基于国土空间用途分类的旅游用地分类探索

周定军

2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》出台，明确了国土空间规划的地位和体系：国土空间规划是我国空间类规划的顶层设计，规划体系包括规划编制审批体系、实施监督体系、法律政策体系和技术标准体系。在此之下，以自然资源部主导的《市县国土空间规划分区与用途分类指南（试行，送审稿）》（以下简称《分类指南》）作为技术标准体系之一已基本成型。本文基于《分类指南》，尝试对旅游用地进行分类并与之逐一对应衔接，为解决旅游发展过程中旅游用地的若干问题以及为进一步完善全域无缝覆盖的《分类指南》提供参考。

引言

近年来，在国家政策的鼓励下，我国旅游业得到了快速发展。尤其是乡村旅游这一新兴产业，从最早的山庄、农庄、采摘园、拓展基地，到如今的特色民宿、田园综合体、主题游乐园、民俗风情村、民族村寨、康养特色小镇、休闲医养园、乡村运动俱乐部等个性化、多类型休闲旅游产品得到了快速发展。乡村旅游的发展使农村出现了人、地、产、空“四位同变”的局面，即农业型劳动力向服务型劳动力转变，乡村集体土地向国有土地转变，第一产业向第三产业转变，乡村农业生活生产空间形态向旅游景观产业空间形态演变。乡村旅游为乡村带来许多积极效应的同时，也显露出了许多问题，如利用法律法规政策缺位偷换概念侵占农田、耕地，超出法律规定违规建设，旅游用地成片供给增加开发成本等，这些问题给乡村旅游的良性发展带来了较大阻力，影响了乡村旅游业的绿色、循环可持续发展以及乡村土地资源的可持续利用和农民的土地权益。然而，土地载体又是旅游业发展的必然因素，在我国18亿亩耕地红线保护政策下，乡村国土资源更显紧缺，合理、合法、高效地利用乡村国土成为乡村旅游开发的前提。因此，在我国构建国土空间规划体系的新时代，探索研究旅游用地分类成为必然。

一、旅游用地的概述

（一）概念

学者们从不同角度对旅游用地概念进行了界定。有学者认为旅游用地是各级风景名胜区内的全部土地;有学者认为旅游用地是风景旅游区内自然作用与人类活动之间的复杂系统;有学者认为旅游用地是旅游资源在空间内的分布和联接;有学者认为旅游用地是为游客提供旅游服务的一切用地。毕宝德在《土地经济学》中对旅游用地做了较为具体的界定，“旅游用地就是旅游业用地，即在旅游地内为旅游者提供游览、观赏、知识、乐趣、度假、疗养、娱乐、休息、探险、猎奇、考察研究等活动的土地”。

（二）特性

根据实际存在的旅游用地类型（包括创意工坊、游艇码头、集散中心、度假区、乡村旅游区、湿地公园、矿山公园等）及众多学者给出的概念可以看出，旅游用地具有多重特性。

（1）旅游用地的空间边界模糊化。旅游用地是旅游地范围内具体的点状建设用地地块，如旅游酒店、旅游博物馆等，同时也可以是旅游地范围外块状、片状的非建设用地，如湿地公园、矿山公园、探险海岛等。

（2）旅游用地包括建设用地、非建设用地和未利用地，其来源具有多元性。凡是能满足旅游需求的，不管是工业用地、农业用地、生态用地、军事用地、体育用地、宗教用地、闲置地、“四荒地”等经过必要的规划开发建设，均可转化为旅游用地。

（3）旅游用地包括直接或间接支撑旅游观赏游憩活动的各类服务和基础设施用地。它不限于疗养中心、美容中心、度假村、酒店、KTV、娱乐场、休闲场所等直接旅游服务用地，还包括交通、水电、通讯等间接性的基础设施用地。

