我国政府开放数据政策执行因素研究

屠 健

（中国辐射防护研究院科技信息与培训中心 山西太原 030006）

1 引言

《2006—2020年国家信息化发展战略》提倡利用全社会的基础开放数据来创造信息价值，是政府开放数据在我国启动的一个节点。2007年发布的《中华人民共和国信息公开条例》，保障公民、法人和其他组织依法获取利用政府数据信息。国务院办公厅于2014年11月26日印发了《关于促进电子政务协调发展的指导意见》，提倡推进全社会的可开放的基础信息资源开放化利用，以循序渐进创造更多的社会价值。《政府信息公开工作要点》和国务院《关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》在2015年发布，但是根据中国地方政府开放数据平台报告发现，目前依然仅有一部分地方政府建立地方政府开放数据平台，其地方法规更是少之又少，与我国政府开放数据政策的推动相背离，不利于政府开放数据开放度的提升。2015年8月31日，国务院以国发〔2015〕50号印发《促进大数据发展行动纲要》，这份文件对大数据的发展做了相对完善的筹划与控制。文件还提出了加快政府数据开放共享、推动资源整合的任务，到2018年底，要建成国家统一的数据开放平台，大力推动政府部门数据共享，推动我国政府基础数据的开放度提升工作。相关政府开放数据的整合会促进社会基础信息的整合与有效利用，有利于政府数据开放度的提升与统一。还要在全面实现小康社会的时候，循序渐进地实现多个不同部门的可开放性的基础信息向全社会有相关信息需求的人员开放，加快相关信息的融合度，以便相关信息需求者利用其需要的信息为社会创造更多的价值。

在良好政策环境的支持下，我国政府开放数据正在如火如荼地开展，但同时也暴露了一些问题。周文泓研究发现我国各地政府开放数据政策遵循国家发展框架、凸显数据资源的有序储备、各地进展不一、针对性的制度有限等特点，存在缺乏有效布局和应用性规范等问题[1]。国外学者Ellison认为，政策方案确定对政策目标的贡献中占10%，剩下90%在于如何有效执行[2]。由此可见，通过对政策执行的改善可以提升政策执行实践中的执行效果。通过调研知网发现关于国内政府开放数据政策执行相关文献较少，缪瑞生等人从法团主义视角下发现我国社会组织参与政府开放数据问题研究会更好地发挥相关政策执行的作用[3]。远婧对上海市开放政府数据政策执行过程进行剖析, 发现数据开放政策本身、领导和协调机构、政策执行部门、社会公众、数据开放环境都存在着制约因素并提出与之相对应的相关解决路径[4]。我国政府开放数据政策执行的起步较晚，政策执行需要涉及复杂多方，需要采用相对成熟的公共政策执行模型——史密斯模型来对国内政府开放数据政策执行进行分析，以期对我国政府开放数据政策执行影响因素提出相对应的解决路径。

2 史密斯模型的分析与引入

近年来，我国要求大力推进政府开放数据的发展，逐步颁发并执行了部分地方性的政府开放数据政策相关的文件，对于其他地方起到很大的参考作用并有利于相关文件进一步的落实。在对我国政府开放数据政策执行的调研发现，我国政策的执行一般是分为国家性的政策和地方性的政策，其执行大致沿着由上而下的模式[5]。执行的主体主要有政府执行机构、非政府公共组织与信息需求者三个部分。George C,Edwards Ⅲ提出的行政影响模式认为执行命令的不明确影响着政策的有效执行[6]。强调了运用激励手段的重要性，即可以使执行者的行为更加符合决策者的意图。政策的执行是充满协调的过程，政策执行中需要做出与之相适应的调整与改变。国外学者Smith研究发现政策执行所涉及重大因素有理想化的政策、执行机构、目标群体和环境因素几个方面（如图1所示）[7]。

图1 Smith政策执行过程模型

我国政府开放数据政策执行过程存在动态化现状，其执行涉及到相关政策、执行机构、执行主体、执行机制等多个方面，需要提升各方配置问题，方能共同对政府开放数据政策执行路径优化。研究借助于Smith政策执行过程模型来为我国政府开放数据政策执行提供思路，进而探究出我国政府开放数据政策执行的优化路径。

3 Smith政策执行过程模型视角下我国政府开放数据政策执行影响因素分析

3.1 我国政府开放数据政策体系现状

3.1.1 相关国家政策现状

目前，我国在国家层面上未出台过关于政府开放数据的政策，但已经出现一些规范性文件，如2006年发布的《2006—2020年国家信息化发展战略》、2007年发布的《中华人民共和国信息公开条例》、2015年的《政府信息公开工作要点》和《关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》。只有少数地方政府颁发了地方性的法规，但是大数据的价值已经得到我国政府高层的重视。在2015年，经李克强总理批准，国务院颁布了《促进大数据发展行动纲要》，对大数据的具体应用进行了指导和规划。这些政策的出现可以看出我国政府对相关政策的重视程度，政府数据开放是一个顺应时代的发展趋势。

