税务稽查执法风险防范研究

曹政

摘要：本文指出了不同稽查执法风险的含义并回顾了不同流派稽查执法风险的研究方向，总结出稽查风险包括四个角度。以 X市国税局稽查局为例，着手最近五年实际的稽查案卷，联系其在稽查执法、数据支持、人事、财务保障等方面的实际情况， 找出该局存在的稽查执法风险。本文旨在揭示稽查执法过程中产生风险的各种原因，并结合英国、法国和日本在稽查执法方面的优秀成果，对稽查执法的方式、纪律和环境进行了探讨，提出降低稽查执法风险的措施，期望为稽查执法部门给予参考，有效提升税务稽查补漏增收的能力。

关键词：稽查执法风险 分析风险 降低风险

在当前国地税刚刚完成合并的背景下，各地税务稽查部门取消了区县一级的稽查执法机构，形成了以跨区稽查局为主要执法主体的稽查机制。 各地税务稽查部门为中国特色社会主义市场经济的健康运行提供了有效保障，重点打击了偷逃抗骗税等涉税违法犯罪， 尤其是打虚打骗两年专项行动的开展，有力规范了发票使用行为，为形成风清气正的社会风气提供了大力支持[1]。本文以 X市国税局稽查局为例，着手最近五年实际的稽查案卷，联系其在稽查执法、数据支持、人事、财务保障等方面的实际情况，找出该局存在的稽查执法风险，才能更好地应对日益提高稽查执法风险。

一、X市税务稽查局现状及存在问题

X市税务稽查局成立于1994年，共有稽查干部41名，承担着X市21237户纳税人（2018年）的税收稽查工作，定期选取检查对象开展税务稽查。目前队伍中有五年以上稽查工作经验的人数占总人数的80%，约73%的稽查干部在四十五岁以上，队伍年龄结构偏大，单在稽查局内部的稽查案卷复查和互查过程中就发现了很多重复出现的问题，可见在案卷记录不到的稽查执法过程中执法风险是大量存在的。具体问题如下：

（一）取证过程不规范，证据链条不完整

在执法过程中收集证据对于税务稽查执法非常重要，证据是否完整全面直接决定了能否根据其对被查单位进行违法事实的认定。我国税收法律对证据的要求较严，将证据明确划分为书面证据、音视频证据、相关人口供、证人证词、询问笔录、检验结果七种，并要求证据必须真实合法，可相互验证。例如，执法过程中稽查执法人员如被查企业人员有亲属或朋友关系，在检查取证过程中未进行回避，或在取证过程中威逼利诱，与被查企业达成私下交易的形式取得证据，或取得的被查单位相关文书没有加盖公章。

（二）稽查过程不深入，执法人员业务不强

由于X市税务稽查局人员机构偏大，在2013年全税务局开始使用信息系统后，稽查局干部对于电子查账软件的应用始终不够熟练，大部分干部仍采取手工查账的方式。例如，在2017年的一次税务稽查中，稽查员杨某和张某一直无法和企业负责人取得联系，上门检查发现大门紧闭，二人回单位后未和征管部门再次核实，也未向工商部门查证，就将企业定性为走逃失联企业草草结案。然而一年后，税务机关接到审计部门协助稽查的申请，被查企业就是该企业，才得知实际情况是该企业只为熟客生产产品，平时一直关闭大门。检查后发现该企业2016-2017年间偷税200余万元，但该企业已将资产于2017年底转移，导致税款无法追缴入库。

（三）以权谋私问题部分存在

稽查执法检查环节直接面对纳税人，与被查企业交流密切，廉政风险较高。例如，2018年，X市B房地产开发公司财务总监钱某通过朋友关系，找到了在X市税务稽查局工作的王某，通过数次吃法宴请、赠送礼品，成功从王某口中套取了本次检查的重点，钱某连夜通知财务部门将虚开的普通发票编造用途，并制作两套账以逃避税务稽查。后经检查人员仔细核实发现了该公司账实不符的问题，钱某也供述了其与王某勾结对抗检查、逃避行政处罚的过程。王某被X市中级人民法院判处有期徒刑两年。

二、X市税务稽查局执法风险的成因分析

（一）税务稽查内外关系仍未理顺

在国地税合并之后，改变了原先省市县三级稽查管理体系，取消了区县一级的稽查局，成立了跨区稽查局，取消了基层税务稽查局60%的稽查干部编制，合并后正转副考验干部心态，严重打击了工作积极性及稽查队伍活力。稽查系统未建立起联动稽查机制，面对税收筹划越来越多的局面，不同省份未建立起有效的防控税收筹划的跨地区联动协查机制，对于转移利润违规享受地区间税收差带来税收优惠的关联企业，及虛开发票的上下游企业，缺乏有效的信息共享，协查互助的机制。

