重大疫情防控的人大行权空间和权力边界

云中君

新冠肺炎疫情暴发以来，北京、上海、浙江、广东、江西等地各级人大纷纷召开常委会会议作出决定，动员社会各界参与防控工作，支持和督促政府依法行政。一些地方人大在报道时将人大决定定性为立法。那么，地方人大关于防控疫情的决定是立法还是一般规范性要求？同时，一些地方所采取的临时措施和国家部委的要求也存在抵触，比如公安部要求对封闭高速公路出入口、阻断国省干线公路、硬隔离或挖断农村公路的行为依法依规处理，但是在地方人大决定里并没有体现这一要求，现实中人大也没有行权监督纠正。在一些地方，规定了严格的复工条件，企业复工要经过审批，未达到条件的一律不允许复工。但是发改委于2020年2月11日宣布，严格制止以审批等简单粗暴形式限制企业复工复产的做法，政府应该用更多时间和精力帮助企业解决疫情防控和开复工中遇到的问题。

那么，在此次突发重大公共卫生事件当中，人大的行權空间有多大，权力边界又该如何划定呢？

议会是代表民意的主权机关，新冠疫情已被世卫组织（WHO）定性为“国际关注的突发公共卫生事件”。对于涉及民生的突发重大公共事务，议会不能失语，也不该失语。揆诸各国（地区）议会，已经开始对该事件以及与中国的关系采取行动。

有开听证会的。如当地时间2020年2月5日下午两点，美国众议院外交事务委员会下的亚洲、太平洋和防扩散委员会就新型冠状病毒肺炎疫情举行了一场听证会，兰德公司、约翰·霍普金斯大学的两位流行疾病专家和政策研究者Dr. Jennifer Bouey、Dr. Jennifer Nuzzo以及奥巴马政府时期的埃博拉病毒疫情政府协调负责人Ronald Klain参加了该听证会，向国会介绍了关于新冠肺炎疫情的情况，并向国会提出美国政府如何在流行疾病领域与中国政府加强合作、如何在美国国内防范应对疫情等建议。此外，在当地时间2月11日，美国众议院金融服务委员会会议上，美联储主席鲍威尔在证词中回答了议员有关疫情对美国经济潜在冲击的问题。

有反歧视和提供经济援助的。2月3日巴黎市议会上，陈文雄议员作为巴黎市议员在大会上发言，表达了对中国抗击新冠肺炎疫情的支持和对歧视言论的谴责。这个诉求被市议会投票通过，成为巴黎市对于疫情的官方表态。2月6日，巴黎大区议会主席瓦莱丽·佩克雷斯（Valérie Pécresse）就新型冠状病毒肺炎疫情召开华侨华人座谈会。巴黎大区议会决定拨专款购置口罩、手套、防护服、护目镜、消毒液等抗疫物资驰援中国武汉，将面向在法经营受到影响的企业给予拨款或减税等经济扶持。此外，对于法国社会在疫情中出现的偏见歧视或种族主义等个别情况，鼓励协会和个人搜集此方面资料，积极向巴黎大区议会反馈，议会将对这些案例进行起诉，维护公平正义的社会环境。

也有道义上和议员个人援助的。2月4日，东帝汶国民议会全票通过决议，一致声援支持中国政府和人民抗击新型冠状病毒感染的肺炎疫情。2月10日，日本自民党决定该党全体国会议员从3月经费中扣除5000日元（约合人民币318元）向中国捐款。

相比2003年的SARS疫情，这次新冠肺炎疫情暴发后，中国的各级人大反应迅速。春节前后，各地人大已经通过公众号向人大代表们发出积极参与防控疫情的倡议。年后上班第一周，2月7日，北京、上海、浙江三省市人大常委会率先作出防控疫情的决定，之后，江苏、广东、重庆、深圳、宁波等省级副省级人大和各地级市、县人大也相应作出决定。2月10日，全国人大常委会法工委相关室负责人进行法律解答，回答在疫情防控中的相关法律问题。而各地人大也通过新闻发布会、发布解答的方式，向社会各界宣讲疫情防控的法律知识和本地人大的决定内容。从媒体报道看，多地人大还开展了对疫情的调研、视察和慰问工作，一些地方人大代表对防控疫情提出了诸如延长假期、支持中小企业恢复生产等建议。

在这些人大行动中，最受人关注的还是地方人大通过的决定决议。根据我国宪法和地方组织法、立法法、监督法、预算法等法律，人大决定权有相应的权力空间，但是边界并不明确。这次各级地方人大通过的疫情防控的决定，概括起来有贯彻、动员、实施、立法、授权、督促六大内容。

