“瘦肉精”风险法律预防机制的反思与构建

景丽丽

摘要：

“瘦肉精”在人类体内积聚且难以消解，毫无疑问会对人类的生命健康造成损害。因此，“瘦肉精”致害是风险社会的表征之一，因其对人类所造成的不可测的、潜藏的损害，因技术的局限性而被蒙上了一层神秘主义的面纱。本文从行政法和公司法角度，运用文义解释、法经济学、公共政策分析等方法试图为防控“瘦肉精”风险，提供法律治理。

关键词：“瘦肉精”;风险;法律治理

风险是指“人为”的不利后果，也就是“人的决定所伴随的不确定性”。人的决定，是由人根据已经掌握的现实情况与理论知识，运用多种决策工具，例如“过程模型”、“公共选择模型”、“博弈论模型”等，“对如何行动做出的主张”。不确定性就代表着未知，未知又源于人的无知，所以，风险也可以被理解为已知与未知的集合。因此，针对“瘦肉精”这一对象，人采取的主张、行动等产生的不确定性，形成了“瘦肉精”风险。 “瘦肉精”风险威胁着每一位社会成员的生命健康安全，破坏了社会秩序。法律作为一种管理手段，理应发挥其规范作用。

一、“瘦肉精”风险的概念界定

风险社会的创立人乌尔里希·贝克认为，可能性与不确定性构成风险的内核，风险是主观与客观的混合物。风险转化为现实灾难后，即意味着人类对风险进行预测的偏差与失败，也是人类自我反思、批判的起点。 “瘦肉精”致害是风险社会的表征之一，因其对人类所造成的不可测的、潜藏的损害，因技术的局限性而被蒙上了一层神秘主义的面纱。更为严重的是，“瘦肉精”风险覆盖了所有人，特别是影响着儿童的生命健康安全，即使是处于非贫困社会经济地位的儿童，也难以逃脱其威胁。就像福岛核电站爆炸所造成的不单单是财产损失与生命终结，更令人担忧的是遭受核辐射而可能诱致基因突变的生还者及其后代。那么，食用含有“瘦肉精”的肉制品，是否会对人类基因造成负面影响？答案仍需研究探讨。因此，其极大威胁着社会公众的利益，而法律作为调整利益的一种手段，有必要对此作出回应。根据上文对“风险”一词的界定，“瘦肉精风险”在本文中是指，由于人类对“瘦肉精”采取的主张、政策、行动等，导致“瘦肉精”对人类器官及基因产生的不确定性。

二、“瘦肉精”风险法律预防存在问题的理性反思

我国于2018年12月29日发布并实施新修订的《中华人民共和国食品安全法》，其中第十四条赋予国务院卫生行政部门、国务院食品安全监督管理等部门，制定、实施食品安全风险监测计划权力及职能。同年3月21日，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》。其中第三十四条指出，将国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总、国家食品药品监督管理总局等职责进行重组分配，组建国家市场监督管理总局。由是，国务院食品安全监督管理部门已从我国现行食品安全法中消失，该方案第二十八条也明确，不再保留国家卫生和计划生育委员会。一方面，成立国家市场监督管理总局，结束了行政机构职能分散、不协调的局面，实现职能的重新配置;另一方面，我国现行食品安全法没有及时对此做出回应，造成与国务院组织机构脱节的尴尬局面，难以发挥其相应的规范作用。

针对以上矛盾局面，我国现行食品监管体制在治理瘦肉精问题上暴露了诸多弊端。

（一）多监管主体造成职能衔接困境

虽然，自机构改革以来，食品安全统一由国家市场监督管理总局监管。但是，从瘦肉精作为盐酸克伦特罗出现在医药市场，一直到走上消费者的餐桌，这期间经历地复杂环节还涉及到生态环境部、农业农村部、商务部、健康卫生委员会等多个国务院组成部门和国务院部委管理的国家局。这是目前我国分段监管模式所不能涵盖的。瘦肉精风险的主要肇事者是生猪收购户，生猪收购户的中间人身份使其具有散、乱、杂的特点，难以被现有食品安全监管体系约束，长期处于无部门监管的状态。

