我国慈善事业政策文本分析：发展历程及启示

2020-03-24徐迅

理论与创新 2020年24期

【摘要】慈善事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分。为进一步完善我国慈善事业政策体系，本文从政策工具的理论视角出发，考察慈善事业政策中供给型、需求型、環境型政策工具的运用情况，通过内容分析法梳理出我国慈善事业政策的萌芽、起步、快速发展三大演变阶段与内在逻辑，总结当前我国慈善事业政策法规特征，并得出相应的政策启示。

【关键词】慈善事业政策;演变逻辑;政策工具

引言

慈善事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分。2019年，党的十九届四中全会中首次将“按劳分配为主体、多种分配方式并存”纳入基本经济制度，并首次提出要“重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业”，慈善事业在经济社会发展中的重要地位得以彰显。

然而，根据《中国慈善发展报告（2020）》①，在我国慈善组织数量增长、志愿者队伍进一步扩大的同时，慈善公益捐赠和社会资源汇集的大数据略有下降，基金会、社团及民办非企业单位增速明显下滑。同时，就社会捐赠总量来看，2019年的预测值约为1330亿元，仍然低于2017年1526亿元的水平，慈善事业在曲折中前进。

作为社会主义建设的重要一环，慈善事业的茁壮成长离不开国家政策的规范和引导。当前我国慈善事业政策体系构成情况和未来发展如何？怎样立足我国国情，进一步提升政策质量以保障慈善事业的健康发展？基于以上思考，本文将从政策工具的理论视角出发，考察慈善事业政策工具运用情况，通过内容分析法梳理我国慈善事业政策的发展历程和特征，在此基础上进行反思总结，希望为我国慈善事业政策制定和慈善事业的长足发展提供有益参考。

1.研究现状

目前学界关于慈善事业政策的相关研究主要集中在以下几个方面：第一，以不同理论视角切入，梳理中国慈善事业政策法规发展历程（邓国胜，2006②;杨道波，2013③;贺志峰等，2018④）;第二，分析专项慈善事业政策，主要是税收优惠政策研究（朱迎春，2010⑤;曲顺兰等，2017⑥;周波等，2020⑦）;第三，中外慈善事业政策的比较研究（杨方方，2009⑧;潘乾等，2014⑨）。

当前慈善事业政策研究欣欣向荣，在慈善税收优惠政策分析、中外政策比较等方面成果颇丰，而以公共政策理论框架对我国慈善事业政策法规体系进行总体梳理和研究方面仍有待提升。本文则将从政策工具角度切入，通过政策文本编码总结慈善事业政策工具选择及应用，并以此为依据，分析当前我国慈善政策发展历程与特征，为政策评价与优化提供理论工具和实践索引。

2.研究设计

2.1文本来源

根据《慈善法》中的相关规定，慈善事业的主体包括自然人、法人、其他组织以及慈善组织，所涉及的活动主要包括慈善募捐、慈善捐赠、慈善信托、慈善服务等。除了慈善活动的开展以外，慈善事业还包括信息公开、慈善财产管理、政府促进和监督管理等环节。

在此基础上，本文通过国务院、民政部官方网站，全国社会组织公共服务平台法律法规数据库，北大法宝、清华大学政府文献中心等平台，查找搜集近年来针对我国慈善事业主要领域与环节的中央专项政策文件，并进行适当筛选，删去失效与关联度较低的政策文件后，最终形成了由78份中央政策文件组成的慈善事业政策文本库。

2.2分析方法

在罗斯威尔和泽福德（Rothwell & Zegveld）⑩的政策工具分类基础上，结合我国慈善事业政策特征，本文将慈善事业政策工具分为环境型、供给型和需求型三大主政策工具及多类次政策工具。

（1）环境型政策工具。这一类别主要是指政府通过政策性措施为慈善事业创造良好的外部环境，间接引导促进慈善事业发展的政策工具。例如，政府依照法律法规对慈善组织进行组织领导和监管，为慈善组织提供税收优惠和宣传推广等。结合慈善领域的具体情况，本文在“环境型政策工具”下设置“服务管制”“目标规划”“评估考核”“税收优惠”“宣传推广”共五类次级政策工具。

