控制重大疫情必须充分发挥人民代表大会的作用

乔新生

2020年2月17日，十三届全国人大常委会第四十七次委员长会议，决定十三届全国人大常委会第十六次会议2020年2月24日在北京举行。因为发生重大疫情推迟召开全国人民代表大会会议，这在共和国的历史上是第一次，其历史意义和现实意义不言而喻。

全国人大常委会法制工作委员会发言人在随后举行的记者会上作出解释，认为2019年12月28日，十三届全国人大常委会第五次会议决定，第十三届全国人民代表大会第三次会议2020年3月5日在北京举行，按照这一决定全国人大常委会已经进行了一系列筹备准备工作。近期以来，湖北省武汉等地陆续发生新型冠状病毒感染的肺炎疫情。以习近平同志为核心的党中央高度重视，作出全面部署，提出明确要求，强调把疫情防控工作作为当前最重要的工作来抓，紧紧依靠人民群众，坚决打赢疫情防控阻击战。当前遏制疫情蔓延、打赢疫情防控阻击战处于关键时刻，必须集中力量，全力以赴。全国人大代表近3000人，其中许多代表包括三分之一的代表是省市级和各方面主要领导干部，他们奋战在疫情防控工作第一线，正在各自工作岗位上发挥重要作用。为了确保聚精会神做好疫情防控工作，坚持把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，委员长会议经认真评估，认为有必要适当推迟召开第十三届全国人大三次会议。

宪法和法律规定，全国人民代表大会会议每年举行一次，全国人民代表大会会议由全国人民代表大会常务委员会召集。全国人大常委会已经确定第十三届全国人大三次会议的召开时间，因此，推迟召开会议，也需要全国人大常委会作出决定。

通俗地说，委员长会议之所以提请全国人大常委会审议关于推迟召开全国人大会议的决定，是基于以下三个方面的原因：第一，湖北武汉等地发生重大疫情，需要全国各地把控制疫情作为当前最重要的工作来抓，坚决打赢控制疫情的阻击战;第二，全国人大代表中三分之一的代表是省市级和各方面的主要领导干部，他们在控制疫情的第一线，如果他们离开自己的工作岗位到北京开会，势必会影响到控制疫情的工作;第三，为了确保聚精会神地做好控制疫情的工作，把人民群众的生命安全和身体健康放在第一位，有必要推迟召开会议，让全国人大代表参与到控制疫情的战斗中，并最终赢得胜利。

全国人大常委会法制工作委员会发言人的解释，既是对中国宪法和法律程序的说明，同时也是对全国人大性质的最好诠释。

全国人民代表大会是国家的最高权力机关，全国人民代表大会的代表来自于全国各地，他们反映社会各界的意见，制定国家的大政方针政策。全国人民代表大会制定的各项法律、作出的各项决定，关系到中国的发展全局，关系到中华民族的未来。因此，全国人民代表大会的每一次会议都非常重要。

重大疫情突如其来，直接影响中国的社会经济政治稳定，因此，党中央决定把控制疫情作为当前最重要的工作来抓。在这种情况下，推迟召开全国人民代表大会会议，实际上就是要让全国人大代表在自己的岗位上做好本职工作，并在此基础之上总结经验，为召开全国人民代表大会会议，完善国家顶层设计创造条件。

地方各级人大享有宪法法律赋予的地方立法权和对地方行政与司法的监督权。地方人大选举产生地方政府，选举产生地方法院院长、检察院检察长、监察委员会主任。凡是“设区”的市级人大及其常委会都有立法权，可以制定地方性法规。这和人们所想象的中央集权制度完全不同。

如果从宪法和法律角度来分析，地方人民代表大会及其常委会享有广泛的权力，地方人大选举产生地方政府、任免地方政府官員，监督司法机关，可以罢免法院院长、检察院检察长和监察委员会主任。只要充分发挥地方人大的作用，地方政府就不敢恣意妄行。