（二）分段监管诱致监管重叠

由于农业农村部、商务部、市场监督管理总局等对瘦肉精的查处都依法享有行政权，这就导致在执法中，增加了各部门对同一违法行为进行重复处罚的可能性，容易激化行政主体与行政相对人之间的矛盾。这既降低了行政效率又无形增加了执法成本，对行政相对人也是一种损害。

2018年12月29日《食品安全法》实施后，虽然建立了沟通协调机制，但如果无法有效降低沟通协调成本即“交易费用”，不仅难以达成一致目标，反而会消耗沟通协调的热情。最终，各部门为了减少工作量，往往会将沟通协调机制闲置。于是，多部门的监管在执法时难免只顾部门利益，使“齐抓共管”与“无人负责”现象并存。

（三）归责、追责困难重重

适度分权原则应当是行政机关内部调整职能、配置权力的首要原则，既不能为了各部门间互相监督而让分权变成交流协作的障碍，也不能模糊權力界限而降低权力运行效益。然而，我国《食品安全法》第95条规定，在关涉食品的进出口业务中，国家出入境检验检疫部门应当向国务院食品安全监督管理、卫生行政、农业行政部门通报。上述部门在接到通报后应快速响应、及时采取相应措施。本条赋予三个行政主体以执法的权力，但明显缺失具体责任的划分，带来的后果如下：一是各行政主体相互推诿行政责任;二是各行政主体为部门盈利而争相进行行政管理;三是难以追究各行政主体的行政责任。

三、“瘦肉精”风险法律预防机制的构建

（一）公法视野下“瘦肉精”风险法律预防机制的构建

随着科技的进步和生产关系的调整，各类社会矛盾竞相丛生，社会问题也变得更加多样化。如果任由社会矛盾与问题积聚、杂糅，往往会产生难以控制的社会动荡，甚至会波及他国。此时，国家不得不扩大行政机关及其工作人员的规模，充分调动各种社会资源来干预社会、化解矛盾、解决问题。而“瘦肉精”风险致害的不确定性正深切影响着人类及后代的身心健康，并已成为破坏社会稳定秩序的顽疾。不断出现的食品安全致害事件，使得公众与行政机关本就脆弱的信任关系雪上加霜。行政二字本身就包含两层含义，一是指行使国家权力;二是指机关、企业等的内部管理工作。因此，行政法既约束国家权力、保障公民权利，又研究国家机构编制和内部运用。当市场自我调整对“瘦肉精”风险已无能无力时，政府这只“看得见的手”就需要综合运用多种法学方法，从而将其他学科规制风险的知识、方法纳入行政法语境中来，以《食品安全法》为根据，坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。可见，在治理“瘦肉精”风险这一顽疾中，行政法发挥着至关重要的作用。

目前，在市场经济的大环境中，我国针对“瘦肉精”的治理主要是通过多种宏观的行政监督与执法活动来实现的，这就不免会出现职权交叉、滥用与空白的现象。然而，职权的“交叉”、“滥用”与“空白”并不当然具有恶意、坏意这样的贬义。当今社会发展迅速、新情况此起彼伏，这就导致法律需要重新修订，新旧法律间的时效衔接也变成了难题。上述原因导致法律呈现出复杂和不明确的特征，政府部门会像普通人一样，难以在执法过程中公正地行使权力。因此，权力滥用现象需要法律提供治理方案。基于此，在规范行政执法机关的执法权限时，要严格遵守职权专属原则，一是由专门的行政机关执行专门的法律法规;二是某项法律法规中规定的职权由专门的行政机关享有。明确这一原则，既有利于行政机关依法独立正确地执行好自身享有的专属职权，又有利于明确判断与分清行政执法中的“失职”和“越权”问题。

目前，解决我国食品安全监管中存在的诸多问题，更适宜借鉴“新公共管理”运动中的相关制度。英国是“新公共管理运动”的发轫地之一，自撒切尔夫人上台后，推行了西欧最激进的政府改革计划，发起了以商业管理技术为核心，竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理范式。该范式的核心是通过权力下放实现公共组织的权力自由，成为独立的责任主体，能够自己控制预算，从而与行政机关竞争，进而推动公共服务质量的提升。由此，建议建立多元化监管主体，形成政府行政机关与私人部门之间就监管事项展开竞争，只有通过公开投标，经过公平竞争并最终胜出的单位，才有权承办监管事项，并对监管质量承担法律责任。

