农村集体建设用地定级研究<br/>——以兰州市榆中县为例

农村集体建设用地定级研究
——以兰州市榆中县为例

2020-03-24吕翠玲

国土与自然资源研究 2020年1期

吕翠玲

（兰州市国土资源评价研究院，兰州730030）

1 背景和意义

集体建设用地基准地价评估工作是落实我国关于深化农村土地制度改革，加强农村集体土地管理的重要基础性工作。制订集体建设用地基准地价，有利于推进农村土地制度改革，促进城乡地价一体化建设，为集体建设用地流转提供合理、统一的价格尺度，为农村集体建设用地管理提供科学依据。

2008年，党的十七届三中全会提出，“为建立城乡统一的建设用地市场，农村集体经营性建设用地可通过土地市场转让土地使用权，与国有土地享有平等权益”。2013年11月，党的十八届三中全会提出，“合法取得的农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价”。2014年12月31日（中办发[2014]71号）《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》明确，从2015年初开始，全国33个县市开展农村土地制度改革三项试点，并且为了试点的顺利推进，原国土资源部印发了《国土资源部关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》国土资发[2015]35号。

2018年6月兰州市被确定为甘肃省集体建设用地基准地价制订试点城市之一，经集体决策之后确定兰州市榆中县、永登县、皋兰县、红古区和兰州市近郊四区为试点县区。

2 集体建设用地定级特点

2.1 由于集体建设用地入市尚处于试点阶段，集体建设用地定级还没有统一的规范、规程可循。因此本次集体建设用地定级以《城镇土地分等定级规程》和《集体建设用地定级与基准地价评估技术指引》（征求意见稿）为主要技术参考依据。

2.2 由于集体建设用地空间连续性差，在确定定级范围时无法勾画出集中连片的集体建设用地范围。所以本次集体建设用地定级以各县区行政区划界线作为定级范围边界。行政区划内地各类用地视为集体建设用地参与计算。

2.3 集体建设用地具有覆盖范围广、空间位置分散、质量分布不连续、城乡结合部受邻近城镇或已建成区域的辐射影响明显，受区域功能规划及政策导向等影响明显的特征，在本次土地定级因素选择时考虑了宏观区位、社会经济水平差异以及相关规划等能反映定级对象有主导影响的因素。

2.4 由于集体建设用地空间分布广且分散，相关农村数据缺失，因此集体建设用地定级基础资料收集面广且难度大。本次榆中县集体建设用地定级基础资料是在县自然资源局相关工作人员的协调下收集到的，且大多数据只能收集到乡镇一级。

2.5 榆中县部分乡镇因为距中心城区较近，或地理位置较好，社会经济发展较其它乡镇快，部分乡镇已纳入到中心城区规划范围。因发展的需要，这些乡镇制作了乡镇规划，也有城镇基准地价公布施行，但部分发展较快的乡镇并没有制订城镇基准地价。

2.6 为了避免引起不必要的社会矛盾，级别界线的确定原则以行政村界线为准。但受地形地势和乡镇规划的影响，部分行政村内存在明显的土地质量差异，因此需打破级别界线。

3 技术思路

榆中县集体建设用地定级是在整理分析收集资料的基础上，首先利用ArcGIS软件强大的空间存储和分析功能，以各乡镇为基本定级单元，选用合适的因素因子进行空间测算、分析，初步划分各乡镇级别。然后采用多因素综合分析法，将定级范围划分成网格单元，结合榆中县集体建设用地特点，选取能反映合适的因素因子利用定级软件进行测算，划分各网格单元级别。最后通过对比分析两种方法的测算结果，合理划分榆中县集体建设用地土地级别。

4 定级过程

4.1 基于ArcGIS空间分析测算及结果

4.1.1 基于ArcGIS空间分析测算。本次集体建设用地定级范围以行政辖区为界。根据榆中县2017年度土地变更调查成果，榆中县行政区域总面积约3295km2，而榆中县城区土地定级范围为32.83km2，和平镇城镇定级范围为34.5km2，二者仅占行政区域总面积的约1%。为了从宏观上客观平衡、把控榆中县集体建设用地定级结果，本次定级首先以乡镇为界，从繁华程度、人口数据、社会经济发展情况、交通路网密度、医院、学校及征地补偿水平等方面，以乡镇为定级单元，选取合适的因素因子并通过AHP层次分析法确定权重，然后利用ArcGIS软件进行空间分析和测算，对榆中县20个乡镇进行定级排序。

4.1.2 测算结果分析。总体来看，榆中盆地所在的区域作用分值要高于南北两山。和平镇、定远镇、连搭镇、城关镇所在的区域作用分值最高，金崖镇、夏官营镇、清水驿乡、甘草镇、高崖镇、新营镇及青城镇作用分值次之。园子岔乡、上花岔乡、哈岘乡、贡井镇、中连川乡、韦营乡所在的北山区域及南部的兴隆山国家级自然保护区所在的区域作用分值最低。

