导游自由执业的困境与出路

吴茜

近年来，我国旅游业飞速发展，产业不断扩大，经历了从“景区旅游”到“全域旅游”的转变，全域旅游背景下，旅游者的体验不仅仅是景区，更是贯穿于旅游活动的全过程，作为旅游产品中的核心要素——导游服务变得更为重要。传统导游管理一直为行业、消费者所诟病，2016年新推行的导游自由执业制度旨在解决传统困境，但政策试行至今，效果并不佳，不仅未解决原有难题，自由执业还陷入了新的现实困境。基于对现状的调研和对困境的分析，本文提出了导游自由執业的出路，主要是建立健全导游管理机制，充分发挥政府的服务作用、行业的保障协调作用，切实保障导游的利益。

引言

近年来，我国旅游业高速发展，产业规模持续增长、产业体系不断完善，旅游成为发展经济、促进就业的重要渠道，是提高人民生活水平的关键产业。2016年5月，国家大力推进旅游供给侧改革，推行导游管理体制改革，在全国9省市试点导游自由执业，以期通过放松导游执业管制，开放导游市场，充分竞争，来解决传统导游管理中存在的各种问题。政策推行至今，自由执业并未从根本上解决传统导游管理中存在的各种问题，且陷入了新的困境。

一、导游自由执业的特点

（一）搭建全国导游公共服务监管平台

2016年8月，国家旅游局开发的全国导游公共服务监管平台正式上线。该平台设有3个入口：导游入口、旅行社及行业组织入口、旅游行政主管部门入口。导游通过平台申领电子导游证，管理个人信息，查看游客评价;旅行社及行业组织通过平台对其旗下注册的导游进行管理，录入奖惩信息和执业记录等，旅行社还可通过该平台了解导游信息，因才因需选人;旅游行政主管部门通过该平台审核电子导游证的申领，实现对导游的全面管理。游客可扫描导游的电子导游证二维码，通过该平台了解导游的相关信息及服务评价。

（二）推行电子导游证制度

《导游管理办法》规定取消IC卡和年审制度，推行电子导游证。电子导游证以电子数据形式保存于导游个人的移动电话等移动终端设备中，游客及监管部门只需扫描二维码就能获得导游的实时信息。

（三）实行星级评定制度

在原有的等级评定基础上，建立实时、综合反应导游执业水平及能力的星级评定体系。全国导游星级评定依靠全国导游公共服务监管平台，根据导游的执业情况、奖惩情况、游客评价情况，自动生成导游星级。

（四）网约平台先行赔付制度

为了保障游客的权益，《办法》规定网约平台要及时处理导游自由执业过程中产生的纠纷和投诉，并公开承诺对游客实施先行赔付制度。

（五）导游自由责任险制度

导游必须投保导游自由责任险，每次事故每人责任限额不低于50万元人民币。导游自由责任险的投保范围为导游执业过程中，对旅游者及第三人的人身财产损失的赔偿。

二、导游自由执业的意义

（一）顺应时代发展的趋势

导游自由执业顺应了消费方式及旅游方式转变的大趋势。首先随着互联网的蓬勃发展，大众消费方式“网络化”，作为旅游中的重要产品——导游服务，由实体走向网购也是大势所趋;其次旅游方式从团队化到自由化、散客化转变，自由行游客更愿意根据自己的需求购买产品，选择是否需要导游，需要导游提供什么样的服务。

（二）激发市场活力，合理配置资源

自由执业管理模式下，优秀的导游可以通过高质量的服务获得更高的收入，高收入吸引更多优秀的人进去导游队伍，低质的导游则将无法获得工作机会，从而被淘汰出导游队伍。通过充分的竞争，能实现导游的“优胜劣汰”，有效控制导游的数量及质量，实现导游资源的合理配置，从而推动旅游业的良性发展。

（三）优化管理措施，提高管理效率

自由执业用电子证取代纸质证节约了行政成本，大数据所提供的导游相关信息有利于政策制定，自由执业的监管模式从“结果导向”转为“过程导向”，让行政监管起到了应有的作用。