（2）供给型政策工具。供给型政策工具从供给侧出发，直接为慈善事业提供物资、信息等方面的资源，推动其发展。较为典型的供给型政策工具包括政府为慈善活动提供便利的活动场地及设施，实行相关领域的人才培养计划，建立有效的信息交流与共享机制等。本文在“供给型政策工具”大类下设置了“信息服务”、“设施提供”、“人才培养”、“资金扶持”共四类次级政策工具。

（3）需求型政策工具。与供给型相对应，需求型政策工具从需求侧出发，主要通过政府购买服务，促进慈善服务向医疗、教育、扶贫、法律援助等领域不断开拓等方式，拉动慈善事业的需求端。本文在“需求型政策工具”大类下设置了“政府购买”、“领域拓展”共两类次级政策工具。

根据建立的三类主政策工具、十一类次政策工具分析框架，对慈善事业政策进行文本梳理分析，使用MAXQDA整理文本内容分析单元，按“政策编号-条款序号创建出422个编码片段，绘制全国慈善事业政策编码表。

2.3政策文本编码结果

通过分析政策文本编码的结果可以发现，我国在制定慈善事业政策的过程中，三类政策工具选择存在显著差异。在慈善事业政策法规体系中，环境型、供给型和需求型政策工具在政策工具总量中的比重分别为73.93%、19.91%和6.16%，整体呈现出以环境型政策工具为主，供给型和需求型为辅的特点。

自1999年《公益事业捐赠法》颁布伊始，慈善事业领域的三项政策工具不断发展。由图2可知，环境型政策工具的数量在各个时期一直处在较高水平和较快增长中。供给型与需求型政策工具的运用则主要出现在2005年前后，其中，供给型政策工具的运用有明显增长，而需求型政策工具则一直处于较低水平，发展滞缓。

3.我国慈善事业政策发展历程

从时间序列上看，慈善事业政策发展的重要时间节点大约出现在2005年、2014年（见图2）。以政策文本分析为基础，慈善事业政策的变迁可大致划分为萌芽期、起步期和快速发展期三个阶段，不同时期采用的政策工具总数与该阶段出台的慈善事业政策总量紧密相关，基本与慈善领域的自身成长与国家对慈善事业领域的发展规划相吻合。

3.1 1988-2005年：萌芽期

1988年，改革开放以后中国第一部专门规范民间非营利组织的行政法规《基金会管理办法》发布，昭示着我国慈善事业政策的萌芽。自此之后，慈善立法逐渐纳入政策议程，《红十字会法（1993）》、《社会团体登记管理条例（1998）》、《公益事业捐赠法（1999）》等政策法规陆续颁布。但从具体实践来看，这一时期我国慈善业以红十字会为中心，私人基金会较少?，慈善领域自身发展较为缓慢。因此，国家层面的政策回应同样较为薄弱，完整的慈善政策体系仍在酝酿之中。

3.2 2005-2014年：起步期

2005年，温家宝总理在政府工作报告中首次使用了“慈善事业”这一概念，提出要“加强城乡低保和社会救助工作，加快发展社会福利事业和慈善事业”，明确了慈善事业在完善社会保障体系中的重要作用，我国慈善事业及相关政策发展步进入起步时期。

从慈善领域自我发展看，新时期挑战与机遇并存。一方面，慈善组织在汶川大地震等公共事件中扶危济困的高光形象激发了公众的热情与关注;另一方面，郭美美事件、嫣然风波等慈善丑闻也引发了社会的激烈讨论与质疑，慈善事业在曲折中前进。为了有效回应社会关切，促进我国慈善事业健康发展，《救灾捐赠管理办法（2008）》等慈善事业专项政策法规不断出台。2011年发布的《中国慈善事业发展指导纲要（2011-2015）》中也将“完善慈善事业法规政策体系”作为加快慈善事业发展的重要任务之一，针对人才队伍建设、慈善文化建设、慈善监管体系等多个方面进行了综合性指导，慈善事业政策发展稳步向前。

