浅析区域立法的方位和维度

张宜云

区域协同立法是近年来立法中的一个新领域、新课题。随着京津冀协同发展、长三角一体化、长江经济带、粤港澳大湾区等区域协调发展战略的深入推进，如何发挥区域立法对區域协调发展的引领与保障作用，建立和巩固区域内的共同价值导向与共同行为准则显得愈发迫切和重要。

一、区域立法的必要性

（一）区域立法是发挥立法对区域经济社会发展引领和保障作用的客观需要

习近平总书记在党的十九大报告中提出，深化区域合作，建立更加有效的区域协调发展新机制。要建立健全有效激励先进、更好帮扶落后，公平分享利益的制度和政策机制。贯彻落实习近平总书记提出的“建立更加有效的区域协调发展新机制”的要求，必须依靠法治的力量，通过区域立法建立促进区域协调发展的新机制。

从世界范围内大城市群等区域经济社会发展的实践经验和基本规律来看，建立区域内共同遵守的法律、制度、规则是促进和保障区域协调发展的必要条件。比如英国大伦敦地区，以国家制定《大伦敦议会法》《大伦敦地方当局法》为基础，整合了大伦敦区域发展。在大伦敦城市规划过程中，政府运用法律手段予以支持起到了重要作用，将大城市的问题通过与周边地区的配合来解决，以实现原有大城市的振兴和大城市效应对周边地区的带动发展。又如法国大巴黎都市区，以国家制定《大都市区法》《舍维内芒法》为基础，推动巴黎周边市镇联合，统筹区域发展。通过立法加快市镇重组，由单中心结构的巴黎密集区发展到多中心结构的大巴黎地区，经历了从分散发展到整体规划发展的转变。再比如日本通过国家制定《首都圈整备法》以及与其配套的整体规划计划，有效防止城市过度膨胀发展，避免城市业务功能过度集中在中心区域，促进城市公共资源区域均等化，从而缓解了东京中心区域的压力，将产业、机构和人口逐步疏导到周边地区。这些域外区域发展的立法经验对我国区域发展同样具有借鉴意义。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在全局高度，提出京津冀协同发展，并将其作为重大国家战略进行部署和实施，这是统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局和贯彻落实五大发展理念的伟大实践。京津冀地区人才资源密集、创新要素富集，是全国创新能力最强的地区之一，但也存在区域内创新分工格局尚未形成、创新资源共享不足、创新链与产业链对接融合不充分、区域创新合作机制尚未建立等问题。当前，京津冀区域统一要素市场发展相对滞后，市场壁垒仍然存在，京津冀协同发展还存在诸多体制机制障碍。因此，要打破“一亩三分地”思维定式，牢固树立“一盘棋”思想，通过全面深化改革，形成新的区域发展体制机制，建立优势互补、互利共赢的区域一体化发展制度体系。这就迫切需要发挥立法的引领和推动作用，做到重大改革于法有据，改革和立法相互促进、相得益彰，改革决策与立法决策相衔接。

经过五年多的实践，京津冀协同发展已经进入整体性、系统性深入推进阶段，全面深化改革已进入深水区，面临的艰巨性、复杂性前所未有。在此背景下，加强法治的“顶层设计”，以区域立法来聚合各方力量和各种要素，推动、保障改革的进一步深化，全面实现改革发展的总目标，更显必要和迫切。

（二）区域立法是中国特色社会主义法律体系发展和完善的必然要求

我国是统一的、单一制国家，幅员辽阔，各地经济、社会发展又很不平衡。与这一国情相适应，我国宪法第三条确定了“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的原则。根据这一原则，宪法和立法法确立了我国的统一而又分层次的立法体制。实践证明，这一立法体制符合我国国情，是行之有效的。2011年3月10日，全国人民代表大会常务委员会委员长吴邦国同志向十一届全国人民代表大会四次会议作全国人大常委会工作报告时庄严宣布，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例等三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。以此为起点，中国的立法工作也进入了新的时期。