三、导游自由执业的现实困境

（一）旅游行政主管部门监管难度增大

自由执业试点推行，虽然导游的执业模式发生了变化，行政管制变得宽松，但旅游行政主管部门对导游执业行为的监管并不能放松。线上自由执业推行，增加了旅游行政主管部门的监管难度。目前，导游自由执业明显有违《旅游法》第三章第四十条中对导游执业的规定，从法律角度说属于违法行为。此外，自由执业政策实施之后，选择自由执业的导游成为了旅游行政主管部门的直接监管对象，数量庞大，监管难度增加。导游自由执业通过网络平台来交易，具有更强的隐蔽性，可能会出现违法交易，比如，打着伴游旗号的色情交易、在服务过程中经营了旅行社的其他业务等，旅游行政主管部门如何来甄别、监管，是需要攻克的难题。

（二）平台责任重大，实现盈利困难

根据规定，网约平台对游客实行先行赔付制度，一旦游客利益受损，平台应该先进行赔付，随后再向注册导游或保险公司进行追偿。若游客受损利益并不在导游自由执业责任险的保险范围或者超出了保险限额，则游客的损失应由执业导游来赔偿，若执业导游拒绝赔偿或者无能力赔偿，网约平台就只能自行承担损失。但目前各网约平台仍然难以通过自由执业导游抽佣来实现盈利，“赔本”生意是否能可持续值得思考。

（三）导游积极性差，权益保障不力

53.91%的导游表示听说过自由执业政策但不了解，12.17%的导游表示从未听说过该政策，仅有33.91%的导游了解该政策，其中仅有26.96%的导游已经在自由执业平台上注册，且已经注册导游中仅有8.69%从平台获得了带团机会。导游对自由执业不热衷，一方面是宣传力度不够，另外一个方面是导游仍然心存顾虑，通过问卷调查显示，导游对自由执业的担忧主要集中在3个方面，担心执业纠纷中无法承担后果（42.6%），认为收入无法保障（38.26%），担心执业安全无法保障（37.39%）。

（四）游客需求满足不够，维权渠道不畅通

尽管网约平台游客对导游的满意度很高，但仍然存在不少负面评价。游客选择导游时，仍然对导游的信息掌握不全，如导游的个人特长、执业经验等，游客难以挑选到适合自己要求、满足个性化需求的导游。传统模式下，旅游者利益受损可直接找旅行社投诉，若处理不了可投诉到旅游质监部门，最后由旅游行政主管部门利用质量保证金进行赔付，可强制执行，且旅行社在5個工作日内必须补齐质量保证金，否则就不得再从事旅行社经营业务。但在新的自由执业模式下，一方面导游个人赔付能力有限，一旦遇到巨大的经济损失或人身伤害，导游个人无能力承担;另一方面，虽然法律规定了网约导游平台必须现行赔付，但网约平台不同于旅行社，没有缴纳任何质量保证金。且即便导游自由执业后，导游推销产品、强迫购物、收取回扣等行为也仍然无法根除。

游客对自由执业的态度并不积极。由于自由执业对导游资质的审核，仅要求近两年内执业过程中无违法违规的行为即可，对导游的个人背景没有进一步了解，如是否犯罪、是否失信等。游客的人身安全得不到保障，因此尽管游客并不满意传统模式下，旅行社为其摊派的导游，但出于安全考虑，大部分游客仍然选择传统模式下的导游服务。

四、导游自由执业的出路

（一）加强监管，推进法治

约束市场，保证市场竞争的公平有序，还需依靠法治来保障。一要有法可依，自由执业叫好不叫座，市场信心不足的重要原因是法律、政策法规的缺位。自由执业尚未突破法律的障碍，配套的综合保险制度、薪酬保障制度、综合评价体系均尚未完善，无法可依必然导致执法没有底气，监管不力。二是要做到有法必依，《旅游法》对导游违规、导游权益等进行了明确规定，但在实际执行过程中，由于政府的监管能力有限、监管手段落后等导致有法不依，甚至违法行为大行其道，挤压合法经营者的利益，扰乱了市场竞争。三是要违法必究，自由执业平台上既有无资质的导游工作团体经营旅行社业务，又有导游违规经营代订、代购服务，上海旅游行政主管部门应该加强管制，推进法治建设。