3.1.2 相关地方政策现状

我国地方政府开放数据发展不均衡，少数地方发布过数据开放相关的政策文件。如河南省政府于2015年10月9日发布的《河南省人民政府关于推进云计算大数据开放合作的指导意见》、云南省政府于2017年7月6日发布的《云南省人民政府办公厅关于重点行业和领域大数据开放开发工作的指导意见》等政府数据开放相关的一般性文件，这些政策是我国政府开放数据政策发展的成效见证。尽管地方政府开放数据的发展较为缓慢且发展不均衡，但是这些政策的执行会给我国政府开放数据政策的执行提供一定的参考作用。

3.2 我国政府开放数据政策的执行机制情况

3.2.1 执行监督机制不完善

政策执行主体的执行方法、手段不当，或者缺乏有效的监督就会严重影响政策的执行。在政策执行过程中，政策执行主体在贯彻落实政策时采用的方法不当又或者缺乏监督，轻则会阻碍政策的顺利实施，重则会使政策偏离原定的目标，从而直接降低执行的效度。由于我国政府开放数据的发展处于起步阶段，仅有少数地方发布数据开放相关的政策文件。我国政府开放数据政策起步晚，发展较为缓慢，所以与之相对应的政策执行监督机构也处于比较模糊、比较匮乏的状态，这种局面需要改善。

3.2.2 政策执行平台服务状况欠缺

通过调研厦门大数据安全开放平台、宁波市政府数据服务网、武汉市政务公开数据服务网、贵阳市政府数据开放平台等政府开放数据平台发现，平台信息资源建设情况方面，主题内容同质化比较严重。数据利用服务方式的途径方面，数据利用途径单一，平台对外联系状况一般。平台的细节设计方面，很多政府开放数据平台缺少相关平台基本信息和多语言转换功能，用户体验度一般，改善提升空间很大[8]。

3.2.3 国家和地方政策执行机制衔接不足

从我国政府开放数据政策执行的纵向层面来看，中央、省级所制定的数据开放政策与政策执行基层部门的资源缺乏有效衔接。根据复旦大学2017年发布的中国地方政府数据开放平台报告调查发现，目前我国31个省级行政区有5个拥有政府数据开放平台；15个副省级城市也是5个城市拥有政府数据开放平台；而334个地级市仅仅建有政府数据开放平台8个。现有的政府开放数据平台数量偏低，执行机构的权责不够明确。从横向层面来看，对我国政府开放数据政策的执行，图书馆、档案局、统计局等分块职能机关为政策的直接执行者，政府在其中的作用只是规划和牵头，因此执行机构的多样化产生了各自为政、分头管理、职责权限不明确及资源分散等众多不利于政策有效执行的问题。

3.3 我国政府开放数据政策执行的目标受众群体

3.3.1 目标群体的经济差异

在目标受众群体的经济差异方面，由于我国正处于并长期处于发展中国家，地区之间的开放深度和开放广度存在天然的差异，故东西部地区的经济发展差异很大，地区经济发展不平衡，对政府开放数据政策执行的过程存在不确定性的影响，有待缩小地区间经济发展不平衡的现状，并在现阶段对经济发展欠发达地区予以一定程度的政策扶持等。

3.3.2 目标群体的教育水平差异

在教育水平的差异方面，东部地区普遍文化程度略高于西部地区，不同的教育水平会出现对政府开放数据政策的接受度、认知度、执行度等很大的区别，如在对5个不同专业的博士研究生科研人员和5个不同专业在读本科生进行相关名词调研时，5个本科生有3个认为“政府信息公开”和“政府开放数据”没有区别，还有2人认为有区别但是并不能有效理解。此外，博士研究生依然有2人对“政府信息公开”和“政府开放数据”比较混淆，其中1人因是管理学专业，相关名词概念很清楚。因此可以发现，做好相关教育水平欠发达地区的目标受众群体教育水平和提升全面教育水平都是减少政府开放数据政策执行阻梗的有效路径。

3.4 我国政府开放数据政策执行的外界环境

3.4.1 相关政策的媒介宣传问题

媒介作为相关政策的一种重要传播方式，其宣传度的优劣也极大地影响到政府开放数据政策的执行。政府开放数据平台作为政府开放数据政策执行的门户，有着不可或缺的关键作用。政府开放数据平台的基础信息资源建设、平台服务水平等都对政府开放数据政策的宣传起到很大推动作用。通过调研16个政府开放数据平台发现[8]，相关数据开放平台的建设存在着不少问题，政府数据开放平台的主题内容略显同质化和单一化，政府数据开放平台信息资源的加工程度不足以满足大多数目标受众群体，在线提供数据载体的形式缺少完整性和创新性，政府数据开放平台开展数据利用服务的方式有待提升，政府数据开放平台细节设计及平台服务效果有待加强，以更好的服务于政府开放数据政策的执行宣传。

