创新机制提升监督质效

曲知正 张升忠 刘跃鹏

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大处在民主法治建设的第一线，承担着宪法和法律赋予的监督“一府一委两院”依法公正高效行使法定职权的重要职权。党的十八大以来，习近平总书记就人民代表大会制度和人大工作发表一系列重要讲话、作出一系列重要指示，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。其中就加强和改进人大监督工作提出了一系列重要论述，为新时代加强和改进人大监督工作指明了方向、提供了根本遵循。本文拟从八个方面就创新人大監督的形式，提升人大监督质效作一探讨。

一、建立健全法治保障机制，为深入推进依法行政提供新支撑

1.运用多种方式强化法治保障。一是运用好人大立法权。设区的市应制定依法行政条例，该项立法涉及面广、问题复杂、立法难度大，成立法规起草工作领导小组，由人大常委会分管副主任和政府分管副市长任组长，从人大、政府相关部门抽调人员成立工作专班，起草形成法规草案，按照程序提请人大常委会会议审议。另外，可将该立法项目作为一项课题，委托高校、科研院所或党校同步开展研究，促进条例更加科学完善。二是运用好人大决定权。对于不属于设区的市立法权限范围内的事项，可采取由人大作出决定的办法予以支持。三是积极向上级反映设区的市的立法需求。对于设区的市没有立法权限，但又涉及营商环境等重点领域的立法需求，及时向全国人大、省人大反映，提出具有针对性和可操作性的意见建议，协助上级人大完成相关立法工作。

2.加大执法检查力度。适时对与依法行政相关的法律法规贯彻落实情况进行执法检查，如《行政许可法》《行政处罚法》《国家赔偿法》《公务员法》《政府信息公开条例》等，督促政府抓好相关问题的整改，促进依法履职，助推依法治市建设。同时，及时向上反映不完善或过时的条款，促进法律法规的修改完善和法律制度的完备。

3.加快推进法规清理工作。聚焦优化营商环境，加快经济新旧动能转换，推动高质量发展，对现有的法规和规章进行一次全面梳理，对不合时宜的要抓紧进行修改，能够一揽子修改的，采取一个修改决定修正数个法规的做法，提高修法效率。对需要全面修订的，列入立法计划逐步推进，提高立法与改革的适应性。

二、建立健全满意度测评机制，推动审议意见办理等工作取得新成效

1.满意度测评的原则与立项。满意度测评工作必须坚持依法依规、实事求是、客观公正、民主公开的基本原则。提出主体：人大代表十人以上联名;人大常委会组成人员五人以上联名;专门委员会、人大常委会办事机构和工作机构;下级人大常委会可向上一级人大常委会提出。另外，公民可单独或联名向本选区人大代表，或向人大常委会相关工作机构提出建议，再由符合规定的主体提出申请。由人大常委会主任会议对满意度测评的申请进行立项审查。

2.满意度测评的组织实施与结果认定。会前，要做好方案制订、专题调研、材料准备等工作。人大常委会应成立专题调研组，通过问卷调查、明察暗访等形式，广泛征求人大代表和社会各界的意见建议，查找存在问题，提出改进工作的方向和措施，形成客观真实的调研报告，供常委会组成人员测评时参考。会中，要做好集中听取报告、分组审议、通报审议情况、按键或投票表决、宣布结果等工作。测评结果分满意、基本满意、不满意三个等次。满意票超过常委会全体组成人员半数的为满意;满意票不足半数，加上基本满意票超过半数的为基本满意;满意票和基本满意票未超过半数或不满意票超过半数的均为不满意。可邀请本级人大代表、下级人大常委会负责人、测评事项的提出申请人列席会议，公民代表可以旁听。

