加强干部任后监督的有效途径

任梦琪 付静

加强干部任后监督，是地方人大依法行使人事任免权和监督权的内在要求，是新形势下地方各级人大常委会面临的新课题。近年来各地人大常委会探索通过履职评议的方式加强任后监督，搭建了对任命干部监督的平台，取得了较好的效果。笔者结合江苏省各地的实践，分析了取得的成效、面临的问题，提出相应对策，力求推动履职评议制度发挥应有的作用。

一、履职评议产生的背景和法理依据

（一）履职评议兴衰的背景分析

履职评议，即在地方人大闭会期间，地方人大及其常委会依法选举、任命的行政机关、监察机关、审判机关、检察机关工作人员向人大常委会报告履职情况，并接受评议的制度，其前身即述职评议，最早可追溯到1982年黑龙江的“肇源实验”[1]。作为地方人大常委会依法行使人事任免职权与监督权的创新，监督法出台前述职评议已经成为各地普遍采取的监督方式。监督法出台后，因述职评议并未被列入法定监督方式之中，各地纷纷“叫停”。近年来，述职评议的热潮又重回地方人大监督视野，各地的叫法不一，如履职评议、履职报告、履职监督。笔者认为，履职评议兴起主要是基于以下几点理由。

1.促进依法行政、公正司法的客观需要。党的十九大报告指出，要建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法，深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制。新时代深化依法治国实践对国家机关工作人员依法行政能力、司法人员公正司法能力提出了更高要求，但执法、司法人员违法违纪现象仍时有发生。开展履职评议，是对行使“行政、监察、审判、检察”职权的干部权力运行的一种有效制约，有利于增强被评议人员的法律意识、公仆意识，是促进依法行政、公正司法的有效途径。

2.增强人大监督刚性的要求。受制于传统与现实的政治状况，特定问题调查、撤职案的审议和决定等法定监督手段地方人大常委会很少运用，但是随着人民群众对人大监督工作的期望越来越高，地方人大常委会必须回应民众对权力监督的诉求，履职评议应运而生。履职评议制度集调研、听取报告、满意度测评为一体，把对人的监督和对事的监督有机结合起来，把程序性监督与实质性监督结合起来，为人大监督工作注入了生机和活力。

3.加强任后监督的必由之路。长期以来人大对其任命的干部存在重任命、轻监督的现象，人大任免权也被戏称“橡皮图章”。近年来，地方人大通过完善任前法律知识考试、拟任职发言、常委会组成人员表决、颁发任命书和向宪法宣誓制度，加强了对被任命人员的监督。然而，任后监督却一直处于“真空”状态。开展履职评议工作，能够更好地了解被任命人员工作开展情况、思想政治情况，是对被任命干部最直接、最有效的监督方式。

（二）履职评议法理正当性分析

对人大及其常委会依法选举、任命的“一府一委两院”工作人员开展履职评议具有正当性和可行性。一方面，地方组织法规定了县级以上的地方各级人大及其常委会对由它选举、任命的人员可以行使罢免权和撤职权，监督法第八章撤职案的审议和决定对此进行了细化规定。履职评议是依法选举、任免和撤职权运用的题中之义，贯彻的是“由谁产生、对谁负责、受谁监督”的宪法精神，人大监督自己选举、任命的干部具有天然的正当性。另一方面，关于述职评议并未列入监督法规定的法定监督方式中，全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳在汇报监督法草案修改情况时提到：“考虑到从总体上来看，地方开展述职评议工作还处于探索、实验过程中，草案对述职评议未作规定。”[2]可见，监督法并没有“一刀切”地否定处于探索阶段的做法，那种认为缺乏监督法的规定的实践都是于法无据的观点是不正确的[3]。述职评议不是被“叫停”，而是需要继续探索和发展，履职报告、履职评议、履职监督，就是对述职评议的发展、完善。

