我国地方政府债务风险与财政重整制度研究

摘要：本文分析了我国地方政府的最新发展和风险判断，探究了《地方政府性债务风险应急处理预案》中财政重整制度的基本内容，并在此基础上，针对地方政府的偿债能力进行准确评价，以将财政重整对地方经济社会发展所带来的震荡减小，并且还能使债务重整制度得到完善。同时，还讨论了进一步完善我国财政重整制度的思路。

关键词：地方政府;债务风险;财政重整;制度

前言

我国地方政府债务风险最近几年一直受到国内外的关注，为使地方政府的债务风险得到有效遏制，国务院及财务部等部门制定实施了相关的方针政策和规章制度。但是，伴随国务院办公厅《地方政府性债务风险应急处理预案》的发布，建设我国地方财政的重整制度也被提上了议事日程。因此，下文将针对我国地方政府債务风险与财政重整制度展开分析探究。

1.我国地方政府的最新发展和风险判断

1.1地方政府债务最新发展

自改革开发之后，我国第一次进行地方债务的大规模清查，是2011年国家审计署动用了4万多人，耗时两个月清查了省、市、县三级地方的政府财务。通过清查结果可以知道，截止2010年底，地方政府的债务余额为10.7万亿元，其中政府有救助责任债务、政府担保债务、政府负有直接偿还责任债务都包括在债务余额中，而同期中央政务的国债余额仅剩6.7万亿元左右。由审计结果可知，当地政府的举债融资具有必然性和客观性，要是想有效禁止地方政府举债融资，仅仅依靠《预算法》并不能实现。因此，必须要高度重视地方的债务情况。

1.2地方政府债务发展过程中所出现的风险问题

随着地方政府债务的发展，有一些新问题和新清理的出现，必须要予以关注，并且利用有效的方法来防范和化解债务风险问题。

1.2.1政府与社会资本合作PPP项目

部分地方政府在建设运营PPP项目的时候，为了让社会资本可以进行投资，在项目合同之外，私下向社会资本给出承诺，在一定期限之后回购其在项目公司的股份。通过这样，PPP项目公司在名义上即为股份公司，而社会资本及其股份则会承担相应的建设风险和运营风险。但是，要是政府承诺在一定时间之内回购社会资本股份的情况下，那么就成立政府需要在这个时间段之内需要进行偿还的债务[1]。

1.2.2政府支出责任

PPP项目的性质具有风险共担性和利益共享性，部分地方政府为了体现政绩，通过承诺给出固定回报给社会资本，以吸引社会资本也参与到PPP项目中，从而形成一定时期的政府财务支出责任，但其实这是属于变相政府债务。

1.2.3变相融资问题

PPP模式最近几年得到了国家发改委及财政部等部分的大量推广，以公私合作的方式来进行公共服务的提供，使工作程序具有完整性。尤其是财政部门要求PPP项目必须要通过物有所值及财政承受能力论证。可是，有的地方政府为了绕开这些工作程序，长期变相融资，而融资的方式主要是以购买公共服务的方式来进行。此方式的采用，会导致政府的未来支出得不到控制和把握，所以属于政府变相债务。

1.2.4投融资公司转型慢，增加了债务

在修订了《预算法》以及国务院在发布了43号文件之后，投融资平台企业债务与地方政府债务的区别在法律制度上得到了划清。但是，因为投融资平台公司的转型较慢，有的平台公司依旧在发行大量的企业债券，扩大了债务规模，增加了债务风险[2]。并且，一些地方政府与投融资平台有一定历史渊源，使得投融资平台还是在经营地方具有重要性的基础设施，要是出现债务违约、破产倒闭，那么地方政府需要担负救助责任。

1.3我国地方政府债务风险的基本判断

根据上述我国地方财政债务的变化情况，再与我国现阶段的地方经济社会状况相结合，可以大致判断出我国地方债务风险现状。我国地方政府的债务状况，从整体上来说处于安全范围之内，在近期出现大规模违约问题的几率不大。但是，有着较高的风险在局部地区，并未有效遏制政府隐性债务蔓延的趋势，在政府的监测范围和政府的债务统计中，也并没有纳入社会保障指数缺口及PPP项目政府承诺支出等问题，地方债务还是有较大的风险问题存在[3]。因此，要创新地方政府的投融资，不仅要使地方经济社会发展的需求得到满足，还要控制好任务的风险性。

2.《地方政府性债务风险应急处理预案》中财政重整制度的基本内容

2.1财政重整制度触发机制

根据《预案》，触发地方财政重整机制，是地方有政府性债务风险事件出现。若有此类问题出现，市县政府的债务管理领导小组便可以将财务重整计划启动。比如，市县年度一般债务利息支出在公共财政预算支出中的占比高达10%以上，或者政府基金预算中的专项债务利息支出占比高出10%以上，那么必须就要重整财政。

