以人民为中心：特定问题调查的地方经验

戴激涛

一、问题的提出

特定问题调查作为一项几乎与代议民主制一样古老的制度，其产生和发展源远流长。人类政治文明发展的历史表明，特定问题调查在监督政府权力、促进民主立法、查清事实真相、保障公民权利等方面发挥了重要作用。在我国，特定问题调查是由宪法和法律规定的人大监督制度的重要组成，是“代表行使监督权的一种方式，它主要针对国家机关及其领导人员，以及国家生活中暴露的某些重要问题提出，为的是弄清情况，揭露问题，以便对某事采取有效措施，督促改进工作，或者对某人或建议作出处理”[1]。尽管迄今为止全国人大及其常委会尚未启动特定问题调查，但地方人大在组织开展特定问题调查工作方面已经积累了诸多有益经验，如何在新时代充分发挥人大特定问题调查制度的作用，将人大制度优势更好转化为国家治理现代化的治理效能，是坚持和完善人民代表大会制度的重要课题。

二、坚持人民立场：地方人大特定问题调查的实践经验

党的十九届四中全会决定指出，坚持人民当家作主，发展人民民主，密切联系群众，紧紧依靠人民推动国家发展是我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一，人民立场是我们党的根本政治立场。坚持人民立场，是人大开展各项工作的灵魂与核心所在。我国地方人大组织开展特定问题调查的工作实践也生动地体现出坚持人民立场、切实关注民众利益诉求、及时解决民生问题的特点和趋势。大致说来，近些年我国地方人大开展特定问题调查工作形成的主要实践经验有以下几点。

第一，特定问题调查事项的主题大多与公共利益和民生诉求相关，体现了人大“一切为了人民、一切服务人民”的工作理念。“民主之所以具有吸引力，一定程度上在于原则上除了由‘人民本身产生的政治利益之外，它拒绝接受任何关于政治利益的思想。”[2]在现代民主法治国家，每个公民都能够通过法定形式参与国家治理的各项事务，每个公民既是立法者，又是法律实施的承受者，人民能够切实作为其国家基本法律的源泉正是一国民众政治自治的首要表现。考察我国近五年地方人大组织开展的特定问题调查实践，可以发现，大多数被调查的事项主题都与民众利益直接相关，如江西省人大常委会在2016年对食品生产加工小作坊和食品摊贩特定问题进行调查;2016年浙江省嘉兴市海宁市人大常委会开展的农户刚需建房特定问题调查;2017年湖南靖州苗族侗族自治县人大常委会开展的自来水水源安全隐患特定问题调查;2018年四川自贡市人大常委会启动的大气污染防治工作情况特定问题调查;2018年辽宁省人大常委会成立政府支出预算结构和政府性债务问题调查委员会。上述议题均涉及与人民群众生活息息相关的食品安全问题、住房保障问题、饮用水源问题、空气污染问题、财政预算问题等等，体现了地方人大在开展特定问题调查委员会时以人民为中心的工作理念和始终将公民权利的实现与保护置于人大工作的重心的特点。

第二，特定问题调查的参与主体呈现出多元性与广泛性，体现了“人民代表为人民”的要求。在我国，人民代表大会制度是人民实现政治参与的基本制度渠道，“根据我国各种政治性委托—代理法律的规定，代表是一个集政党代理人、国家代理人、法律代理人、政策制定及执行者以及民意代理人等于一体的‘多重代理的角色集”[3]。在我国地方人大开展特定问题调查工作的实践中，人大代表作为参与调查工作的重要主体，也体现了其多重身份，如2016年江西省人大常委会成立的小作坊和食品摊贩特定问题调查委员会的成员共47人，其中具有省人大代表身份的有25人，其他来自11个设区市的省人大代表共22人。其他参与此次调查的成员还有食品药品检验检测、疾病控制、农产品质量安全、农产品检测、建筑、规划、电子商务、法学等相关领域的专家13人，省食药监、公安、质监、工商、农业、教育、住建、卫生等各政府部门工作人员也按要求共同参与了调查[4]。又如四川省广安市人大常委会在2015年成立的渠江广安段流域水污染治理与饮用水源保护问题调查委员会，调委会由该市人大常委会主任、副主任、秘书长和部分组成人员、市人大代表共26人组成，下设5个流域调查组，各调查组还分成若干小组，并邀请所在区域的县乡人大代表参加，采取三级人大联动的方式，深入到重点污染源、重点污染区域、群众反映强烈的溪河、水库、企业、养殖场等现场，进行核查或视察，听取乡镇、排污企业专题报告，走访当地群众了解情况。在调查过程中，共有16名常委会组成人员、131名市人大代表、158名区市县人大代表、163名乡镇人大代表参与，调查区域覆盖4个区市县、76个乡镇（街道）、2712个村社，行程约2653公里，足以见该次调查的深度和广度[5]。