3.满意度测评的后续跟踪与结果运用。一是形成满意度测评结果报告，向市委报告，向政府及有关部门通报，抄送垂直管理的上级主管部门。二是形成常委会审议意见。采取表格化、清单式的方式，将审议意见逐项分解，有清晰的时间表、路线图、任务书，交由“一府一委两院”研究处理，确保审议意见更具针对性、可操作性。三是抓好跟踪监督。测评结果为满意或基本满意的，要按照常委会的审议意见进行跟踪督办， 使每件审议意见都能做到落地有声。测评结果为不满意的，人大常委会应当责成被测评单位限期整改，并在常委会会议上重作报告，对整改报告进行第二次测评。测评结果仍为不满意的， 视情况依法启动质询、特定问题调查等监督手段，确保人大监督项有结果、见成效。四是做好公开工作。将满意度测评结果和审议意见研究处理情况通过公报、报纸、广播电视和微信等新媒体向本级人大代表和社会公布，进一步强化人大监督的透明度和影响力。

三、建立上下联合监督机制，打造人大监督的新常态

1.选定议题。每年10月份，由地方人大联合共同征集确定2～4个市、区（市）、乡镇三级，或者市、区（市）两级上下联动开展的重点监督议题。选题重点要紧跟党委重大决策部署的重点议题，紧扣政府着力推进的焦点议题，紧贴社会普遍关注的热点议题，紧盯法律法规贯彻实施的关键点选议题。

2.联合行动。由地方人大常委会牵头制订工作计划，精心组织实施。既采取可以统的形式，由人大常委会从区（市）、乡镇人大抽调人员组成联合督查组，开展监督活动，也可以采取分的形式，还可以采取统与分相结合的形式，市、区（市）、乡镇三级人大集中时间、集中精力，分头组织、同步开展，一鼓作气、合力推进，力争做到横向到边、纵向到底，督深督透，确保监督实效。

3.共解难题。聚焦重大项目推进难、民生事项解决难、财政资金监管难、法律法规贯彻实施难等问题，上下联动、一督到底、紧追不放，促进市、区（市）、乡镇三级政府一块研究、一齐发力、共同解决，使一些与人民群众切身利益相关的食药安全、教育、医疗、生态环境、养老等老大难问题逐一得到缓解、破解，不断提升人民群众的幸福指数。

四、建立工作评议机制，探索国家机关工作人员任后履职监督新途径

工作评议。对人大及其常委会任命的“一府一委两院”及其部门主要负责人的履职情况进行评议，形成报告履职情况+工作评议+跟踪督促整改的任后监督新机制，有效化解长期以来人大在行使人事任免职权中“重任命轻监督”的现象。

评议内容。主要包括学习贯彻宪法、法律、法规，依法履行职责情况;贯彻落实人大及其常委会的各项决议、决定情况;办理人大代表建议和人大常委会审议意见情况;参加人大常委会组织的各项活动，接受人大及其常委会监督情况;存在的主要问题以及今后的努力方向等。

评议对象。每届人大常委会对每个政府部门负责人至少评议一次。每年初组织常委会组成人员、本级人大代表和社会公众推荐本年度工作评议对象，由主任会议根据票数，按拟评部门的1.5倍， 提出本年度评议建议对象，报同级党委同意后，经人大常委会会议票决确定，并及时告知有关部门。

评议程序。评议前，采取多种形式征求社会各界对被评议部门的意见建议。一是由人大常委会组织专题调研;二是通过问卷调查、民意测验、网上测评等途径;三是委托社会中介服务机构进行测评，最后由专委会形成翔实的专题报告。同时，对被评议人进行应知应会法律知识测试。评议时，先由被评议人作述职报告，再由组成人员现场提问，最后进行评议。评议后，形成有深度、有力度、操作性强的清单式、项目化式的整改意见。

评议方式。采取评分与提出具体意见相结合的方式进行，分别确定满意、基本满意、不满意分数线，并增加权重设计，对组成人员提出的具体意见与所得分数按比例一起计入评议结果。要运用电视、报纸、网络和各种新媒体，及时进行新闻报道、全程公开评议进展情况，扩大评议工作的社会影响力，营造全社会关注评议、监督整改的良好氛围。

评议结果。以人大常委会党组文件形式，将评议结果报送同级党委，作为使用、奖惩干部的重要依据。同时，要向常委会组成人员和政府主要负责人通报。对重要的评议整改意见应由常委会负责人领衔督办。此外，要向评议对象反馈评议结果和整改意见，真正做到对干部有震动、对工作有推动，切实加强对人大及其常委会任命的国家机关工作人员的监督。