（二）私法视野下“瘦肉精”风险法律预防机制的构建

我国新《公司法》颁布前，缺失对公司承担社会责任的规定。由于公司是社会主体之一，理应承担相应的社会责任。2018年新修订后的《公司法》第5条规定：“公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，……承担社会责任。”虽然未明确具体的社会责任内容及如何履行社会责任，但这是我国《公司法》对企业承担社会责任的宣誓性规定，具有里程碑意义。从双汇瘦肉精事件，到雨润瘦肉精事件，揭露出肉类食品加工企业在该问题处理中所处的重要位置。企业对承担社会责任，在意识上、行动上缺位，更加剧了我国瘦肉精问题的严峻性。

波斯纳（POSNER）认为，单靠市場就足以保证债权人的利益。通过法律规定保护债权人权利，实属多余。由此，对于企业承担社会责任而言，因为市场的自动调控作用，使得积极承担社会责任的企业获得良好的品牌效应，继而企业利润增加。所以，无需单独对企业社会责任进行法律规定，市场自然会进行调节。

在我国公司法中，从外部看，董事是公司的法定代表人，在对外执行职务时，董事人格被公司吸收，董事的民事法律行为就代表公司意志，董事就是拟人化的公司。从内部看，董事与公司是一种代理关系，所以，董事在履行职务过程中应当尽到注意义务（Care）。注意义务有两层含义，一是作为理性交易方，做到交易时的合理注意，避免因疏忽大意而损害公司利益;二是勤勉履行职责，禁止滥用董事权利，始终以维护公司利益为目标。由是，因为消费者处于整个食品生产销售链条的终端位置，其获取的各类信息的真实性难以得到保证，所以，公司董事的注意义务之一就应当是保证统一发布地公司产品和服务信息的真实性。因此，董事的注意义务是建立企业社会责任制度题中之意，也是消费者合法权益的有力保障。

第二种观点以波斯纳为首的市场制约派过分强调了市场的调节作用，并且，1929年的经济大萧条已经充分证明单独依靠市场这只看不见的手进行经济调节的短板与弊端。同时，企业作为社会主体之一，如果仅满足于享受社会资源，想方设法逃避社会责任。那么，“公地悲剧”地恶果将不断重演。因此，企业承担越多地社会责任，社会资源的可持续性与使用效率也就更高，二者之间是相互促进的关系。

当前，我国公司法第五条创造性地设置了公司社会责任，丰富了公司法的内涵，提升全球化中各国公司的社会责任意识。同时，推动我国建立起企业社会责任制度。尽管，企业应承担社会责任已被我国法律明确予以规定，但是，瘦肉精问题依然暴露出企业社会责任的缺失现象。由于市场信息不对称，单纯依靠市场影响力难以约束董事及股东滥用权力，进而损害第三人（消费者）权利。为有效缓解该问题，笔者建议，瘦肉精致害应由企业、董事及股东一同承担连带责任，这样才能时企业更加注重承担社会责任。

结束语

通过以上分析，我们可以看出，“瘦肉精”从生产到应用是一个复杂链条，中间任何环节出现纰漏都可能造成难以弥补的灾难，同时因其环节众多，难免出现监管漏洞或监管职能交叉。面对这种不确定的风险，通过法律进行治理是路径之一。其中，行政法与公司法已经囊括了国家行政机关、公司这两大社会主体，继续辅之以公民监督，就会形成一张比较严密地治理网络。本文分别从行政法与公司法两个视角，就如何厘清行政机关的权力交叉、空白与滥用问题，如何激发企业承担社会责任，论述了缓解“瘦肉精”风险的途径。事实上，单纯从这两方面对“瘦肉精”问题进行法律治理也是远远不够的，随着社会的演进，“瘦肉精”风险的可计量性将大大提高，治理方式也会更加多元与有效。要彻底防控该问题，需要政府、企业、公众统筹协作，综合治理。

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（作者单位：山东科技大学 法学院，山东 青岛 266590）