继承登记公证辅助审查制度初探

姜志清　曹晓炜

摘要：继承登记业务，一直是不动产登记的难点。统一登记后，根据《不动产登记在那行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》和《不动产登记操作规范（试行）》要求，南通市不动产登记中心（以下简称中心）主动加压、勇于担责，自行承担了继承登记的调查和审查工作。积极与公证机构开展合作，及时引进公证机构处理继承业务的经验和做法，建立了继承登记公证辅助审查制度，大幅度提高了登记效率，有效分散了登记风险。

关键词：继承登记;辅助审查;公证

中图分类号：F293 文献标识码：C

文章编号：1001-9138-（2020）01-0047-50 收稿日期：2019-11-08

作者简介：姜志清，南通市不动产登记中心主任。

曹晓炜，南通市不动产登记中心法规科科长。

1 建立继承登记公证辅助审查制度的必要性

针对量大而繁杂的继承登记，各地登记机构都明确了一些工作要求，但碍于有限登记资源和经验，登记机构在承受巨大审查压力同时，登记纠纷和风险仍无法有效避免。建立继承登记公证辅助审查制度，借助公证机构提高登记效率、转移登记风险，已成为登记机构的较好选择。

第一，取消公证前置，要求登记机构自行开展继承登记审查。一是公证法明确继承公证依申请。《公证法》第11条第2项规定：根据自然人、法人或者其他组织的申请，公证机构办理继承公证事项。因此，继承公证系服务对象自行自愿申请，登记机构无权要求服务对象先办公证。二是裁判案例否定公证前置。2014年陈爱华诉南京市江宁区住建局不履行房屋登记法定职责一案中，法院确认被告以《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》（司公通字〔1991〕117号，以下简称《联合通知》）要求原告必须出示遗嘱公证书办理继承登记的行为违法。从判决内容和结果看，已对《联合通知》作出否定评价。三是公证前置文件被废止。登记职责履行，必须符合法律规定，不得在有关法律法规之外创设新权力来限制或剥夺服务对象合法权利。《联合通知》系规范性文件，内容与《公证法》相抵触，2016年7月被废止。

第二，提升登记效能，要求登记机构选择公证辅助审查服務。一是继承登记量大繁杂。继承登记调查和审查，涉及众多继承人和不同法律关系，调查内容多、审查环节多，无需公证前置后，碍于公证费用而未办理的继承登记申请大量涌现。二是登记机构缺乏经验。不动产统一登记前，登记人员一直依托公证前置办理继承登记，几乎没有继承关系调查和继承权利审查的经验。三是缺少外部支持。按全面清理各类证明事项的要求，2015年9月起民政部门不再出具婚姻状况证明，2018年6月起居委会等单位不再出具亲属关系证明。在缺少外部支持情况下，信息渠道被堵塞，登记机构通过登记调查也难以获得更有效信息。因此，引进公证辅助审查服务、借助外部优质资源尽快满足继承登记需求，已成为当前较优选择。

第三，加强规范化管理，需要建立继承登记公证辅助审查制度。统一登记前，继承登记一般按《联合通知》要求，采取先公证后登记方式;依托公证处继承调查经验和审查防控措施，登记机构凭公证文书办理的继承登记，很少引发行政诉讼或复议。根据《不动产登记操作规范（试行）》，不动产登记机构应当建立与不动产登记风险相适应的内部管理机制，宜建立不动产登记风险管理制度，包括风险识别、风险评估、风险控制、风险转移等各项制度。因此，建立继承登记公证辅助审查制度，通过委托代办将部分登记事务性工作风险转移给公证机构，是统一登记后较长时期内登记机构规范化管理的重要手段，有必要及时建立并加以完善。

2 探索建立继承登记公证辅助审查制度

2016年5月底，南通市区实施统一登记后，市不动产登记中心（以下简称“中心”）即与有关公证机构沟通，就公证辅助审查事项达成初步一致意见，并很快取得主管局、政府法制办和财政部门的同意和支持。2016年8月，中心与南通崇川区公证处签约，正式建立了继承登记公证辅助审查制度，着重解决了以下问题：

第一，辅助审查的主要范围。一是从审查类别上看，主要是基于继承协议和死亡证明等文件，一般需要登记机构自行开展登记调查和审查的继承登记;基于司法裁判文书或公证书等文件的继承登记，不在辅助审查范围。二是从审查环节看，主要为继承登记的咨询、预约和预审;后续登记受理和审核等，仍由登记机构牵头处理。三是从辅助审查要点看，主要是继承关系、不动产权属归属、不动产权利归属和登记申请是否一致等;登记申请与登记簿是否一致、不动产权利是否存在其他瑕疵等，仍由登记机构自行审查。

第二，辅助审查的合作形式。一是组建窗口，辅助审查公证机构安排公证1名人员，中心安排登记人员2名，按“1 （登记人员） +1 （公证人员） +1 （登记人员）”的顺序模式，在登记机构组建专项继承窗口2个。二是业务衔接。根据登记机构咨询台填制的《不动产继承登记交办单》，公证人员接受服务对象咨询;公证人员预审后，出具《不动产继承受理预审单》，供专项继承窗口登记人员受理使用。

第三，辅助审查的费用测算。一是办件量预估。以前两年继承登记办件量平均值为基数，并按工作量比例测算年度办件量。每件继承登记中，登记工作量按60%计，公证辅助审查工作量按40%计。二是单价预估。以单套住宅平均公证费为基数，并按工作量比例测算单价。其中，凭公证书（或司法裁判文书）继承件和登记机构自行调查审查继承件的数量比例，按1：5计。综合一二，按预估办件量和单价的乘积，预估年度公证辅助审查费用。