广东省广州市地方人大开会期间，人大代表仗义执言，对财政资金的使用状况公开提出质疑，一些地方人大代表甚至在地方人大会议上对地方政府财政招标投标工作提出批评意见，要求财政部门作出解释。所有这些都充分说明，只要地方人大充分发挥自己的作用，那么，不仅可以有效地监督地方政府官员，依照监督法监督司法机关，而且可以通过行使自己的任免权，确保地方政府制定的各项方针政策满足选民的要求。

无论是传染病防治法，还是突发事件应对法，都是行政主导授权责任法律。这些法律的突出特征就在于，一旦发生突发事件比如出现传染性疾病，地方政府应当担负起责任，以最快速度采取紧急措施，防止疫情扩散。

湖北武汉发生重大疫情之后，无论是在传染病病毒报告系统，还是在采取紧急措施方面，都有进一步检讨的必要。但是，总结经验教训的过程中，不能忽视了法律的存在，不能脱离了人民代表大会制度。如果不充分利用人民代表大会这个重要的平台，开展批评与自我批评，充分听取人民群众的意见，那么，所有关于重大疫情制度的检讨都可能会偏离正确的方向。

多年前笔者就曾经指出，中国改革大体上分为两个阶段：第一个阶段是自发改革阶段。20世纪70年代我国村民实行大包干，解决了粮食生产的问题，城镇实行国有企业承包租赁，解决了国有企业的效率问题，这一阶段的改革是自下而上的改革，是自发的改革、人民群众的改革，改革极大地激发了生产力，调动了人民群众的积极性，因而取得了前所未有的巨大成就。党中央审时度势，及时总结经验，将来自人民群众的改革意见变为国家的大政方针政策，出台了一系列鼓励农村土地承包的制度，为农民自主经营和农村经济发展提供了政策和法律依据。第二阶段的改革是20世纪90年代所有制改革，这场改革旨在通过完善法律制度，将改革取得的成果法律化。然而，正如人们所看到的那样，由于在改革过程中将改革中出现的一些问题固定化或者法律化，结果导致某些既得利益者的不当利益合法化。国有企业股份制改革让国有企业负责人和部分政府官员从中受益，而我国资本市场改革则导致整个社会财富重新分配，贫富差距迅速扩大。进入本世纪之后，党中央提出了科学发展观，试图通过收入分配制度改革，解决我国20年改革中积累的问题。然而，由于坚持行政主导的改革体制，人民群众的参与感没有得到充分的满足。

因此，以习近平同志为核心的党中央提出，必须坚持以人民为中心，树立正确的改革理念，把人民群众满不满意、答不答应作为评判改革的唯一标准，把不断满足人民群众需要作为改革的奋斗目标，坚持把各项改革方针政策都交给人民群众讨论，集思广益，广纳善言，群策群力，凝聚共识，从而使改革不仅是一个财富积累的过程，同时也是一个不断增强国家凝聚力的过程。

充分发挥人民代表大会制度的作用，实际上就是要在控制疫情的过程中，把行政主导的各项法律制度体系，逐渐改变为人民主导的法律制度体系，让人民代表大会及其常委会在控制重大疫情过程中发挥更加重要的作用。

可以设想，如果湖北省武汉市发生重大疫情之后，地方政府及时到武汉市人大常委会报告有关情况，武汉市人大常委会及时作出决定，那么，病毒就不会迅速扩散。正是由于没有充分发挥人民代表大会制度的作用，没有充分满足人民群众的知情权和监督权，没有在第一时间采取紧急措施，将疫情消灭在萌芽状态，才导致病毒迅速扩散，进而蔓延到整个湖北省乃至全国。总结控制疫情的经验教训，人们更加深刻地意识到，只有充分发挥人民代表大会制度的作用，才能战胜一切困难。