（二）新生风险加大稽查工作压力

目前，税务稽查队伍部分执法和管理人员仍存在一些落后观念，稽查执法意识尚未与时俱进，并未正确认识到当下税务稽查的首要责任是通过打击税收违法犯罪，促进社会纳税遵从，服务减税降费大局，保证社会主义市场经济健康稳定发展。往往认为税务稽查是增加税收收入的工具，将税收稽查与纳税服务相对立，认为稽查执法过程中不需优化服务，以查补税款为考核工作成果唯一标准，执法过程简单错报，未严格履行依法行政的要求[2]。甚至存在严重的官本位思想，将稽查手段作为滥用权力的工具，将权力错误凌驾于纳税人的合法权益之上，在尚未取得足够证据或未开展检查之前，主观认定被查企业存在税收违法事实，将其对立为稽查工作的打击对象。

（三）专业化稽查干部队伍尚未建成

现代稽查执法对专业水平的要求较高，稽查工作人员需要具备法律、经济、财会、金融、计算机等多专业的知识。一是，我国稽查干部队伍目前的人才结构较为单一化，未完全认识到现代稽查对于信息化人才的高度需要，而我国稽查干部往往忽视对新技术应用的学习，导致稽查检查手段难以适应时代发展。二是，未建立起科学的人才培养和选拔机制，优秀人才潜力得不到发挥，稽查干部之间业务交流机会少，流动性差，稽查干部队伍活力不强[3]。

三、防范税务稽查执法风险的建议

本人通过分析X市税务稽查局执法工作实际情况，针对我国稽查执法风险管理现状提出以下改进措施。

（一）立足促进税收遵从，找准稽查工作定位

作为税务稽查，虽然不在减税降费的第一线，但是稽查必须找准自身定位，从规范社会税收秩序，促进社会税收遵从的方向，服务好减税降费工作。对守法者无视不扰，对违法者严厉打击，为依法纳税的企业营造良好的税收环境，避免劣币驱逐良币的现象发生，不能让老实人吃亏[4]。在执法过程中注意方式方法，做好宣传解释，避免行业性恐慌，杜绝发生负面舆情而影响税务机关权威，要让检查工作平稳推进。检查人员要树立法律意识，不侵犯纳税人合法权益，不发生程序违法等不必要的麻烦;还要树立保密意识，注意工作纪律，不给违法犯罪分子反应的机会，保证检查深入透彻;更要树立危机意识，将税务稽查工作作为维护社会税收秩序，服务减税降费，促进国家经济发展的重大举措，将稽查铁军的利剑作用进一步用细用好。

（二）落实执法主体责任，健全稽查执法监督机制

一要加强内部监督力度，实行违规执法责任追究。在稽查系统内部建立起一套风险防控评价机制，对稽查各岗位的执法过程进行评价，实时监控，预警纠正，追究过错责任，实现稽查执法过程的事前事中事后的全程监督。二要有力运用外部监督，合理合法政务公开。向公众公布监督举报渠道，欢迎社会各界对稽查执法过程进行监督，按照工作规定将稽查执法处理结果向公众依法公开，强化打击涉税违法犯罪成果的宣传效果。并定期向公众走访，促进执法工作改进完善。三要主动接受纪检监督，联合督查内审自检[5]。各级税务机关稽查部门可主动邀请纪检部门对税务稽查执法过程进行检查，一是为检验内部监督效果，二是为强化自我约束意识。

（三）创新人才培养机制，建成专业化稽查队伍

首先，应创新稽查队伍准入机制，多途径吸纳稽查人才，一是从系统内部发掘有一定税务工作经验的业务骨干补充道稽查队伍，二是通过社会招考的方式严格选拔有专业背景和工作经验的人才，丰富稽查干部队伍专业种类。其次，应创新稽查业务培训方式，充分利用党课学习机会，利用现有人才资源，开展专项演练培训，提升实际工作水平。再次，建立定期考核机制，确立稽查人才业务等级，稽查队伍内部应定期开展业务能力考核，考核稽查干部实际工作能力，并设立评价打分体系，根据分数确定稽查业务等级。最后，应提高稽查干部薪资待遇，明确稽查人才上升规则，一是可发放稽查工作补贴，为稽查干部解决后顾之忧;二是建立公平公正的人才上升機制，确立稽查干部的提拔晋升规则，激发稽查干部干事创业的热情[6]。

参考文献：

[1]李传喜、吴俊龙.税务稽査[M].北京：经济科学出版社，2018：188-191.

[2]张捷.税务稽查案例精选[M].北京：中国税务出版社，2015：91-106.

[3]王晓玲.基于风险管理的内部控制建设[M]. 北京：电子工业出版社，2010：112-116.

[4]刘秀.F地税局稽査执法风险防范研究[D]，广东：华南理工大学，2013.115-116

[5]李忠.税务稽查税收遵从风险管理模式的构建研究[D].山东大学，2011.7-12

[6]柳敏.地市级国税局税务稽查风险管理研究[D].兰州大学，2013.34