生态经济背景下内蒙古资源依赖型县域地区生态补偿机制评价体系研究

李宗伟 王亚娟

[摘要]随着社会现代化的高速发展，我国正在大力促进国民经济绿色健康可持续发展。为了促进国民经济绿色健康发展，必须依托于区域资源建立地区生态补偿机制。内蒙古地区作为我国的重要草原牧区，具有丰富的自然资源，依托于内蒙古资源发展的县域地区非常多，为了促进这些县域地区经济健康发展，必须构建科学、合理的生态经济发展模式。根据实践研究发现，内蒙古地区在构建县域生态补偿机制时，其补偿标准偏低、补偿范围非常狭窄、补偿力度不足，所以在县域地区的生态管理中存在许多问题。基于此，文章对生态经济背景下内蒙古资源依賴型县域地区生态补偿机制的评价体系构建进行了深入研究。

[关键词]生态经济;县域地区;生态补偿机制

[DOI]1013939/jcnkizgsc202008020

自改革开放40多年以来，我国依托于丰富的自然资源和廉价的劳动力资源，经济发展速度非常快，各种资源产业链纷纷建设起来。虽然我国经济发展的速度非常快，但是在发展经济的过程中消耗了大量的自然资源，极大地损害了我国的自然生态系统，无法支持生态经济健康可持续发展。随着生态自然资源的持续消耗，生态环境逐渐恶化，其对于我国的社会经济发展形成了极大的制约，并且威胁了人类赖以生存的自然环境。根据相关部门发布的《2020年的中国》，在报告中指出，我国的自然环境恶化问题越来越严重，每年造成的经济损失已经达到了国家GDP的5%左右，我国政府以及国际社会对于生态环境恶化问题的重视程度不断加深。

我国的土地面积辽阔，具有丰富的草原资源，但是自改革开放之后，大力发展工业，我国的草地大规模退化，草地退化的面积已经达到草原总面积的354%。内蒙古草原牧区作为我国的重要生态系统，近几年以来，内蒙古超载放牧和乱采乱挖的现象越来越多，造成降雨量减少，不利于草地植被的生长，草原覆盖范围不断缩小，内蒙古草原生态服务功能迅速弱化。因此，内蒙古地区政府大力实施对生态环境的保护措施，并加大了财政支出补偿，以期通过环境保护来恢复自然生态环境。但是完全依赖政府来补偿内蒙古依赖性县域地区经济发展，只能起到“治标不治本”的作用。因此，必须尽快构建完善的内蒙古资源依赖型县域地区生态补偿机制的评价体系，才能妥善解决经济可持续发展问题。

1内蒙古资源依赖型县域地区生态补偿机制的发展历程

11 污染严重不治理的初期阶段

内蒙古草原作为我国自然生态资源的重要组成部分，具有丰富的林牧资源和矿产资源。所以，依托于自然生态资源的许多县域地区快速发展、壮大。内蒙古地区作为我国重要的农牧产品供应基地，自我国提出农业现代化发展的战略规划之后，内蒙古县域地区大力发展农牧产业，并且取得了较好的成效。例如，在内蒙古巴彦淖尔磴口地区大规模种植小麦，在呼伦贝尔陈巴尔虎旗地区出产了大量的羊肉，这些农牧产业的发展为我国现代化经济发展打下了良好的基础，并且供应了充足的物质。但是在内蒙古资源依赖型县域地区一味地发展农业和畜牧业，没有进行综合治理，最终导致地区草地退化和水土流失问题，对自然生态环境造成了非常严重的威胁。自改革开放以来，我国大力发展工业，在工业化发展早期，内蒙古资源依赖型县域地区在促进农业生产时，没有制定相关的治理措施，结果导致经济增长的同时，严重破坏了自然生态环境，并且浪费了大量的自然生态资源，自然生态环境的承载力大幅度降低，虽然为外界输出了大量的物质资源，但是也导致当地的经济呈现粗放式发展，不利于经济健康可持续发展，只有构建完善的生态补偿机制，才能防止生态环境恶化。这也是内蒙古资源依赖型县域地区只污染不治理的初期阶段。