笔者认为，充分发挥人民代表大会制度的作用，就是要贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，加强党的领导，把“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的”思想贯彻落实到人民代表大会的各项工作之中，各级党组织充分利用人民代表大会这个国家权力机构发挥自己的领导作用。党组织作出的决定，提交各级人民代表大会。各级人民代表大会依照宪法和法律要求地方政府官员和司法机关及时报告工作，并且针对政府工作中出现的问题接受人大代表的质询，如果地方政府官员在控制疫情方面工作不到位，或者没有充分反映人民群众的意见，人民代表大会可以行使自己的职权，免去或者调整政府官员的职务。

应当在我国人民代表大会和各级人大常委会的议事规则中增加有关常规报告的内容，地方政府应当对人大代表关切的问题及时向人大常委会提交报告，人大常委会应当举行听证会，听取各方面的意见，可以举行咨询会，听取专家的意见。人大常委会的专门委员会可以要求政府有关部门负责人及时到人大常委会的专门委员会汇报有关情况，接受人大常委会的监督。

我国各级地方人大常委会监督法明确规定，地方人大常委会的监督是集体监督，人大代表不能单独行动，地方人大常委会可以就人大代表关心的问题，要求地方政府和司法机关工作人员到人大常委会说明情况，人大常委会也可以组织人大代表到政府和司法机关考察工作，人大常委会充分行使自己的集体監督权。

湖北武汉发生重大疫情之后，武汉市人大常委会应当召开会议，及时听取武汉市人民政府的有关报告，要求武汉市卫生健康主管部门负责人接受人大常委会的监督。然而，由于病毒扩散迅速，为了控制疫情，武汉市政府全力以赴投入到控制疫情战斗中，人大常委会根本无暇召开会议。其实，湖北省武汉市卫生健康部门发现有关病毒扩散苗头的时候，就应该提请政府向人大常委会提交有关报告，由人大常委会立即召开专门会议，听取有关专家的意见，并且由人大常委会作出决议，临时调整卫生健康主管部门负责人的职务，这样做一方面可以让传染病学专家站在第一线，及时了解有关病毒扩散的情况，并且从专业的角度提出解决方案;另一方面也可以敦促武汉市人民政府成立专门的指挥部，根据突发事件应对法尽快启动突发事件响应机制，做好各方面防范工作，并且要求宣传部门特别是网络部门及时通报有关信息，搜集各方面的意见，为政府决策提供参考意见。

人民代表大会常委会工作分为常规性的工作和非常规性的工作。按照常委会的议事规则，人大常委会必须举行例行会议，听取地方政府的报告，审议司法机关的工作报告，人大常委会可以根据规划，审议有关立法议案。我国地方人大常委会很少就突发事件召开特别会议，充分听取各方面的意见，依照法律规定采取紧急措施。

发生在湖北武汉的重大疫情提醒人们，如果忽视了人民代表大会制度的作用，或者把人民代表大会看作是“橡皮图章”，没有充分发挥人民代表大会及其常委会在关键时刻的作用，面对突发事件就有可能会贻误战机。

人民代表大会的人大代表来自社会各界，他们能充分反映社会各界意见。如果人民代表大会及其常委会及时召开会议，作出重大决策，那么，有利于政府制定科学的方针政策，有利于及时地控制疫情。

当然，全国人民代表大会和地方人民代表大会完全不同，全国人民代表大会主要审议全国大政方针政策，因此，涉及面广，出席会议的人大代表人数相对较多。在控制疫情的关键时刻，推迟召开全国人大会议是必要的而且是非常及时的。

地方人大常委会应当在病毒扩散初期阶段或者在发现传染性病毒感染问题之后立即召开会议，敦促地方政府依照突发事件应对法和传染病防治法及时作出有关决定，采取紧急措施，防止病毒扩散。当然，如果能通过修改传染病防治法、突发事件应对法，将行政主导的突发事件的应对思路转变为地方人大主导的突发事件应对思路，对于更好地发挥人民代表大会制度的作用，群策群力战胜病魔，会产生倍增效应。