五、建立质询工作机制，开创刚性监督的新局面

1.明确主体和对象。既要允许联名提出质询案，也应赋予人大代表和常委会组成人员以个人名义提出质询的权力。既要允许对“一府一委两院”提出质询，也应赋予对“一府一委两院”及其部门的主要负责人提出质询的权力。同时，建立回避制度，当质询人与质询对象存在法律上的利害关系时，应予以回避。

2.明确质询事项。对具有下列情形之一的，可依法提出质询案：违反有关法律、法规的;没有认真执行或者拒不执行上级和本级人大及其常委会的决议、决定的;对与人民群众切身利益相关，有条件解决而没有较好解决，社会反映强烈的热点难点问题;对视察、审议专项报告、执法检查中发现的问题，有关部門不及时整改，答复敷衍了事的;“一府一委两院”有重大失职或渎职，给国家和人民利益造成重大损失或恶劣影响的;人大及其常委会任命的行政官员违法乱纪的;对违反《法官法》规定的13种禁止性行为的。

3.明确提出形式与受理时间。质询案应以书面形式提出为主，并允许可以口头提出。应将质询案的提出时间由人代会期间或常委会会议期间，调整为会前一个月提出，确保在筹备会议时能列入会议议程，并顺利组织实施。

4.明确提出程序。集体联名提出的质询案实行“登记制”，只要质询对象是本级“一府一委两院”及政府所属部门，质询问题是人大职权范围内的监督事项，内容明确具体，且不涉及自身利益和保密事项，无论是口头还是书面，都应予以接受，向大会主席团或常委会汇报后交由受质询机关办理。对个人提出的质询案实行“决定制”，提交大会主席团或常委会主任会议决定是否转交受质询机关。

5.明确答复时限与组织形式。质询案在人大会议或常委会会议期间进行书面答复或口头答复，如不能按期答复，须说明理由，可以适当延长时限，但不能超过两个月。口头质询案也可要求受质询机关或个人当场答复。允许提出质询的代表与答复人就质询问题进行辩论，交换意见，保障质询者能大胆说出真话，提出不同意见。人大会议期间因时间、议程等原因无法安排的质询案，应转为人大常委会组织实施。

6.明确结果处理。对受质询机关的答复不满意的，可以要求受质询机关再作答复，仍不满意的，或受质询人态度恶劣、弄虚作假，甚至拒绝答复的，由常委会会议讨论决定是否启动调查程序。对质询事项不严重的，可由主任会议作出相应决定，交给受质询机关的主管机关或上级机关作出处理;对于质询事项严重的，受质询者负有重大责任的，责令受质询机关提出补救方案并采取相应措施，问题解决后向人代会或常委会报告整改情况。

六、建立民生实事票决机制，拓宽人民当家作主的新路径

1.征集初定项目。政府要坚持尊重民意、突出民生、公益均等、普惠共享、量力而行、尽力而为的原则，广泛征求人大代表和群众、社会各界意见，筛选候选项目，提交政府常务会议和同级党委常委会研究确定。原则上是当年度可以完成的项目，对个别跨年度分步实施的项目，要有明确的年度阶段性目标。

2.审议票决项目。人代会期间，政府要对民生实事工程候选项目作出说明，并回答代表的询问，听取代表的意见建议。投票表决办法草案由人大常委会主席团提交大会主席团审议，再提请全体会议审议，以全体代表的过半数通过。候选项目采取差额票决的形式，比例一般在30%左右，按得票数确定正式项目。

3.监督评估项目。建立项目实施评估机制。由人大常委会及专委会牵头，将人大代表分成若干代表小组，以人大代表为主体，有关专业人士或第三方参与的评估组织，对项目实施情况进行评估，实行“一季一督查、半年一报告、一年一测评”，进行跟踪监督，并公开评估结果。

七、建立人代会专题审议机制，实现人大监督成效的新提升

1.精心确定专题审议题目。人代会审议侧重于重大事项，人大可以围绕本地经济社会发展和民生热点问题，要求“一府一委两院”就某项工作提交专项报告开展专题审议，也可以是“一府一委两院”根据工作需要主动向人大提出，由双方事先妥善沟通、达成共识。