3.4.2 技术手段生产力转化问题

政府开放数据政策的执行需要拥有有效的技术手段，公共政策相关政策的执行技术手段都有不少已经多次优化的路径可以学习加以参考，科学有效的技术手段对相关政策的执行大有裨益[9]。随着科学技术的不断推进，政府开放数据平台作为政府开放数据政策执行的门户，政府开放数据平台的丰富化、人性化、便捷化和智能化等都离不开现代信息技术手段的有效保障。

4 提升我国政府开放数据政策执行的有效路径

4.1 明确我国政府开放数据政策目标

政府开放数据政策执行目标性必须在明确性和精准性上加以提升。此外，还要有效利用有限的财政资源、提升相关政策执行人员的专业性以及国家和地方政策的统一性。相关政策在执行时也要对受众群体有足够的精准性和预期把控，当情况出现时，才能够保证执行机构以及执行人员减少不必要执行阻梗。保持政府开放数据政策执行的明确性和精准性，有利于相关政策执行有效度的提高。从政府开放数据政策的制定到政府开放数据政策的执行再到政府开放数据政策的实施和评价等，整个流程都需要有高精准度和高明确性的政策，当然也需要在施行这些政策时有明确的目标性和足够精准性的目标受众群体，才会使得相关政策执行更加行之有效。

4.2 完善政策执行机制

一方面，完善政策执行机制特别是有效的监督机制会对政府开放数据政策执行中产生的政策执行阻梗进行必要的监察与监督，从而有效避免相关问题的出现，进而会对政策执行主体的执行方式、目标群体的政策感知度、目标群体的政策参与性等都产生很大的积极影响。政策执行环境若存在问题并且不能及时修正，必然会对整个政策的执行环节产生消极的影响。国内政府开放数据政策的起步和发展较晚，相应的政策执行监督机构也不尽如人意。为了有效保障相关政策执行的有效施行和整个政策执行环境的系统化，有效的监督机制不可或缺。另一方面，政府开放数据政策平台作为政府开放数据政策执行的门户，平台的服务水平会直接作用于相关政策的执行。所以政府数据开放平台应向人性化、智能化、系统化和便捷化方向不断推进，不完善的服务状态急需有所改观，以期更有效地推动政府开放数据政策执行的施行，政府开放数据政策执行的发展和完善需要发挥出相关平台的优势。

4.3 重视目标群体差异问题

目标群体的教育水平差异和经济差异是两个相对重要的因素。一般来说，相关政策制定时必然会有一定区域性或者相对数量化的目标群体，政策执行所面向的群体存在不确定性现状。相关地区乃至个体的经济差异和教育水平差异都会对目标受众群体的认同度、感知度、参与度等产生不确定的影响。因此，有必要尽可能地根据最新版区域性或全国性的方志等在目标群体的数量上尽可能精确化，以期减少不必要的政策资源浪费。此外，政策执行需要调动目标受众群体，目标受众群体的地区经济发展状况与教育素质问题等都会对政策的执行产生很大的影响。当目标受众群体获取相关数据的门槛太高或者难以获取对其有价值的数据时，会对政策执行产生不确定的影响，导致目标受众群体不去参与相关政策执行。我们必须重视这个问题，要考虑到目标群体的参与性，对其进行简化并降低门槛，才会更好地推动相关政策的执行。

4.4 优化政策执行环境

面对现阶段我国政府开放数据政策传播度片面、相关执行平台不完善和现有技术手段不足的现状，相关部门需在这些方面多渠道改善政府开放数据政策执行资源，有利的政策环境是政策执行必不可少的重要因素。首先，媒介是相关政策重要的传播方式之一，政策环境会因媒介的宣传度产生影响。媒介宣传度越广，相关政策执行中遇到的执行阻梗也会越少。其次，政府开放数据平台作为政府开放数据政策执行的门户，相关平台的基础信息资源建设状况、平台服务水平状况、平台数据开放度高低与平台数据量多少等都对政府开放数据政策执行环境减少不必要的执行阻梗。最后，政府开放数据政策的执行需要现行有效的技术手段。关于技术手段的有效利用度可以从两个方面出发，一个方面是充分利用现行有效的技术手段，另一个方面是积极探索新的技术手段。在充分利用现行有效的技术手段方面，我们既可以对传统手段取其精华，保留有效的技术手段，又可以参考借鉴国内外其他相关政策的政策执行技术手段。在探索新技术方面，需要在原有的基础上进行改进，探索出符合我国政府开放数据政策执行的新技术手段。

5 结语

我国政府开放数据政策执行是一个兼具复杂性和动态性的系统工程。文章通过Smith政策过程模型发现执行监督机制不完善、政策执行平台服务水平欠缺、国家和地方政策执行监督机制衔接不足、目标群体的经济差异、目标群体的教育水平差异、政策的媒介宣传问题和技术手段生产力转化问题都是我国政府开放数据政策执行的重要影响因素，并提出了与之相对应的有效路径。文章存在对政策执行人员的调研、具体政策的执行调研等局限性。随着我国教育、经济等多方面综合国力的提升，信息技术发展的不断推进，相关的政策执行的不利影响因素会不断弱化，届时我国的政府开放数据政策的执行也会减少不必要的执行阻梗，不断推进我国政府开放数据的发展。