第三，特定问题调查的过程严格遵循法治原则，充分体现了作为社会主义民主政治本质和核心“人民当家作主”的内在要求。人民当家作主意味着代表公意的代议机关即人民代表大会具有对行政和司法机关进行监督的职权，以保证公意得到贯彻落实，这就是代议机关内蕴的“人民当家作主”的监督功能。监督功能是立宪政体中代议机关的重要职责，其目的在于督促行政机关和司法机关严格履行宪法义务，全面贯彻实施宪法，防止权力滥用。“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职。它应该是选民的耳目和代言人，应能体现选民的智慧和意志。如果不是国会拥有并运用能对政府行政官员的行为和气质进行了解的一切手段，全国民众是无法知道这些官员们是怎样为他们工作的。如果不是国会对这些情况进行检查，并通过各种形式的议论进行细微的审查，全国民众对他们应该了解和给予指导的、最重要的大事，仍是一无所知。”[6]人大组织开展特定问题调查工作的过程，其实也就是一个对权力行使进行监督、促进人大代表与选民深度沟通互动的民主过程，通过对特定问题进行全面调查，有助于及时发现和纠正权力失范问题，使权力运行始終恪守法律边界。如2014年湖南省永州市东安县成立紫水河保护管理特定问题调查委员会，共六个调查小组先后深入到县林业局、畜牧水产局等部门和部分乡镇，采取听汇报、召开座谈会、查看资料、明察暗访等方式，对紫水河流域保护管理情况进行了深入调查[7]。再如2018年浙江省慈溪市人大常委会成立政府资产特定问题调查委员会，历时8个月完成动员部署、自查自核、重点核查、数据校对、督查分析等步骤，全面掌握了市属国有资产的总量、结构、使用、历史遗留问题等情况，并梳理出资产监管机制不健全等问题共264条，修订或出台《国有资产管理实施办法》《国有企业投资监督管理办法》《国有企业资金管理办法》等制度性文件8项[8]。

第四，特定问题调查的结果要求形成严谨而具有公信力、说服力的调查报告和结论，体现了“权力向人民负责、受人民监督”的宪法原则。从某种意义而言，特定问题调查制度实则是一种必要的民主纠错机制和风险防范机制，能够通过对特定问题的全面深入调查了解问题和事件发生的原因，进而从根源和本质上提出解决问题并防范以后可能发生的类似问题的办法和措施，有助于维持国家治理秩序，实现对社会问题的风险预防。立宪政体之所以要进行这样的民主制度设计，一方面是因为“民主必须能够容纳（甚至促进）公民改变自己想法的能力”[9];另一方面则是代议机关作为民意机关和代表机关必须承担和履行宪法职责的内在要求，“民主经由政治意志形成的自身程序以及这一程序所具有的公众性而创制生成了理性，政治意志形成的民主程序，使杂乱无章的不同政治取向具备了一个确定的形式，它使得根据固定规则作出判断成为可能。它证成了政治责任，并且使这种责任的承担具有了实现的可能”[10]。近些年我国地方人大开展的特定问题调查工作非常鲜明地体现出地方人大敢于承担其法定职责、积极履行全面贯彻实施宪法义务、向人民负责的实践特色。如2019年3月，浙江省宁波市鄞州区对全区区级行政事业单位及区属国有企业的固定资产开展特定问题调查，在调查中共发现了涉及43家行政事业单位和42家国有企业的398条问题，按照权证不齐、账实不符、账账不符、权属不清、闲置或侵占、出租问题等归为七大类，并分析梳理出了主体责任落实不够到位、资产管理基础薄弱、资产运营管理效率较低等三方面原因。区人大常委会会议进行了专题审议，将查出问题交由区政府处理，要求制订整改计划，并按时向人大常委会报告阶段性整改情况[11]。

上述地方人大开展的特定问题调查工作，从调查启动到调查结束、从调查主体到调查报告、从调查方式到调查程序，均体现了“坚持人民立场”的工作理念，堪称新时期地方人大开展特定问题调查工作的“地方样本”。

三、以人民为中心：特定问题调查的制度运作机理

栗战书委员长曾经指出，“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督”。“要用好用足监督法规定的监督形式，积极探索运用质询、特定问题调查等法定监督方式，充分发挥各种监督形式的特点，形成监督合力，增强监督实效。”“做好人大监督工作，还要不断总结有效做法和成功经验，进一步完善具体组织方式和工作方法，在灵活运用、增强实效上下功夫。”为此，既要及时总结地方人大在开展特定问题调查工作中的有效做法和成功经验，又应及时反思出现的问题和面临的挑战，方能始终保证国家治理过程中“人民作为最终政治权威”[12]。实践证明，在特定问题调查制度的运作过程中，应以人民为中心，把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为人大开展特定问题调查工作的逻辑起点，是新时代完善特定问题调查制度、充分发挥人大监督职能的重要内容。