充分发挥各级地方人民代表大会及其常委会的作用不是削弱党的领导，恰恰相反是为了强化党的领导。党的领导体现在宪法和法律之中。党的方针政策必须通过法定程序贯彻落实。

突发事件到来时，各级党组织可以根据实际情况，及时要求地方人大常委会召开会议，针对突发事件应对过程中出现的问题，制定地方性法规，出台相应的决定，必要时可以免去一些不负责任政府官员的职务，从而使地方政府更好地应对突发事件。

湖北省人大常委会在控制疫情关键时刻召开会议，免去卫生健康主管部门负责人的职务，这样做的目的非常明确，那就是让卫生健康主管部门负责人真正了解我国传染病防治法的有关规定，依照突发事件应对法，领导全省卫生保健部门做好疫情控制工作。

这充分说明越是在关键时刻，越是要充分发挥人民代表大会制度的作用。党的各项方针政策通过人民代表大会工作体现出来。这样做不仅可以巩固执政党的执政基础，而且更重要的是，可以把党的意志和人民的意志有机结合起来。

加强党的领导不是绕开现有的法律制度体系。加强党的领导就是要在宪法和法律的框架内，将党的各项方针政策转化为法律、地方性法规和政府的应对措施。

正如全国人大常委会法制工作委员会发言人所指出的那样，全国人大及其常委会始终坚持以人民为中心，高度重视通过行使法定职权，保护人民生命安全和身体健康。

如果重大疫情发生之后，忘记了国家现行法律规定，“打乱仗”，为了采取紧急措施，不顾法律程序随意扣押人民的财产，甚至限制公民人身自由，那么，在控制重大疫情过程中有可能会衍生出许许多多违法犯罪现象，一些地方黑道势力就会重新抬头甚至泛滥成灾。

针对我国一些地方采取紧急措施控制疫情过程中出现的“过头”现象，全国人大常委会法制工作委员会发言人高度重视，要求政府采取切实有效措施，规范村民委员会、街道居委会工作人员的行为。没有经过公安机关授权，任何单位组织或者个人不得随意查扣车辆，不得随意限制公民的人身自由。

公安机关应当依照治安管理处罚法、突发事件应对法、传染病防治法，切实履行法律赋予执法机关的神圣职责。如果采取临时性的封闭措施，必须得到依法授权，执行机关工作人员应当做好说服工作，争取人民群众积极配合，因为只有这样，才能防止在控制重大疫情的过程中出现严重侵犯公民人身财产权利的犯罪案件。

强调人民代表大会及其常委会在控制重大疫情中的作用，就是要严格依法办事，把国家的法律、党的领导和人民群众的意志有机地统一起来，在贯彻落实党的各项方针政策的同时，坚持以人民利益为导向，严格依照法定的程序采取各种紧急措施。

如果为了控制疫情而随意扣押他人的财产或者限制公民人身自由，那么，有可能会导致病毒扩散造成的损失扩大化。任何情况下都不能以损害人民利益为代价防治传染性疾病。应对突发事件的过程中各级政府必须和人民群众站在一起，任何情况下都必须依法办事，不能听风就是雨，不能在违背事实基础上随意地作出处罚。

开展批评与自我批评，是党的优良作风，也是中国共产党制胜法宝之一。地方政府在控制重大疫情方面出现问题，应当及时通过人民代表大会常务委员会公开检讨，争取得到人民群众的谅解。如果在工作中出现不到位或者作风粗暴的现象，应当自觉接受人民群众的批评，并且诚恳地向人民群众道歉，及时地改正错误，提高工作服务质量。

密切联系人民群众，是战胜一切困难的必由之路。如果各级党委政府负责人没有民主作风，不愿意接受人民群众的批评，关键时刻堵塞言路，加强舆论控制，那么，最终必然会导致民怨沸腾。如果不紧紧地依靠人民群众，少数人在指挥部胡乱决策，那么，有可能会脱离实际，出现严重失误。

我国地广人多，各级政府决策过程中应当充分听取各方面的意见，不能想当然、拍脑袋办事。一些地方政府官员宁左勿右，在控制重大疫情方面，没有考虑到企业生产经营的基本情况，面对党中央的重大部署，一些地方党委政府无所适从，他们为了确保物资供应，随意地征用企业或者个人的车辆，还有一些地方政府为了确保正常开工，强迫企业必须接受政府的指令，所有这些都是值得高度重视的现象。