所谓贯彻，如北京人大的决定中就提出，“2月5日，中央全面依法治国委员会召开会议，审议通过了《中央全面依法治国委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情切实保障人民群众生命健康安全的意见》。为了贯彻落实中央精神……”。所谓动员，如重庆市人大决定，“充分调动各级人民政府和有关单位力量，动员广大人民群众依法共同参与疫情防控，形成全社会凝心聚力、共筑防线、战胜疫情的强大合力，坚决打赢疫情防控阻击战，保障人民群众生命安全和身体健康”;湖北人大决定，“鼓励、支持志愿者组织和志愿者在做好自身防护基础上，依法有序参与疫情防控、应急救援和社区服务等。县级以上人民政府及其有关部门应当为志愿服务活动提供必要的保障和便利”。所谓实施，是指各地人大在决定中对《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》（以下简称三法）等法律法规在本次适用中对诸如报告、隔离等进行的细化，比如杭州人大决定就规定，要减少外出活动，不参加聚会和集体活动。所谓立法，如广东省人大决定规定，严禁农贸市场、餐饮单位、商场超市、电商平台等交易、消费场所开展野生动物交易、消费活动，并对公民履行疫情防控义务规定了包括公共场所戴口罩等八个方面规定;深圳市人大决定规定了疫情防控的行政主体，规定“建立市、区、街道三级疫情防控指挥机构。市、区疫情防控指挥机构代表本级政府发布、实施疫情防控相关决定、命令;市疫情防控指挥机构统一领导、组织、协调、指挥全市疫情防控工作;区、街道疫情防控指挥机构负责组织、落实辖区内疫情防控工作”。所谓授权，如浙江省人大决定规定，“县级以上人民政府可以在不与宪法、法律、行政法规相抵触，不与本省地方性法规基本原则相违背的前提下，在医疗卫生、防疫管理、隔离观察、道口管理、交通运输、社区管理、市场管理、场所管理、生产经营、劳动保障、市容环境、野生动物管理等方面，规定临时性应急行政管理措施，并依法报同级人大常委会和上一级人民政府备案”。所谓督促，主要是根据宪法对向人大负责、受人大监督的“一府一委两院”履行职责的监督。作为疫情大省，湖北人大决定中对监察机关规定了职责，要求“各级监察机关应当对疫情防控工作中不作为、乱作为以及形式主义、官僚主义问题依法依规追责问责”。多地人大规定，人大要通过听取专项报告的方式，监督疫情防控工作。

纵览各国（地区）议会的决定权，并无出乎上述六个方面。只是和我国人大的决定权相比，其他国家（地区）议会的决定一般并无立法内容，更多是申明、督促，如果属于有约束力的决定，则一般要走法案批准程序。在美国国会，简单决议案（两院任何一院通过）、共同决议案（两院以相同的议案通过）都只具有申明督促意义，不需要走总统批准程序，只有联合决议案才需要经过总统批准并具有类似法案的约束力，如1973年针对时任总统尼克森的《战争权力决议案》就是联合决议案，对总统具有法律约束力。

由此比较带来的思考是，根据我国地方组织法和立法法的有关规定，地方人大立法应该走立法程序，比如报请上一级人大批准。而按照人大行使决定权的实际程序，并不需要报请上一级人大批准，所以决定中如果涉及立法，也就不需要走立法法所规定的立法程序。从全国人大行使决定权实践来看，通过决定权以实施立法是比较常见的，如关于宪法宣誓的决定、关于完善人民陪审员制度的决定、关于监察体制改革试点的决定、关于在某自贸区暂停实施某些法律的决定等等，但是问题是，全国人大及其常委会是最高国家权力机关，常委会的决定如果涉及一般性的立法也并不需要代表大会批准，而地方人大则不同。因此，地方人大如果在决定中涉及立法，就一定存在权力边界问题。而这个权力边界目前并没有法律规范。

法治的前提是有良法可依。我国属于大陆法立法体例，决定了立法的批准程序规范需要时日。而这次疫情暴发带来的诸多法治上的需求，不可能通过旷日持久的立法去实现，而如果没有立法，理论上会带来无限的违法乃至违宪问题。因此，地方人大防控疫情的决定中普遍尝试的立法行为无疑开创了我国地方人大决定权的一种全新维度。需要说明的是，在行使立法权的地方人大决定中，要么规定决定在疫情期间实施，要么规定另行决定终止时间，一定程度上体现了人大行权的谦抑。