3.3 2014年以来：快速发展期

2014年，国务院颁布《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》（后简称《意见》），就慈善组织的培育、规范、监管和领导等方面做出了系统性规定，并明确提出了我国慈善事业2014至2020年的发展目标。作为首次从国家层面对慈善事业发展进行的全面部署，《意见》全面综合地运用三大类政策工具?，对后续政策文件的出台具有重要指导意义，也掀开了我国慈善政策快速发展的崭新篇章。

2016年，《慈善法》千呼万唤始出来，为慈善事业发展提供了坚实的法律基础。同年，《慈善组织认定办法》《慈善组织公开募捐管理办法》《公开募捐平台服务管理办法》等一系列配套政策法规陆续出台，基本构成了以《慈善法》为核心的慈善事业政策体系框架。在此基础上，针对慈善各个环节的专项政策进一步发展，环境型、供给型政策工具应用大幅上升，慈善领域趋于法制化、规范化、系统化。

4.当前我国慈善事业政策特征

4.1规范与监管：维护发展秩序

当前我国慈善事业发展尚在初级阶段。《中国慈善发展报告（2019）》?显示，60%以上的志愿服务组织生存周期在5年以内，发展艰难;行业高速发展过程中出现“大佬文化”“江湖习气”等现象，慈善丑闻频频引发行业“地震”。基于我国慈善事业的发展现状，政府的规范与监管势在必行。从政策工具的角度看，当前我国慈善政策环境型政策工具中占比最大的次级工具为“服务管制”，比重24.88%;“评估考核”类工具占比10.19%。具体来说，各级政府通过将慈善事业纳入经济社会发展规划，建立健全组织协调、监督管理等机制，对慈善组织实行组织领导。民政部门作为慈善事业的主管部门，依法加强对慈善组织的登记管理、年检评估，监督慈善组织落实信息公开制度，以有力有效的监管措施维护气正风清的慈善环境，促进慈善事业的健康发展。

4.2鼓励与引导：塑造慈善环境

我国慈善政策法规体系是软法与硬法的有机结合。一方面，出于维护秩序的目的，政府应当依法对慈善组织进行监管;另一方面，慈善活动的重要原则之一在于自觉自愿、量力而行，政策法规更应通过培育先进慈善文化、塑造良好慈善环境等软法手段，鼓励和引导公民、企业与其他社会组织参与到慈善事业中来。

从政策分析的角度出發，三大类政策工具中环境型政策工具的比例高达73.93%。除“服务管制”以外，运用最广泛的两类次级工具分别是占比20.62%的 “税收优惠”与占比14.69% “宣传推广”，均带有显著的软法特征。其中，税收优惠作为各国政府针对慈善领域普遍采用的政策工具之一，在激励企业与公民投身慈善建设，汇集社会慈善资源方面发挥了极大作用。宣传推广方面，2015年《关于积极发挥新闻媒体作用做好慈善事业宣传工作的通知》出台，节目专栏、新闻报道等慈善宣传工作得到细化落实。中华民族扶危济困、崇德向善的传统慈善美德与公民平等友爱、热心奉献的社会责任观念相交织，通过媒体宣传、企业文化建设、慈善日活动等多种方式广泛传播，日益成为社会主义精神文明建设的有机组成部分。

4.3供给与需求：发挥辅助作用

从运用比例上看，当前我国慈善政策中供给型与需求型政策工具的分别占比19.91%、6.16%，主要发挥辅助性作用，也为政策未来的优化发展预留了空间。

从供给侧角度出发，慈善事业的发展应该主要依赖社会领域的自组织，政府为其提供财政补贴等资源时应当秉持适度原则，不宜过分“大包大揽”。因此，供给型政策工具运用较少是有其内在合理性的。但在数量占比较低的同时，近年来相关政策中越来越强调人才、信息等创新要素的供给，慈善事业“供给侧”的质量不断提高。