12污染和治理同步进行的中期阶段

在工业化持续发展的过程中，为了充分发挥区域资源优势，促进现代化工业经济健康可持续发展，在开采和利用自然资源时提出了全新的治理要求。在工业化发展的中后期阶段，内蒙古资源依赖型县域地区对于自然资源的开发利用率也在不断提升，随着资源开发利用的规模不断扩大，对于自然生态环境的破坏性也在逐渐增强，许多县域地区逐渐意识到自然生态环境破坏带来的危害，逐渐采用科学、合理的治理措施来恢复自然生态环境。例如，巴彦淖尔盟为了吸引外地企业进驻地区，大量开采当地的自然资源，在开采资源时，并运用经济发展成果补偿环境恶化的问题，对于水土流失严重的地区进行绿色固化，对于草地退化的地区进行退耕还草，从而实现环境污染和治理措施同步进行。除此之外，还有部分资源依赖型县域地区制定了一系列环境保护制度来管制破坏环境的行为，防止资源过度开发。例如，在内蒙古赤峰市颁发了按日连续处罚的方式，一旦发现开采自然资源的行为，根据其开采的时间来进行相关处罚。虽然政府组织下发了一系列行政政令来约束人们的行为，以期能够治理自然生态环境，但是在市场经济快速发展的过程中，受到趋利动机的影响，依赖型县域地区仍然不断开发自然生态资源，资源衰竭和环境恶化的问题依然非常明显。所以从本质上来看，通过经济发展成果来治理自然生态环境，并不能有效改善环境，只能起到短暂的“治标不治本”作用。

13治理环境污染、保护生态环境的后期阶段

近几年以来，我国政府提出了绿色生态经济发展战略，内蒙古资源依赖型县域地区对于环境污染的治理力度越来越大，并积极参与到生态环境保护工作中，这也意味着防污染、护生态的后期阶段来临。在社会经济快速发展过程中，内蒙古资源依赖型县域地区的规模更不断扩大，其资源性产业数量逐渐增多，但是在经济发展中对于环境破坏性越来越小，其发展方向逐渐转移为：其一，使传统的高污染、高消耗的粗放型经济增长模式转变为低污染、低消耗的绿色经济增长模式，例如，在部分资源依赖型县域地区纷纷开设废弃物再利用产业，把废弃物转化成绿色生态材料，从而在产业发展中得到重新利用。其二，内蒙古乌海乌达煤矿地区在治理完成高污染矿区之后，把当地的矿区改建成自然生态保护区，以供外地游客观赏游览。其三，鄂尔多斯伊金霍洛旗减少了煤炭开采的规模，实现了产业转型发展，把以往废弃的煤渣煤泥用于生产水煤气和蜂窝煤，从而使煤渣煤泥的附加值得到充分体现，为促进当地经济发展提供了新的途径。其四，内蒙古资源依赖型县域地区纷纷发展无污染湖生态产业，从产业链的基础上杜绝了环境污染问题，实现了当地绿色生态经济可持续发展。在生态经济背景下，只有坚持改善自然生态环境，加强污染治理，贯彻落实绿色生态环保理念，才能真正促进绿色生态经济发展。

2内蒙古资源依赖型县域地区生态补偿机制的实践案例和效果分析

21内蒙古地区的退牧还草工程

在2003年时，我国国务院和农业部共同主持召开了相关会议，在会议中正式提出了退牧还草工程，这也是促进草原生态建设的重要战略规划。退牧还草工程的覆盖范围主要包括了内蒙古地区、新疆地区、甘肃、宁夏回族自治区以及青藏高原地区。在退牧还草工程的战略规划中明确提出，必须在五年时间内使所有的草原地区恢复草蓄平衡，以此来确保草原资源的可持续供应。根据研究发现，内蒙古地区在退牧还草工程中涉及的范围包括12个盟市的65个旗县，草地面积达到0038亿平方公顷，该工程希望实现内蒙古东部和西部地区的草原全部还原。对于内蒙古草原退化比较严重的地区，必须实施禁牧、休牧以及划区轮牧的措施，以此来治理草原生态环境，对于草原退化非常严重的地区，必须在全年时间内禁止放牧，而对于草原退换中度地区，需要在半年时间被禁止放牧，在禁止放牧的时间段内，国家财政部门每年给予一定的财政补贴，以此来贴补牧民的粮食和草料供应。自国家全面启动退牧还草工程以来，内蒙古地方区域也在大力实施退牧还草工程，以此来修复受损的生态环境。根据相关调查统计，截至2016年，内蒙古资源依赖型县域地区已经修复了476亿亩草原，完成了修复任务的753%，并取得了显著效果。