企业生产是要素的组合。在产业分工越来越细的大背景下，企业生产需全国各地资源或进行全球资源配置，如果限制人员流动，或者控制交通运输，那么，在资源配置的过程中必然会出现许多问题。

中央政府之所以强调必须全国一盘棋，地方政府不能自行其是，不能随意地阻断交通，就是因为在资源配置过程中需要全国分工，如果阻碍人员流动，或者切断交通运输，那么，企业的生产就会受到影响，我国经济增长就难以保障。

越是在困难的时候，越是要依法办事。各级人大常委会应当依照监督法的规定，对地方政府出台的控制疫情的各项方针政策进行必要的审查，及时发现地方政府出台有关政策中存在的问题，采取切实有效的措施发挥自己的监督作用，确保企业特别是中小企业的利益不会因为地方政府采取错误的方针政策而受到损害。

控制疫情是当前工作的重中之重。在控制疫情的过程中应该充分发挥大数据的作用。各级地方人大及其常委会应当根据统计数据情况，提醒地方政府合理调配资源。一些地方政府在医疗资源不足的情况下，要求社区街道必须把患者或者病毒携带者送往医院，这样做法是典型的强人所难。还有一些地方政府在不了解病毒扩散整体情况的背景下，制定了一些荒唐的政策，并且对外宣布已经控制了重大疫情。所有这些都充分说明，如果没有系统性的观念，热衷于搞形式主义，头痛医头、脚痛医脚，那么，重大疫情到来时，地方政府官员一定会现出原形。地方人大常委会应当在党的领导下充分发挥监督作用，要求地方政府采取切实有效的措施，通过增加医疗机构工作人员，疏导交通，解决群众的实际困难，确保重大疫情到来时，人民群众的日常生活不会受到严重影响，企业的正常经营得到切实有效的保障。

充分发挥人民代表大会制度的作用，就是要不断完善中国特色的社会主义民主政治制度。人民代表大会制度潜力无限。只要不断提高人大代表的素质，强化各级人大常委会及时监督地方政府和司法机关的职能，人民代表大会就能在控制疫情方面发挥更大作用。

湖北武汉发生重大疫情之后，一些部门负责同志手忙脚乱。这说明他们没有经过系统训练。如果人大及其常委会召開会议，让政府各部门的官员经常到会接受质询和询问，人大常委会专门委员会召开会议，就人民群众关心的热点问题，要求政府有关部门的负责人及时释疑解惑，那么，地方政府部门负责人遇到突发事件的时候就不会张皇失措，张口结舌。正是由于我国地方政府官员没有接受过各级人大常委会的“训练”，有的热衷于搞形式主义做表面文章，才导致面临突发事件乱了方寸。湖北武汉发生重大疫情之后所暴露出来的问题，不是中国人民代表大会制度问题，而是如何更好发挥人民代表大会的作用问题。如果人民代表大会及其常委会能够经常让政府官员接受人大代表的质询和询问，那么，面对突发事件他们就会从容应对。

建议全国人大常委会召开会议除了审议有关控制疫情决定草案之外，还应该专门研究如何发挥地方人民代表大会及其常委会监督作用的问题，敦促各级地方人民代表大会常务委员会积极行使自己的集体监督权，经常性要求地方政府负责人到人大常委会接受质询和询问，锻炼他们的表达能力和应变能力，敦促他们深入群众搞好自己的本职工作。

发挥人民代表大会制度的作用，既是完善中国特色社会主义根本政治制度的题中应有之义，同时也是全面深化改革的主攻方向。各级人大常委会应当在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，充实人民代表大会及其常委会的力量，让人大及其常委会在控制重大疫情方面发挥更大的作用。

（作者系中南财经政法大学教授、中国人权研究会理事、海峡两岸关系法学研究会理事）