首先，以人民为中心完善特定问题调查制度运作，可引入合作治理理论，依靠民众的多元参与和支持丰富特定问题调查的主体构成，使调查报告的相关结论更具权威性和公信力。“合作模式认为问题的解决往往会带来质量更优的规则，依据是在具有丰富知识的当事人之间进行面对面的审议活动有可能产生未曾预料的或者全新的解决方案。”[13]在国家治理现代化的背景下，人民代表大会制度本身就是国家治理现代化的重要制度构成。合作治理理论注意到，在当前国家任务及其履行任务的手段已经发生变化的当下，国家越来越依赖于以人民为中心，通过依靠民众的多元参与和支持促进合作治理，从而实现国家治理目标。在特定问题调查制度的实施主体方面，根据合作治理理论的要求，必然吸收多元主体的参与和智慧，使参与特定问题的调查参与主体充分体现民意要求、汇聚民众智慧。目前，相当多的地方人大在制定特定问题调查制度的实施办法时有“聘请相关专家”“可以在国家机关中选配工作人员，为调查委员会提供服务”等规定，体现了合作治理的新思维。当然，要明确特定问题调查的参与主体，必须遵循法治原则，应通过立法形式对人大特定问题调查的参与主体及其资质要求、职责权限、工作机制及程序等进行详细规定，使特定问题调查制度能够在法治轨道内规范运作，真正体现“一切权力属于人民、为人民服务、受人民监督”的宪法原则，从而有效解决人民群众所亟须解决的问题。

其次，以人民为中心完善特定问题调查制度运作，可借鉴法律商谈理论中的运用性商谈原理，实现反思平衡进而形成公共理性，以最大限度地查清事实、了解真相。在全球普遍面临法律合法性危机的困境下，如何获取和探寻事实的真相需要基于合作的程序主义的理性商谈。运用性商谈是哈贝马斯法律商谈理论中的一个重要概念，运用性商谈主要适用于类似司法个案的审理之中，“为查明真相，法庭采取主动行动将取证过程延伸到对判决有重要意义的所有事实和所有证明手段。”“面对面互动中的取证是在事实问题和法律问题这方法学分离的假定之下进行，其目的是要得到确定的事实和可靠的证据。”[14]人大开展特定问题调查工作需要严格规范的程序机制，通过借鉴法律商谈理论建构起符合正当程序的调查议事规则，方能充分保障各方的基本权利。同时，为了保证特定问题调查有序组织调查的开展、保证调查顺利进行，也必须制定有效的调查规则，“这些规则规定了组织的会议所必须遵循的程序与官员在其中必须承担的责任。议事规则的目标是保证会议的公平和效率，并为解决程序上的分歧提供坚实的基准”[15]。通过构建公平正义的调查程序规则，有助于使各方主體在调查过程中明确自身权利义务和行为边界，在法治框架下进行理性商谈形成共识，查清真相，最终实现调查目的。

最后，以人民为中心完善特定问题调查制度运作，应遵循人权保障的宪法原则，建立健全相关配套措施例如信息公开制度、调查责任机制等，充分实现和保障公民权利。“光靠定期选举和审慎的议会不足以建构起民主制度。民主政府还依赖于治者和被治者之间持续不断的反馈。这样一种反馈欲得到维持，必须确保意见能够自由地形成并表达，利益能够自由地组合并声张。”[16]根据目前地方人大特定问题调查制度的实践，大多数特定问题调查都集中在解决重大社会问题和公共利益方面，因此人大在行使此项监督职能时，应当充分听取民众意见和建议，在充分了解公众想法的基础上进行判断，这就要求人大应积极构建起相关平台和制度途径保障公众对于事件真相以及调查目的、内容等等的知情权、参与权和监督权。特别是目前世界范围内代议机关调查权的功能已经开始从传统权力监督向人权保障特别是少数人权利保障方面转型，如何在特定问题调查制度的运作过程中充分尊重和保障公民权利仍然值得进一步探讨。比如，现行地方性法规中并未对特定问题调查报告的公开进行强制性规定，对于调查的情况与材料也只是规定了调查委员会在调查过程中可以不公开，如《江西省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第七十二条规定，“调查委员会在调查过程中，可以不公布调查的情况与材料”。《福建省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第五十五条规定：“调查委员会在调查过程中，可以不公布调查的情况和材料。”《重庆市实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第七十六条规定：“特定问题调查委员会在调查过程中，可以不公布调查的情况和材料。”根据人权保障宪法原则的要求，为了促进民众参与特定问题调查的监督以及增强监督的有效性，建议应将调查情况及材料、调查报告等及时向民众公开。唯有如此，方能真正落实以人民为中心的发展理念，充分发挥特定问题调查的监督制度功能以更好转化为国家治理效能。