22内蒙古资源依赖型县域地区生态补偿机制的实践效果

在退牧还草工程全面实施以后，内蒙古草原地区的自然生态环境呈现好转的趋势，植被覆盖面积不断增加，草原地区的干草产量不断增加，而且在正蓝旗、镶黄旗以及东乌珠穆沁旗等地区的土地沙化面积也在快速削减。通过分析我国政府发布的《2012 年内蒙古自治区草原监测报告》发现，在退牧还草工程实施之后，部分资源依赖型县域地区的植被覆盖率提升了243%，干草产量同比增加了427%，其生态效益大幅度提升。同时，在内蒙古资源依赖型县域地区生态效益提升的过程中，其经济社会效益也在快速增加，通过改善草原生态环境和草地质量，为畜牧业的发展提供了充足的草料粮食。2014年，内蒙古自治区的畜牧业生产总值达到了687925亿元，同比增长了42倍，与2002年相比，增长了接近15倍，牧区的经济增长幅度非常大，在全区的经济增长中占据着重要地位。牧区农民人均收入也在逐年增加，当地的经济水平得到显著提升。

3内蒙古资源依赖型县域地区构建生态补偿机制评价体系的建议

在生态经济背景下，为了促进内蒙古资源依赖型县域地区经济可持续发展，使经济和自然生态环境之间维持和谐友好的关系，必须构建完善的生态补偿机制评价体系，加强对自然生态环境的保护和污染的治理，才能促进绿色生态经济健康可持续发展。

31县域地区政府要严格监督生态补偿金的应用

近几年以来，我国下发了一系列政策法规改善内蒙古地区自然生态环境，并下拨了大量的专用生态补偿金，以期促进县域地区生态补偿机制的构建，改善内蒙古地区自然生态环境。但是随着资金的大量投入，并没有取得良好的生态补偿效果。究其原因在于许多县域地方政府随意挪用专用补偿资金，没有把补偿资金运用到生态环境治理工作中。因此，内蒙古自治区人民政府必须对生态治理的专用补偿金数额进行严格预算、审核，根据当地的实际情况下发补偿金，并在每年年底进行审计抽检，一旦发现随意挪用补偿金的行为，需要双倍归还。对于出现违规行为的县域政府，停止下发补偿金，并进行严厉处罚。除此之外，在县域地区要设立专门的信访机构，给予人民群众监督的权利，使人民群众能够监督政府部门正确使用补偿金，专用补偿金必须运用在生态补偿机制评价体系的构建工程中，以此来保护内蒙古资源依赖型县域地区的自然生态环境。

32大力推进生态补偿机制评价体系的构建

在内蒙古资源依赖型县域地区生态补偿机制的评价体系中，必须搭建完善的组织管理机构，通过组织管理机构对生态补偿机制的正常运行进行严密监督，合理评价生态补偿效果。具体可以从三个层面出发：首先，在国家层面上，需要由国务院组织相关部门共同成立“内蒙古草原生态补偿工作小组”，由工作小组来负责构建内蒙古资源依赖型县域地区生态补偿机制评价体系，对县域地区的生态补偿工作进行协调管理，并制定严格的奖惩考核制度，合理调控工作。其次，从技术咨询的层面来看，需要由草原保护领域专家共同成立“生态补偿技术咨询小组”，其主要负责生态补偿工作的技术指导和咨询，确保县域地区生态补偿工作有序开展。最后，从县域层面来看，各个县域地区需要成立相关的生态补偿工作小组，小组成员主要负责生态环境保护任务，制定相关的生态补偿项目，监督和评价生态补偿工作，确保生态补偿项目顺利实施。

4总结

在生态经济背景下，内蒙古资源依赖型县域地区必须构建完善的生态补偿机制评价体系。作为县域地方政府，必须严格监督生态补偿金的应用。同时，国家和县域地区共同构建多层次管理组织，确保生态环境保护工作顺利实施下去。

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