二、省内探索实践及成效

（一）省內履职评议工作总体开展情况

为加强对人大任命干部的任后监督，江苏省各市、县（区）纷纷开展干部履职评议工作。笔者根据公开的信息报道，对江苏省内市、县两级人大常委会开展履职评议工作作了统计分析，具体见表1和表2。

（二）省内履职评议工作的特点和成效分析

从开展范围上看，可谓遍地开花，以公开的信息报道为依据，市级层面有南京、徐州、南通、连云港、扬州、镇江、泰州，已超全省一半的市;县级层面有包括南京市高邮市、秦淮区等在内的23个地方广泛开展了履职评议工作。从建立制度规范看，普遍出台了规范性文件。从评议主体上看，比较统一，基本都是常委会会议。从评议内容看，基本围绕政治学习、履职岗位职责情况、接受人大监督情况等方面展开。从评议方法看，多采取事先走访、调研等方式广泛征求意见建议，常委会会议听取评议对象履职情况报告，并进行满意度测评。从评议结果的运用上看，对测评为不满意的，制定了后续监督措施，具有一定刚性。

履职评议是地方人大综合运用人事任免权和监督权的创新实践，目前江苏省各地尚在探索阶段，其实施成效主要体现在三个方面。

一是树立了人大监督权威。通过开展履职评议工作，补齐了任后监督短板 ，解决了“一任了之”问题，把法律监督、工作监督和人事任免有机地结合在一起，实现了人大监督与人民期盼的有效对接，形成了人事任免的“闭环”链条。

二是提升了被评议人员接受监督的意识。接受履职评议，让被评议人员切切实实感受到了人大监督压力，增强了其权力来源意识和履职意识，对每位被评议对象而言，评议结果都是比较客观的“体检表”，促使他们总结反思、转变思想，推动他们自觉依法行政、公正司法。

三是推动了“一府两院”工作。作为一种评事与评人相结合的监督方式，对干部的履职监督，也是“一府两院”接受监督、争取支持和理解的有效渠道，对每个被评议人员的工作、对“一府两院”整体工作都是推动。“一府两院”借助履职评议的东风，加强内部监督管理，队伍建设水平和整体形象明显提升。

三、实践中面临的争议和问题

（一）思想认识不统一。从接受评议的“一府两院”看，履职评议制度虽然具有法理正当性，但是缺乏具体明确的法律规定，难免产生质疑，这就导致地方人大常委会在推进履职评议工作中不得不花费大量精力、大篇幅地论证其正当性和合理性，以与“一府两院”达成共识。从人大自身看，既担心投入太深被认为是“越位”，又忧虑不够深入导致流于形式，在工作开展时放不开手脚。

（二）评议对象不一。从江苏七个市的实践情况看，有的仅限于法官、检察官，如徐州、扬州和连云港，而扬州更将范围缩小至“正科职及以上入额法官、检察官”;有的仅限于任命的政府部门主要负责人，如泰州。范围较宽的是南通和镇江，将“一府两院”工作人员都涵盖其中，但是二者之间又有所不同，镇江是“市人大及其常委会选举或任命的”，南通仅限于“市人大常委会任命的”，排除了人代会上选举产生的政府组成人员和“两长”。

（三）操作程序缺乏统一的规范。具体来说，评议前调研环节，有的下功夫“背靠背”了解，深入“一对一”访谈，如扬州市人大常委会2017年首批评议的6名员额法官，就访谈了有110名对象之多，有的则侧重于公开、广泛征求意见。有的评议工作组需提供考察报告，对被评议人员“精准画像”，有的则不需要。常委会会议听取履职报告环节，有的规定口头报告和书面报告两种方式，有的仅有口头报告。虽然各地都采取满意度测评方式，但满意、基本满意和不满意的标准各不相同，镇江还将“满意票数达到或超过参评人数85%的确定为优秀”。

（四）评议结果的运用延伸不够。履职评议结束后，有的作出审议意见反馈，有的不作出审议意见;从测评结果运用看，抄送组织部门的少，仅反馈给被评议人员所在单位的多。对测评结果为不满意的，建议诫勉谈话、进一步调查的多，敢于亮剑“撤职权”的少，相比较监督法出台之前，其监督刚性大打折扣，监督法出台以前在开展述职评议过程中，湖南、安徽、河南、湖北、山西、浙江、江苏等地多次出现述职后因为不称职而被撤职、免职的情况。