4.2 基于网格单元的多因素综合定级

将定级范围划分成适合实际的均质网格单元，通过计算各网格单元的综合作用分值，采用总分频率直方图法，在频率突变处可初步划分级别。

4.2.1 定级因素因子指标体系的选择。集体建设用地定级与城镇建设用地定级有相似处，但也有自身特点。因此定级因素因子指标体系的选择就显得至关重要。参考《城镇土地分等定级规程》，除在常规的商服繁华程度、交通条件、基本设施、环境条件等因素中初步选择适合当地实际的因素因子，还需结合实际考虑适合榆中县自身特点的宏观区位因素、社会经济因素及区域规划因素。定级因素因子指标体系及权重的确定具体通过特尔斐专家打分法确定的，共9个一级因素、14个二级因素、26个三级因子（表1）。

4.2.2 网格单元作用分值的计算。将榆中县集体建设用地定级范围划分成500*500m网格单元共20602个。土地定级单元是获取和处理土地定级数据，划分和确定级别的基本单位，每一个定级单元内土地区位条件和特性都相对均一，单元内各定级因素的优劣程度或影响大体一致[1]。

4.2.3 障碍物的设置。障碍物对集体建设用地定级具有重要影响。如铁路、高速公路、河流等对定级因素扩散具有一定的阻碍作用[2]，从而造成障碍物两侧网格单元作用分值有明显差异。结合榆中县实际，将定级范围内的黄河、铁路及宝兰客运专线、高速公路确定为障碍物，并结合实际调查设置障碍物通行点，以确保作用分计算科学合理。

表1 榆中县农村集体建设用地定级因素因子表

图1 榆中县集体建设用地定级综合作用分值图和频率分布直方图

4.2.4 网格单元作用分值和总分值的计算。作用分值的计算。因榆中县集体建设用地定级范围内无地形图，仅有个别发展较好的镇做了乡村建设规划，本次资料收集只得到2017年的遥感影像图，因此工作底图以遥感影像图为准。首先将各影响因子分成点、线、面三种要素利用ArcGIS进行矢量化处理，并录入属性数据作为计算作用分值的指标值。将各影响因子的指标值按照归一化方法和极值标准化处理的方法进行标准化处理后可，参考《城镇土地分等定级规程》的计算公式可得到各因子的作用分。再从线性衰减模型、指数衰减模型和无衰减模型三种衰减模型中结合各因子的实际选取合适的模型[3]，采用城镇土地定级及基准地价动态更新系统专业定级软件进行计算，通过各影响因素作用分值网格单元的叠加计算，便可计算得到各网格单元的作用分值。

作用总分值的计算。网格单元综合总分值是单元土地综合质量的直观体现，单元总分值与土地质量成正[4]。具体根据多因素综合评价法的方法和原理，采用权重指数和方法[5]，具体公式如下：

其中：Sj为j单元的土地总分值；n为土地定级因素个数；Wi为i因素的权重；Fij为j单元的i因素分值，i=1,2,…,n。

4.2.5 土地级别的划分。土地级别初步划分。以网格单元作用总分值为级别初步划分的依据。利用ArcGIS软件可获得单元作用总分值的频率直方图（图1），在频率突变处作为级别分界点。

5 空间对比分析

5.1 从总体看，不论是方法一还是方法二的测算结果显示，和平镇、定远镇、连搭镇、城关镇、金崖镇、夏官营镇、清水乡、甘草店镇、高崖镇等乡镇所在的榆中盆地作用分值总体高于哈岘乡、上花岔乡、贡井镇等乡镇所在的北山区域。就区位来说，不论从交通区位还是地理区位，和平镇、定远镇、连搭镇、金崖镇、青城镇距省会城市兰州、白银和榆中县城较近，社会经济发展受中心城区辐射影响较其它地区快。就地形地势来说，榆中盆地地形平缓，道路网络畅通，自然条件较北山区域更适宜人居。从城市规划来说，和平镇、定远镇、连搭镇已被纳入中心城区规划区范围，也位于兰白都市经济圈和兰白科技创新改革试验区范围内。

5.2 方法一中靠近乡镇边界的区域定级结果与方法二中网格单元的定级结果不尽一致。因方法一是以乡镇为定级单元，目的是作为总体平衡把握的依据，较网格单位大了许多，所以测算结果相对较粗糙。以金崖镇为例，方法一中整个金崖镇作用分一直，级别相对居中，方法二中东西向夏东公路沿线的平坦区域作用分值较高，受地形因素影响，北侧山体以北区域作用分值明显低于南部地形平坦区域。