从需求侧角度出发，当前我国慈善政策中需求型政策工具运用不足，发展较为滞缓。但值得注意的是，2020年新冠肺炎疫情期间，民政部连续出台《关于慈善组织、红十字会依法规范开展疫情防控慈善募捐等活动指引》等文件，明确要求在疫情期间依法开展向志愿服务组织等购买服务的工作，引导慈善组织嵌入医疗救治体系，助力常态疫情防控。此外，在脱贫攻坚的决胜时期，慈善与扶贫的结合也尤为关键。在国家政策的引导下，慈善力量流入新领域，需求驱动发展。

5.结论与政策启示

在政策的制定过程中，政策工具的选择与运用直接关系到政策的执行与实施效果。以政策工具的理论视角检视慈善事业政策，可以发现我国慈善事业政策经历了萌芽期、起步期，目前正处于快速发展阶段，政策体系不断趋于完备。从政策内容来看，慈善政策以“服务管制”“税收优惠”等环境型政策工具为主，规范行业发展秩序，营造良好社会氛围;以供给型、需求型政策工具为辅，从供需关系方面为慈善发展提供动力。在政策文本内容分析与结论的基础上，本文认为可以从以下三个方面推进我国慈善事业政策的优化。

（1）进一步完善环境型政策工具，助推慈善制度建设。首先，应进一步推进慈善立法，完善以《慈善法》为核心的慈善事业政策法规体系，为慈善领域相关活动提供实践索引。其次，加强对慈善事业的规范与监管，通过组织领导、评估考核、税收激励等方式引导慈善事业正向发展。最后，推广慈善文化建设，将慈善文化融入社会主义精神文明建设中，形成全民慈善的优良氛围。

（2）创新运用供给型政策工具，充分发挥辅助作用。在传统的活动场地提供、财政补贴之外，政府应当加快建设慈善人才培养机制、慈善信息共享机制等新型供给方式，向慈善事业提供人才、信息等创新资源要素，为慈善事业可持续发展注入深层动力。

（3）推广需求型政策工具，激发慈善潜在动力。要深化慈善事业与教育、医疗救助、养老服务等的结合，充分发挥慈善在社会资源调配、提供公共服务方面的作用。一方面，要建立多方位的需求导向机制，以社会需求促慈善发展;另一方面，应当不断调整和优化慈善事业与国家治理体系的耦合，以慈善力量助力国家治理体系与治理能力的现代化。

注释

①杨团，朱健刚.中国慈善发展报告（2020）[M]. 北京：社会科学文献出版社， 2020.

②邓国胜.慈善组织培育与发展的政策思考[J].社会科学研究，2006（05）：119-123.

③杨道波.新中国慈善立法的回顾、评估与展望[J].河北法学，2013，31（05）：49-58.

④贺志峰，谢文中，蔡贞慧.多源流分析框架下我国慈善立法议程设置考察——基于2004-2014年立法进程[J].中共福建省委党校学报，2018（06）：74-83.

⑤朱迎春.我国企业慈善捐赠税收政策激励效应——基于2007年度我国A股上市公司数据的实证研究[J].当代财经，2010（01）：36-42.

⑥曲顺兰，武嘉盟.慈善捐赠企业所得税政策效果评价[J].税务研究，2017（03）：31-37.

⑦周波，张凯丽.促进慈善捐赠的企业所得税政策探析[J].税务研究，2020（05）：49-55.

⑧杨方方.慈善文化与中美慈善事业之比较[J].山东社会科学，2009（01）：76-79.

⑨潘乾，尹奎杰.英国慈善组织监管法律制度及其借鉴[J].行政论坛，2014，21（01）：96-100.

⑩Rothwell， R，. & Zegveld， W.，“An assessment of government innovation politics”， Review of Policy Research， vol.3，no.3，1984，pp.436-444.

?张海峰.中美慈善事业行政管理制度的比较研究[J].现代职业教育，2019（04）：144-14