四、完善履职评议的对策建议

如前所述，履职评议工作在江苏省内已广泛开展，但是由于缺乏顶层设计，没有明确的制度要求和具体的操作规范，难以形成统一的长效机制。省级层面出台指导性意见是当下最合理的对策，不仅有利于统一思想、减少各方质疑声音，同时可以对履职评议各要素进行规范和统一。

（一）明确评议对象，拓宽监督范围。笔者认为，人大及其常委会依法选举、任命的“一府一委两院”人员都应作为履职评议对象，实践中应作区分。人代会选举的政府组成人员、监察委员会主任、法院院长和检察院检察长，其履职评议应在人代会上进行，评议主体为人民代表大会。常委会任命的干部，履职评议应在常委会会议上进行，评议主体为常委会组成人员。对监察委员会相关人员进行履职监督，虽然省内尚未实现，但其他地方已见诸实践，如2017年深圳市坪山区人大常委会关于开展国家机关组成人员履职监督的工作方案中将区监察委员会主任、副主任均纳入履职监督范围。

（二）规范操作程序，丰富监督手段。要统一规范评议程序，形成流程化、常态化的监督格局。综合运用民主测评、个别访谈、问卷调查、案卷抽查、绩效考核等方式开展调查研究，集体讨论撰写调研报告，提出评议建议。考虑到评议对象基数较大，报告方式可以分为向常委会会议作口头报告和书面报告两种方式。当前开展履职评议尚处于探索阶段，评议的方式主要是审议履职情况报告并进行满意度测评，形式比较单一，下一步可探索与询问、质询等监督方式相结合，如在听取履职情况报告后，组织常委会组成人员现场询问和质询相关问题。运用评估结果，探索建立履职信息档案，激发评议对象参评的积极性，这方面连云港已有实践，通过建立法官检察官任职履职情况资料库作为其拟任新法律职务的参考。

（三）量化评价标准，确保客观公正。对结果如何评定，当前省内普遍采取的是满意度测评的方式，且满意、基本满意和不满意的标准各不相同，以是否满意作为标准固然便于操作，但是对“人”的评议有别于满意度调查，应当以是否能够胜任职务、是否依法履行岗位职责为标准，按照是否“称职”对评议对象作出客观评价，分为优秀、良好、称职档次更适当。可以尝试设计一套量化的评价体系，采取定量与定性相结合的分析方法，将被评议对象的工作实绩以数据形式量化，根据表现得分进行排名，最大限度客观体现被评议对象的履职情况。

（四）深化结果运用，提升监督实效。运用好评议结果是履职评议的“收官”环节，是提升人大监督刚性和实效的重要手段。除作出书面审议意见反馈给报告人员所在单位，也要及时向党委及党的纪检、组织部门反映，向人大代表通报、向社会公布，以便党委在干部考核奖惩、提拔使用中得到體现。要加强对审议意见的跟踪督办，要求限期整改，对被评为不称职、整改不到位的，依法采取质询、特定问题调查、撤职等刚性监督手段。要将履职评议与常委会监督工作相结合，对发现的具有普遍性、代表性和反映强烈的问题，列入常委会监督计划，加大监督力度，推动解决相关问题，达到增强任命干部的人大意识、提升地方人大监督实效、推进“一府一委两院”实际工作的多赢效果。

注释：

[1]袁卫东：《述职评议：地方人大监督权消长初探》，南京大学2013年硕士论文。

[2]全国人大常委会法工委组织编写：《监督法辅导讲座》，中国民主法制出版社2006年版，第220～221页。

[3]秦前红、孙莹、黄明涛：《地方人大监督权》，法律出版社2013年版，第132、130页。

（作者单位：江苏省人大常委会研究室;徐州市人大常委会内司工委）