（二）完善自由执业配套措施

首先，完善星级评定标准。建议由全国导游协会牵头，成立全国星级评定委员会，各省市导游协会成立星级评定小组，依据导游执业标准，分析游客评价文本，提炼选取导游星级评定的各项因子，并对各因子赋予权重。其次，推行导游自由执业责任险;导游自由责任险建议由网约平台统一购买。再次，购买导游综合保险及社会保险;导游综合保险及社会保险制度均是为保障导游的合法权益，前者为了保障导游自由执业的短期权益，后者为了保障自由执业导游的远期利益。最后，建立公共赔偿基金制度。目前，自由责任险的赔偿上限为60万每人，但在旅游过程中，如遇到重大事故，损失可能远超60万。导游作为个体，承担无限责任的能力有限，建议建立公共赔偿基金作为导游自由执业责任险的补充，以解决导游在遇到重大困难时，无法承担相应赔偿的问题。

（三）优化网约平台的经营与管理

一方面，优化网约平台盈利模式。网约平台不盈利，就缺乏经营的动力，导游自由执业不能可持续发展。另一方面，规范平台经营管理。针对目前平台上存在大量违法违规的导游服务活动，网约平台应在旅游行政主管部门及游客的监督下，规范平台经营管理。唯有网约平台合规合法经营，为自由执业导游及游客提供健康的交易环境，才能保证导游自由执业市场有序竞争，良性发展。

（四）完成监管平台搭建

首先，与网约平台完成无缝对接。为了提供准确、时效的导游相关信息，监管平台应与网约平台完成无缝对接。其次，监督签订旅游电子合同，电子合同应是国家旅游局制定统一的自由执业电子合同范本，游客购买服务时，应通过网约平台签订旅游电子合同，并对接监管平台，接受监管平台的监督。最后，游客及导游个人信息不全是造成市场对导游自由执业不积极的重要原因，游客及导游对彼此缺乏信任。建议导游公共服务监管平台除对自由执业导游两年执业记录进行审核外，应在系统中引入公安、司法、民航、银行等部门的个人征信信息，以便游客、导游在交易过程中参考，使导游和游客相互信任，推进导游自由执业的发展。

（五）发挥协会作用，实现行业自治

导游自由执业后，旅游行政主管部门对导游从管理转为服务导游协会责任重大。参考国外先进管理经验，协会可发布工资参考，采取薪酬协商制度。导游协会应征集导游的意见、结合上海平均工资水平制定导游服务价格参考表。同时，导游协会还应规定游客应为导游提供合理的住宿、餐饮，以改善导游工作环境，保障导游合法权益。导游协会提供参考价目表，是为了提高导游的议价权，保障导游获得合理的工资。为了保障导游收入的稳定性及合理性，建议实施薪酬协商制度。导游与旅游企业通过协商谈判形式，确定劳动报酬保障体系。薪酬协商制度主要对导游服务费用部分进行协商，由导游协会牵头，避免导游个人处于弱势，遭受企业盘剥的现象。另外，协会应为会员提供援助，导游作为个体，在与网约平台、旅游企业发生纠纷时，往往处于弱势，协会应建立公益与自费相结合的法律援助团体，帮助导游解决相关问题;导游面临的形势复杂多变，工作压力大，协会可建立心理辅导小组，采取公益与自费相结合的形式，通过心理讲座、团体或个体心理辅导等形式，保障导游的心理健康。导游协会作为导游的“娘家”，应该保障导游的权益，增强导游归属感。

（作者单位：上海城建职业学院）