第四，辅助审查的购买流程。一是形成方案。登记机构拟定书面公证辅助审查方案，包括明确服务范围和费用测算等;公证费用纳入年度部门预算后，报财政部门。二是购买服务。财政预算获批后，登记机构按购买服务流程，经招、投、议标后选取中标公证机构，签订并履行书面合作协议。

第五，辅助审查的业务流程。一是咨询。根据中心咨询台填制的《不动产继承登记交办单》，公证人员接受服务对象业务咨询，解释政策规定、列清所需要件、明确填制要求。二是预审。公证人员预审申请材料，包括被继承人与证载权利人的关联性、被继承人死亡证明材料是否齐全、所有继承人身份证明材料是否齐全、所有继承人对被继承不动产权利归属是否达成一致、有无与申请登记事项相冲突的情况等，并在不动产继承受理预审单上填写预审意见并签名确认。三是预约。公证人员认定申请材料齐全并签署预审意见后，在预约受理登记簿上记载服务对象的姓名、联系方式、申请登记的不动产坐落等信息，并按预约先后顺序确定登记受理日期。四是受理。公证人员将不动产继承受理预审单交登记人员;登记人员收取登记申请材料、开展登记询问、采集申请信息、出具接收凭证。继承登记公证辅助审查制度建立后，继承类登记业务流程详见图1。

3 建立继承登记公证辅助审查制度的成效

2016年继承登记公证辅助审查制度建立以来，继承登记效率不断提高，继承登记质量不断提升，取得了预期效果。

第一，方便了服务对象。一是减轻了负担，截止到2019年6月底，公证辅助审查继承登记5240件，按5150元/件的公证费计算，共为服务对象节省2699万元。二是减少了往返，通过公证辅助审查人员现场办公和一窗式服务，服务对象可以一次性明确要件、一次性交清材料，避免多次往返于登记机构和证明单位。

第二，提高了登记效率。一是提升了技能，通过与公证人员窗口联合办公和公证人员辅助服务，登记人员尽快掌握了继承关系调查和不动产权属审查的方法，中心逐渐形成了自主处理各类继承登记的熟练业务团队。二是缩短了时限，经双方共同梳理，优化了咨询预约-辅助审查-登记发证的服务流程，明确各环节操作和职责，并通过交接文件紧密衔接登记工作和公证服务。中心继承登记预约已从最初2个月压缩为目前10个工作日，继承登记办结从最初20个工作日压缩为9个工作日。

第三，减轻了登记负担。一是节省了财政费用，统一登记后，一些登记机构也引进了公证服务，采取了继承登记全部由公证机构先公证、登记机构后登记的模式，公证费用由登记機构据实结算、全部买单，大大增加了财政负担。而公证辅助审查制度，充分发掘自身资源、合理借鉴外部资源，通过登记人员承担能力范围内的调查和审查工作，既尊重了当地登记实际，又减少了财政支出。二是分散了登记风险，通过引进具有资质和经济实力的公证机构，分散了部分登记环节风险;辅助登记事项一旦出现问题，受损害权利人又能及时得到辅助审查公证机构的补偿和救济。

4 进一步完善公证辅助审查制度的一些思考

公证辅助审查制度实施以来，我们取得了一些成绩，增强了服务对象的获得感。按照“潜力再发掘、流程再梳理、服务再优化”的整体登记工作要求，中心将继续开展、研究，进一步健全公证辅助审查制度。

第一，改进服务。一是加强业务培训，通过中心和辅助审查单位的交叉培训，加深对对方业务的认识和理解，提高专项继承窗口登记人员和咨询服务人员的业务和服务水平，密切彼此之间衔接;加强对其他登记受理窗口登记人员培训，打造专项继承窗口登记人员服务梯队，为保证专项继承窗口登记能力和今后加设专项继承窗口打下基础。二是缩短预约时间，在业务能力提升的基础上，提高日均登记受理量，拓展登记服务容量，及时消化预约受理存量，进一步缩短登记预约时间。

第二，充实内容。一是增加审查内容，将中国公证协会公证遗嘱备案查询平台查询服务，纳入辅助审查服务范围。二是规范衔接文件，对《不动产继承登记交办单》《不动产继承受理预审单》等进行修订完善。三是加大合作范围，双方联合利用12345、阳光信访等渠道，充分解读继承登记政策，耐心协调继承矛盾纠纷，争取服务对象的理解和支持。此外， 正在试点并即将全面推广的不动产继承登记告知承诺制，预期会增加告知承诺书公示和登记调查等事项，也将纳入合作范围。

第三，深化制度。主要是根据公证岗位薪资政策，优选合作对象。一是选择具有专业资质和担责能力的公证机构，深化继承登记公证辅助审查制度，例如市级或各区级公证处，还有2018年起顺应公证机构改革要求成立的自负盈亏公证机构。二是选择具有专业资质和担责能力的法律咨询服务机构，在保证以上全部辅助审查服务内容的前提下，适时将继承登记公证辅助审查制度调整为继承登记辅助审查制度，例如，通过登记机构购买法律咨询服务、法律咨询服务机构提供（自行提供或购买）专业公证服务的组合方式，有效提高辅助审查的公证人员薪资待遇、增强其辅助审查积极性，保证制度长期有效运行和效率不断提高。

继承登记公证辅助审查制度，是攻克继承登记难题、转移继承登记风险的一项有效尝试。中心将不断开拓创新，继续加强制度建设，全面保障人民群众权益，大力推动不动产登记事业发展和社会和谐稳定。