2.2组织指挥体系及职责

《预案》中明确规定，县级以上的地方各级政府，都要专门成立政府性债务管理领导小组，主要管理债务工作。在有政府性债务风险事件出现的时候，那么债务管理领导小组也要成为应急领导小组，积极主动的负责组织、协调、指挥债务风险事件的有关工作。组长由本级政府的主要负责人担任，人民银行分支机构、地方金融监管部门、银监部门、国资、审计、发展改革、财政等单位都要参加，这些单位所负责的地方政府债务监管职责都在自身单位的职责范围之中[4]。领导小组办公室的职能主要由财政部门的债务风险主管部门所承担，定期报告、日常监控，提出具体应急方案措施的工作主要就是其工作内容。

2.3预警、预防和报告机制

财政部要建立全国各地区的政府债务评估机制，以便针对各个省市自治区的债务风险定期展开评估工作，并且要实施债务风险预警，同时告知省级政府及相关部门结果。到期债务要是没有办法在规定时间全部支付，那么市县级政府要提前2个月向省级政府或者省级报告，并且要抄送省级财政主管部门或者上级。若有紧急情况，可以直接向省级政府报告，抄送省级财政部门[5]。而省级财政部门要及时向领导小组参加单位通报相关情况，同时抄送给政部驻本地区的财政检查专员办事处。

3.完善我国财政重整制度的思路

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3.1针对地方政府偿债能力进行准确并且，并及时预警

除了预测财政收入流量之外，要针对地方所掌控可以偿还债务的行政事业资产、经营性资产以及资源性资产的变现速度、价值、总量进行重点评估和发布，让政府、纳税人、投资人，以及社会各方面都能了解到政府的实际偿债能力，并且还要加强对地方政府举债融资行为的监督。因此，务必要将综合财务报告、政府资产负债表都定期全面发布出来[6]。此外，分析一定时期内，地方政府的债务还本付息额、资产可变现程度、资产价值总量、政府财政收入等资料数据，并通过债务增长率、债务依存度、负债率、债务率等指标，来进行综合债务指数的建龙，而且还要进行债务风险和地方政府偿债能力的评估，才能及时发出债务预警信号给相关的地方政府，要求地方政府将债务风险境地，以免有债务违约问题出现。

3.2健全债务重整制度

在《预案》中明确了在有债务风险事件发生之后地方政府的应对措施，但是并没有设计保护债权人的利益，要是有债务违约问题出现，基金公司、证券公司、银行、居民等债权人都会遭受影响和损失，所以，必须要予以完善。保障掌权人享有知情权，确保债权人可以及时了解并掌握地方政府还本付息的能力。地方政府要是重新安排违约债务，务必要与债权人协商，在取得债权人的同意之后，才能进行，可见，还要保证债权人的协商权。

3.3完善责任追究标准

违法违规责任范围、追究机制、追究程序等内容都在《预案》中得到了规定，使得地方政府的债务管理更加法制化、制度化和规范化。同时，还要完善责任追究标准。在《公务员法》等法律制度中，处理公务员所出现的违纪违法行为的方法有记过、记大过、降级、撤职、开除、追究刑事责任等。所以，必须要针对引起财政重整的地方政府债务风险事件界别所对应的追求职责的种类予以明确。要是地方政府债务风险实际属于Ⅰ级，那么可给予相关的县、市、省党政负责人留党察看、撤职，要是出现违法犯罪的，则给予相关的县、市、省党政负责人开除公职或者党籍的处分[7]。同时，财务部门及其他部门，有直接责任的党政干部，要予以警告、降级等处分。

结束语：

通过上文的分析探究，我们知道必须要重整财政制度，才能避免地方政府的债务出现风险问题，而通过更加严格的管理和规定，可以使地方政府的债务危机得到有效缓解和预防。

参考文献：

[1]洪伟璇，梁培金.土地财政与地方政府债务研究[J].青海金融，2019，342（03）：21-26.

[2]林侃.地方政府债务风险防控[J].中国金融，2019，899（05）：38-39.

[3]沈雨婷.地方政府债务风险管理国际比较研究[J].西南民族大学学报（人文社科版），2019，40（01）：114-120.

[4]赵谦，衣亚男.地方政府债务风险管理探讨[J].行政事业资产与财务，2019（07）：30-31.

[5]周中明.地方政府性债务风险管理思考[J].合作经济与科技，2019，600（01）：178-180.

[6]王天文.我国地方政府债务风险研究[J].中国乡镇企业会计，2018（04）：50-51.

[7]安岩，韩瑜.我国地方政府债务风险研究[J].合作经济与科技，2018，No.593（18）：176-178.

作者简介：

潘湘禾（1992.02—）男，漢族，湖南，管理学双学士，平安集团，职称无，金融学，研究方向：政府债务。