党的十八大提出科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的社会主义法治建设新十六字方针。十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，完善立法体制机制。加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系成为今后一个时期立法工作的重要特征。党的十九大首次将依法立法与科学立法、民主立法并列作为立法的基本原则，要求推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。2018年3月，中央印发的《深化党和国家机构改革方案》指出，为加强党中央对法治中国建设的集中统一领导，健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，组建中央全面依法治国委员会，作为党中央决策议事协调机构，负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。中央全面依法治国委员会的成立开启了中国特色社会主义新时代全面依法治国新的征程，从中央层面统筹推进区域立法工作有了非常好的契机。在中国特色社会主义法律体系已经形成的条件下，如何完善这一法律体系使之适应经济社会发展，成了当前和今后立法工作的重要内容。目前，我国《宪法》《立法法》中还没有关于区域立法的规定。区域立法是我国现行立法体制的发展和延伸，是完善中国特色社会主义法律体系的必然要求。

（三）区域立法是发挥立法引领和推动作用的必然要求

京津冀协同发展重大国家战略本质是重大改革创新战略，关键和突破口是体制机制改革与创新。习近平总书记反复强调，凡属重大改革必须于法有据。京津冀协同发展这样重大的改革创新战略，必须做到于法有据，充分发挥立法的引领与保障作用。早在2015年4月30日中央政治局审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》中已明确要求，要做好立法、修法工作，用法治手段保障京津冀协同发展的顶层设计和重大决策的落实。目前，这一重大国家战略已实施近四年，围绕重点领域开展的各项改革试点示范措施已经进入到深入推进阶段，京津冀三省市人大牢牢抓住以疏解北京非首都功能这一核心，就发挥立法对京津冀协同发展的引领和推动作用问题进行了深入研究，并且付诸实践，探索建立起一套立法协同工作制度，在具体立法项目上进行密切协作，有力推动和保障了京津冀协同发展，取得了实质性、阶段性的成果。京津冀协同立法的实践，为进一步拓展区域协同立法空间、深化区域立法协作提供了初步经验。长三角、珠三角等区域的省、市也在加强区域协同立法上紧密协作，为深入研究符合中国实际的区域协同立法机制，提供了新的视角和经验。

二、区域立法在中国特色社会主义法律体系中的方位

中国特色社会主义法律体系是以宪法为统帅，包括三个层次的法律规范：一是法律，二是行政法规，三是地方性法規与自治条例、单行条例。研究中国的区域立法，需要以跨省、自治区、直辖市的较大范围的区域经济社会协同发展为目标，发挥在党中央统一领导下的中国特色社会主义政治制度、法律制度的优势，立足于现行立法体制，以中国特色社会主义法律体系为基础平台，发挥中央与地方两个积极性，从中央立法与地方立法两个方面入手，发挥立法对区域经济社会发展的引领、推动与保障作用。因此，区域立法应该以中国特色社会主义法律体系为基础平台，以纵向的中央立法为统领，以区域横向协同立法为主要形式，以地方立法主体的各自立法为基本依托。因此，区域立法是完善中国特色社会主义法律体系的重要环节，同时区域立法又是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。

三、区域立法的具体维度

（一）以纵向维度的中央立法为统领

我国是单一制的国家，国家法律体系只有一个，无论是区域立法，还是地方立法，都必须坚持在中央的统一领导下充分发挥地方立法的积极性。因此，研究区域立法，首先要注重把握好中央立法与地方立法在立法权限上存在的纵向关系。中央立法具有普遍约束力，是地方立法的依据和基础。地方立法的首要职能是保证宪法、法律和行政法规在本行政区内的遵守和执行[1]。其次地方立法仅在特定行政区域内具有约束力，效力等级低于宪法、法律和行政法规。从中央立法与地方立法的分工关系上看，必须准确把握国家专属立法权的权限范围。新修改的立法法第八条，进一步明确了11项国家专属立法权，这11项只能由全国人大及其常委会制定法律，尚未制定法律的，全国人大及其常委会可以授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外[2]。第三是以上这11个方面的事项，严格限制在国家层面立法，地方立法不能涉及。

