身的知识水平和参与能力，能够保障公众参与的有效性，提升参与质量的，使得公众参与行政决策更为高效。在现代社会，任何政策的形成都需要充分权衡多方面的因素，因而不仅要求政策制定者足够的分析及判断能力，而且参与政策制定的公众也需要有相应的能力、知识，以保障政策的科学制定和有效实施。

第一，公众需具备借助多种途径获取信息的能力。在行政决策有关的听证会或意见征询会之前，行政机关往往会先行发布决策相关的基础信息，让公众预先掌握基本情况，为后续参与进行相应准备。行政机关发布信息一般会借助新媒体和新技术手段，譬如：微信、微博、政务APP等。这就需要公众能够熟练掌握新型的交流沟通工具的使用方式。当然，政府也应当开发更多使用便捷的、易于公众掌握的信息发布和交流平台。

第二，公众需要具备一定的沟通和质辩论能力。在参与行政决策时，对于决策有关的事项，参与者具有质疑、辩论及阐明意见的权利，但是要充分运用和实现这些权利，那么需要参与者具有一定能力的语言组织和表达能力，以阐明自己的主张和观点，并且要具有较强的逻辑思维能力及反应能力，以充分的开展质询和辩论。故而，参与者需要充分拓展自身视野，对社会热的问题进行积极关注，广泛参与行政决策实践，不断提升自身的综合素质。

第三，公众需要具有科学技术知识的储备。在社会高速发展、科技日新月异的背景下，行政决策涉及的议题更为广泛，诸如城市河道治理、化工项目选址、城市规划等等都与科技知识有关，公众要充分参与此类行政决策就使得需要掌握一定的科技知识，这样才能围绕行政决策阐明自身有针对性观点，不与主题相偏离。

四、 理顺行政决策权与公众参与权关系

参与权严格来讲是宪法中明确规定的一项由具体法予以落实的公民基本权利。我国《宪法》第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。政府一切行为都必须以人民的根本利益为出发点，政府决策能否实现民主取决于人民权利是否得出了有效行使，所以，公众参与权是行使行政决策权的基础。但公众参与并非指政府必须将全部决策权都向公众让渡，换言之，决策机关可接受或者不接受公众意见。公众参与作为表达利益诉求的方式之一，不仅有助于协调利益，还有助于加深公众对政策的理解。另外，公众参与并不是否认行政机关决策权的行使，其强调的是决策应建立在协商的基础上，旨在完善决策过程。“但是政府的行政决策应当全面了解各种信息和公众的利益与价值偏好，实际上是在量化的比较中加入了质的成分，从而有助于提升决策的民主品质”。换言之，行政决策参与只是将一个公平博弈的平台提供给了利益群体，至于最后该如何抉择则是政府需衡量的问题。

公众参与的内容有可能无法完全成为最终决策，但肯定会形成民主压力从而对最终决策造成一定程度上的影响。实践中，公众参与对于行政决策的影响主要从以下维度得以体现：首先，公众是否通过一定途径参与到行政决策中并表达了自身的诉求与意愿;其次，公众的意见是否受到决策者的重视并在决策时予以考虑或采纳;最后，公众能否有渠道对生效决策开展监督。公众参与行政决策具有博弈的性质，涉及政府与公众之间、不同利益诉求的公众之间的协商互动，这需要政府精心设计有效的、具有可行性的公民参与的方式与途径。一方面，需要逐步提升政府在决策方面的主动协商意识，设置更为开放的政策制定的模式，让公众更多的参与制度建设，为营造良好的法治文化氛围提供助力;另一方面，需要为各利益群体提供适宜的环境，让不同利益群体之间的博弈能够保持良性状态，政府居中进行调控，寻求满足各方利益的最大公约数。

五、 结语

党的十九届四中全会强调的关于社会治理、协商民主的要求，为公众参与行政决策提供了重要理论和政策支撑。同时，政府决策主体的民主决策意识和公民民主权利意识是公众参与行政决策的立法制度建设的思想基础。在公众参与行政决策的主体上，需要进一步实现公众、专家和政府三者之间的协商，同时要丰富和拓展公众参与形式;在行政决策程序上，鉴于我国当前公众参与重大行政决策程序的法律依据比较分散，有必要尽早使尚停留在专家讨论稿的《行政程序法》尽早转化为正式立法，为实现我国重大行政决策的科学化和民主化提供强有力的制度保障，这一要求也符合我国现阶段依法行政与法治国家建设的大趋势。

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作者简介：周勇（1985-），男，汉族，山东省沾化县人，同济大学政治与国际关系学院14级法学博士生，研究方向：宪法学与行政法学。

收稿日期：2019-11-11。