（4）旅游用地是“多型”用地。其一，它是满足游客旅游休闲度假探奇需求的“服务型”用地;其二，它是“盈利型”用地，有明确的商业属于，通过招、拍、竞的方式获得;其三，它是“公益型”用地，可以通过划拨的方式获得，如集散中心、文化展览馆、风景监测科研用地等。

（5）旅游用地权属的复杂性。旅游用地涉及国有土地和集体所有土地等不同类型。

（6）旅游用地是旅游资源的集合，具有较强的依赖性。它以自然生态资源和社会资源、文化资源为依托，包括原生型旅游资源、人工型旅游资源。

（7）旅游用地具有适度性。任何过度开发或破坏原生自然环境和人文环境的超强度开发，均会制约旅游业的发展。

二、旅游用地分类研究

（一）历年来各种用地分类体系中的旅游用地

2014版《村庄规划用地分类指南》包含旅游性质的用地有“混合式住宅用地”“村庄商业服务业设施用地”和“国有建设用地”。2017版《土地利用现状分类》中包括旅游用地性质有“旅馆用地”“娱乐用地”“其他商服用地”“公园与绿地”和“风景名胜设施用地”。2018版《风景名胜区总体规划标准》将风景区用地分为：风景游赏用地、交通与工程用地、林地、草地、水域等十大类。而《分类指南》则设置了“农村游览接待用地”“旅游娱乐用海”“其他特殊用地”等含有旅游属性的用地地类，但对于其他可以旅游化的用地类没有进行明确，诸如梯田、山川、海岛、水库、湿地等。

故此，在各种不同的用地分类体系之下，旅游用地的不同归属给旅游规划的编制以及旅游用地的开发建设管理造成了极大的困扰，特别是广大的乡村地区。

（二）旅游用地分类与衔接

1.旅游用地分类

吴必虎将旅游用地分为商业性和公益性两性;黄养山与王建萍将旅游用地分为3类，包括旅游服务用地、旅游基础用地和旅游生产用地;贺倩将旅游用地分为旅游建设用地和旅游非建设用地两大类;黄建业将旅游用地分为4个二级类，包括风景游览用地、旅游商业用地、旅游接待用地、旅游生产用地。众多学者从不同的角度对旅游用地进行了分类及概括，但在国土空间规划体系新形势下或显不足。本文运用连续性线方法（即看待事物应统一考虑总体的和具体的、长期的和短期的、操作的和设计的、现在的和终极状态的），从动态视角结合旅游用地的基本特性——建设用地和非建设用地，提出两大一级类和4个二级类。

2.旅游用地与《分类指南》衔接

以旅游活动对原土地用途改变与否为出发点，借鉴《分类指南》关于地下空间用途分类的表达方式，在国土空间规划编制中，在其代码前增加TL字样，代表旅游用地。

（1）不改变用途的3种情形，按原地类归类衔接。①直接参与旅游接待、旅游消费服务的——旅游服务设施用地。②具有纯粹用地属性、间接为旅游提供支撑的——旅游基础设施用地。③短时间内旅游行为活动并不影响用地原始属性的——人工生态景观用地用海和原生生态景观资源用地用海（详见表1）。

（2）改变用途的情形，按地面建（构）筑物实际用途归类衔接。这类用地指由于旅游开发，导致用地原始属性发生改变的类地，它们按地面建（构）筑物实际用途归类管理。包括工业用地、物流仓储用地、外事用地、文物古迹用地、特殊用地、区域基础设施用地、采矿盐田用地等。

三、结语

在我国构建国土空間规划体系新形势下，《分类指南》尚未最终确定，还存在多种可能。在《分类指南》中，虽然已经包含了旅游用地的基本功能地块，但就具体旅游项目所涉及的用地并没有细化归类，没有做出明确的安排和指导。本方案作为一个探讨性方案，也未能完全覆盖所有的旅游用地类型，故此，在实践中逐步充实完善将成为下一个探索方向。

（作者单位：广西北斗星测绘科技有限公司）