以京津冀协同发展为例，引领和促进京津冀协同发展的立法事项中，有许多属于国家专属立法权限的事项，比如《京津冀协同发展规划纲要》明确了京津冀协同发展的功能定位、核心目标、空间布局和重点领域，这些需要以中央立法的形式固定下来，体现重大改革于法有据，为重大国家战略的实施提供法律基础性保障。再比如，在京津冀协同发展中，根据京津冀区域的特殊情况，可能涉及采取一些突破现行法律的特别应对措施，也可能涉及一些突破现行法律的体制机制改革试点，都需要在中央立法层面给予授权，如大气污染特别应对措施、京津冀区域统一规划、京津冀区域间的生态补偿、京津冀区域产业升级转移过程中的财税分享和转移支付等问题，需要通过制定区域性法律或者行政法规加以解决。因此，中央层面的纵向立法在区域立法中居于统领的作用，需要中央立法对区域发展的法律问题进行总体架构设计，提供基本的法律依据，进而进一步展开区域立法。

（二）以横向维度的区域协同立法为主要形式

中央层面立法对区域立法具有统领的作用，但是不可能所有的区域发展问题都通过中央层面立法来解决。有些不涉及国家专属立法权范围内的事项，但是靠单一行政区域又不能完全解决，需要区域内各方协同推进的事项，就应该通过区域间各省、自治区、直辖市立法机关相互配合、协同协作，就相同的事项进行协商研究，提出共同的原则和制度框架，甚至就立法的主要条款达成共识，然后再由各省、自治区、直辖市立法机关分别制定地方性法规。这种区域内各地方立法主体之间的横向协同协作关系，应该是区域立法的主要形式，同时也是区域立法的重要切入点。

（三）以各省、自治区、直辖市地方立法为基本依托

按照我国现行的立法体制，在全国人大及其常委会制定法律、国务院制定行政法规之下，就是省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规，不存在跨省、自治区、直辖市行政区域的立法形式。区域内省、自治区、直辖市人大立法工作协同的成果，需要通过区域内省、自治区、直辖市人大及其常委会各自制定本地的地方性法规来体现出来。可以说，离开省、自治区、直辖市的地方立法，区域立法工作协同就毫无意义，区域内各地的地方立法是区域立法的基本依托。

（四）区域内的地方立法要以引领、促进和保证区域发展为共同目标

落实党中央提出的区域发展战略，区域内各地方立法主体都要自觉以实现党中央提出的区域发展战略作为共同目标。无论是区域立法工作协同，还是区域内各地的地方立法，都要自觉防止地方保护主义，都要自觉站在区域协同发展的全局高度，按照中央对各地发展的功能定位，从本地的现实情况出发，在各项地方立法中自觉为实现区域发展提出良好的法治保障。比如，以习近平同志为核心的党中央从全局出发，提出并推进京津冀协同发展重大国家战略，党中央、国务院出台的《京津冀协同发展规划纲要》，不仅提出了以疏解北京非首都功能为核心的共同发展目标，而且对北京、天津、河北提出了不同的功能定位和发展要求。这就要求北京、天津、河北三省市充分发挥主体作用，履行主体责任，无论是协同协作的立法项目，还是各自的立法项目，都要以区域协同发展作为共同的追求目标，自觉地为实现区域发展提供有力法治保障。同时，要按照规划纲要的要求，对现行地方性法规中与区域协同发展要求不相符、不相适应的内容及时进行法规清理，启动修改和废止程序。

综上，区域立法必须坚持在党中央统一领导下，在中国特色社会主义法律体系这一基础平台上，从中央立法纵向关系维度、区域协同立法横向关系维度两个方面入手共同推进，抓紧推进有关区域发展的国家法律、行政法规进程，加强区域内相关地方立法主体的立法工作协同协作，以实现区域协同发展作为共同目标，积极推进区域内各地方立法主体的立法工作。

注释：

[1]封丽霞：《中央与地方立法关系法治化研究》，北京大学出版社2008年版，第332～333页。

[2]立法法第八条规定的11项内容是：1.国家主权的事项;2.各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;3.民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;4.犯罪和刑罚;5.对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;6.税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度;7.对非国有财产的征收、征用;8.民事基本制度;9.基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度;10.诉讼和仲裁制度;11.必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

（作者单位：天津市人大立法研究所）