为了保证地方人大在特殊时期能够通过以决定的方式行使立法权，有必要在《立法法》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规中作出规范，或在特殊时期由全国人大常委会以决定方式对地方人大行权行为作出授权，并对行权内容的权力边界予以规范，从而避免一些地方人大的决定权可能减损公民的正当权利。一个比较现实的问题是，立法法规定，限制公民人身自由的只能通过法律作出规定。那么地方人大对隔离的规范，是自行立法，还是对“三法”的实施性立法？由此带来的合法性依据需要夯实，更不用说那些没有立法权的县级人大的决定是否也可以作出相应的规范？全国人大常委会法工委负责人在法律问题解答时明确全国人大常委会将会就有关法律问题作出决定，值得期待。

在此，有必要一提香港的立法模式。疫情暴发后，2月5日，香港特首林郑月娥就表示，引用《预防及控制疾病条例》修订附属法例，规定从内地入境者，包括香港、内地居民和其他旅客，要强制接受检疫14日，从2月8日凌晨起生效。而此附属法例属于先订立后审议，即在政府刊宪后即时生效，之后才交立法会审议，在立法会修订或废除前会一直生效。此做法对于我们的立法也具有借鉴意义。

总体上而言，我国地方人大在这次疫情暴发期间的作为是值得称道的。比较各国（地区）议会的做法，与时俱进地开展人大工作，充分发挥人大权力空间，也还需要进一步完善。比如，国外议会采取听证方式，让专家作证，以了解疫情的实际情况，不仅提高了疫情的透明度，也为议会采取行动提供了基础;一些国家（议会）对突发事件进行特定调查的方式，在我国制度设计中虽然有所规范，但是很少启动，有必要对此权力的行使认真审视。此次公众普遍关心的疫情瞒报迟报、红十字会等问题是否属实，其他国家（地区）议会往往会予以听证或者调查以彰显议会权威;一些国家（地区）通过议会批准拨款的方式，对防控疫情提供帮助也值得借鉴。根据预算法，政府防控疫情必然涉及预算的调整。如果在疫情发生后，政府向人大提请预算调整，人大在批准预算的同时作出决定，则更能提高人大监督的刚性、防控疫情的透明度，以示对纳税人负责。同时，通观各国（地区）议会非约束力决议的惯例，我们也要改变人大决定一定要有刚性约束力的观念，在疫情发生后的第一时间能够作出防控疫情的号召，从而彰显人大作为民意机关的权威。

除了对国家机构赋权性和对公民的权利采取约束性规范外，一些地方人大在防控疫情决定中还对国家机关及其工作人员履行防控疫情职责作出了规范。但是，本次疫情发生以来，一些地方采取的临时措施中隐含的不当歧视和泄露公民隐私成为一个现实问题，而这个问题正是包括美国、法国在内的议会所普遍关心的问题，甚至和防控疫情扩散同等重要。但是通览各地人大的决定，除了深圳、杭州等少数地方人大决定中对保护公民隐私、不得采取歧视行为等作出规范外，多地人大决定中并没有类似规定。而保护公民合法权益并监督国家机关依法行权，其实正是民意机关的首要职责。

正如Ronald A. Klain 先生在美国众议院听证会上指出的：政府必须确保科学和专业知识，而不是恐惧指导我们的行动。传染病流行中出现的第一个损失就是恐惧、偏见和糟糕的决策取代了理性思考。我们需要密切关注华裔在我们国家受到的歧视，并强烈反对任何这种由恐惧驱动的种族主义。这种新型冠状病毒攻击的是人类，而不是任何特定种族或种族的人。在美国的华裔或中国人并不比其他任何群体更容易感染、携带或传播疾病。然而，已经有迹象表明，这些人成为歧视性恐惧的目标——其中一些人已经受到骚扰，面临被开除学籍或其他虐待的威胁。随着人们对新型冠状病毒的恐惧加剧，这些事件也会加剧。这种歧视不仅是错误的，而且会使得与疾病作斗争变得更加困难。如果美籍华人社区的一些成员觉得自己可能面临敌意，他们就不太可能与当局密切合作，也不太可能听取公共卫生专家的建议。

事实上，疫情防控期间发生的多起类似湖北人躲在后备箱里逃避检查、去过疫区的公民不配合隔离检查等闹剧，既暴露出了公民意识的欠缺，也反映了疫情防控期间存在的局部歧视和不当执法带来的恐懼、行政权需要获得信任以及公民在平时行权的不自信等问题，都需要对包括人大行权空间和边界在内的国家治理问题系统性反思。